STS, 14 de Mayo de 1981

SENTENCIA

EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:

Presidente:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz

Magistrados:

Don Enrique Medina Balmaseda

Don Eugenio Díaz Eimil

EN LA VILLA DE MADRID, a 14 de mayo de mil novecientos ochenta y uno; en el recurso contencioso-administrativo que pende ante la Sala, en grado de apelación, entre el AYUNTA MIENTO DE BILBAO, apelante, representado por el Procurador Don Francisco Martínez Arenas, bajo la dirección del Letrado Don Jesús González Pérez; y "VIVIENDAS ERANDIO, SA.", apelada, representada por el Procurador Don Rafael Ortíz de Solórzano y Arbex, bajo la dirección del Letrado Sr. Ruiz de Velasco; contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Vizcaya de fecha 14 de junio de 1.977 , sobre locales.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que "Viviendas Erandio, SA.", solicitó del Ayunta miento de Bilbao licencia de obras para la construcción de 63 viviendas y locales comerciales en la manzana número 11 del Plan Parcial de Erandio, calle Ibarrondo, Txori-Erri y Obieta, según proyecto redactado por el Arquitecto Don Enrique dicha licencia le fue concedida por Acuerdo de la Comisión Municipal Permanente de fecha 9 de junio de 1.976, si bien con la cláusula señalada en el número 42 de su condicionado, en la que literalmente se dice lo siguiente: "Deberá disponer de locales con capacidad suficiente para la instalación de contenedores normalizados de 1.100 litros de capacidad, en número suficiente y estratégicamente preparados a efectos de facilitar el que los vecinos viertan las basuras en dichos contenedores. Los citados Lo cales deberán tener accesos que permitan el desplazar los contenedores directamente a la vía pública, para descargarlos posteriormente en camión colector"; que interpuesto recurso de reposición, fué desestimado en 8 de septiembre siguiente.RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos, "Viviendas Erandio, SA.", interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de Vizcaya, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se anulen, por no ser conformes a derecho, los actos administrativos recurridos, exclusivamente en cuanto se refiere o atañe a la inclusión de la cláusula 42 del condicionado de la licencia de obras concedida, por la que se le exigió la habilitación de locales en los edificios a construir, para la instalación de contenedores, cuya cláusula deberá ser declarada sin ningún valor ni efecto

RESULTANDO: Que el Ayuntamiento de Bilbao contestó a la demanda suplicando se desestime el recurso, confirmando las resoluciones recurridas por ser conformes a Derecho.

RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 14 de junio de 1977 , en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso administrativo número 318 de 1.976, interpuesto por el Procurador D. Fernando Allende Ordorica, en nombre y representación de Viviendas Erandio SA. contra los acuerdos del Excmo. Ayuntamiento de Bilbao de 9 de junio y 8 de septiembre de 1.976, por los que se impusieron a la recurrente en el otorgamiento de la licencia de construcción de 63 viviendas y locales comerciales en la Manzana 11 del Plan Parcial de Erandio, calle de Ibarrondo, Txori-erri y Obieta, un condicionamiento relativo a la exigencia de reservar locales para depositar los contenedores de basuras; cuyos acuerdos, por no ser conformes a derecho en cuanto al condicionamiento expuesto, debemos anular y anulamos, dejándolos sin valor ni efectos, debiéndose tener por no puesta dicha condición de la licencia; y todo ello sin hacer una especial condena de -la costas en este proceso causadas"; y cuya sentencia se funda en los siguientes CONSIDERANDOS: "PRIMERO: Que se impugna a medio del presente recurso contencioso administrativo que decidimos la inclusión de la cláusula 42 en el condicionamiento impuesto a la recurrente por el Excmo. Ayuntamiento de Bilbao, al otorgarle licencia municipal para la construcción de 63 viviendas y locales comerciales en la Manzana 11 del Plan Parcial de Erandio Calles Ibarrondo, Txori-erri y Obieta consistente en la obligación de disponer en la nueva edificación de locales suficientes para la instalación de contenedores normalizados de

1.100 litros de capacidad, locales que deberán, además, tener accesos que permitán el desplazamiento directo de los contenedores a la vía pública; condicionamiento que se reputa ilegal al no venir amparado por ninguna norma vigente al momento de otorgarse la licencia, alegándose, también, que la actuación municipal desconoce el principio de igualdad de los administrados ante la Ley, por haberse otorgado con anterioridad licencias sin exigir el cumplimiento del requisito que ahora se impone a la recurrente. -SEGUNDO: Que el tema litigioso latente en este proceso, similar en todo al que se suscitó en los recursos resueltos por esta Sala citados en los Vistos, de contenido netamente jurídico, resulta extremadamente simple en su planteamiento, puesto que, en definitiva, se trata de resolver si los Ayuntamientos al intervenir la actividad de los Administrados en materia de construcción, por medio del otorgamiento de la preceptiva licencia de obras, pueden introducir limitaciones al "ius edificandi" sin el respaldo de ninguna norma inserta en lo que ha venido a llamarse el bloque de la legalidad, ni aún invocando para ello el mejor servicio al interés general de la colectividad.- TERCERO: Que los Ayuntamientos, como integrantes de la Administración Pública, ostentan evidentemente la potestad de someter el ejercicio de determinados derechos individuales, como es el de propiedad, a la exigencia de la previa licencia, con la finalidad de armonizar el disfrute del derecho con las exigencias que impone el interés general, y a la cual se refiere tanto el art. 165 de la Ley del Suelo , como el art. 83 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .- CUARTO: Que sin embargo en estos casos, la Licencia que se otorga no concede al administrado ningún derecho que éste no tuviera con anterioridad, pues lo único que hace la Administración Municipal al ejercitar esa potestad, es autorizar la realización de un derecho ya existente en el patrimonio del interesado, una vez que ha quedado asegurado que la forma de disfrutarlo es acorde con las disposiciones de carácter general que de alguna manera limitan, condicionan o pautan su ejercicio, pues como declara el art. 348 del Código Civil , el derecho de propiedad supone el de gozar y disfrutar de la cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes, declaración, por otra parte, coincidente con la contenida en el art. 61 de la Ley del Suelo , al disponer que las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los limites establecidos en esta Ley, o en virtud de la misma, por los Planes de Ordenación, si bien acaso sea de ponderar la significativa inversión que se observa en este segundo texto al configurar el derecho de propiedad como referido al suelo, como normalmente limitado por las disposiciones urbanísticas, a diferencia de la definición del Código Civil que, inspirada todavía en el sentido quiritario de la propiedad del derecho romano, configura las limitaciones del dominio como excepcionales, cambio de orientación debido a la finalidad social que actualmente se atribuye a la propiedad.- QUINTO: Que, de todas formas, y aún reconociendo que el derecho de propiedad debe ser conceptuado como limitado por su propia esencia, y ejercitable por lo tanto solo dentro del merco establecido por las leyes y demás disposiciones que conjuntamente forman el bloque de la legalidad, lo que resulta patente es que cualquier condicionamiento del dominio, y en consecuencia del "ius edificandi", tiene que estar recogido en disposiciones -legales o reglamentarias- de carácter general, previamente establecidas por los órganos competentes y mediante elprocedimiento previsto en cada caso, de tal manera que el condicionamiento o la limitación afecte, no a un supuesto singular dependiente de la discrecionalidad administrativa, sino a la generalidad de supuestos análogos, para que sea la propia Administración la primera -obligada a exigir y cumplir, el condicionamiento por ella establecido.- SEXTO: Que sólo así cobra sentido y significación la actividad administrativa de autorizaciones o licencias, por cuanto mediante el ejercicio de esta potestad lo que se realiza en aras del interés público es examinar si el disfrute de los derechos se acomoda, o nó, a la normativa que los condiciona, doctrina que resultaría vulnerada si los Ayuntamientos pudieran imponer limitaciones que no estuvieran previamente establecidas por vía general, aunque se invocara para ello el interés público.-SÉPTIMO: Que lo anteriormente expuesto no pone en duda la facultad de los Ayuntamientos de reglamentar, de acuerdo con las normas generales de superior rango, la forma y condiciones de las edificaciones con el fin de alcanzar niveles aceptables de seguridad y salubridad e higiene, ni tampoco el acierto que pueda suponer el exigir estos locales para contenedores a fin de aliviar el problema que la recogida de basuras plantea en las grandes urbes, tan agobiadas por problemas de todo tipo particularmente sentidos en esta Villa de Bilbao, ni tan siquiera puede la Sala discutir la necesidad de que los intereses particulares se sacrifiquen en la medida necesaria en aras del interés colectivo, pero lo que si debe exigirse, precisamente en aras de ese interés general al que se pretende servir, es que cualquier limitación del derecho a la edificación sé introduzca por vía normativa, debiéndose rechazar por respeto al principio de la legalidad administrativa, informante de todo estado de derecho, que necesidades generales se resuelvan por la vía de actos particulares, entronizándose con ello la más absoluta inseguridad jurídica, al compás de la fácil arbitrariedad deducible de una situación semejante.- OCTAVO: Que ninguna de las disposiciones generales citadas por la defensa del Ayuntamiento demandado amparan la exigencia concreta de reserva de locales para la instalación de contenedores, precisamente de 1.100 litros de capacidad cada uno de ellos, pues tanto la Instrucción General de 1.9C4, o la Orden de 3 de Enero de

1.923, o la Orden de 3 de Enero de 1.923, & la misma Ley de Bases de la Sanidad Nacional, al igual que la Ley de Régimen Local, o bien hacen referencia a una competencia genérica de las Corporaciones Locales en orden a la recogida de basuras o salubridad ambiental, o se remiten precisamente a lo que dispongan sobre el particular las Ordenanzas Municipales, por lo que tales disposiciones pudieran muy bien servir como normas habilitantes de la correspondiente disposición reglamentaria de ámbito local, pero nunca podrá encontrarse en ellas respaldo jurídico al concreto caso particular.- NOVENO: Que tampoco puede invocarse con éxito para justificar el condicionamiento impuesto al margen de una previa reglamentación concreta y precisa, lo dispuesto en las Normas Tecnológicas de la edificación, aprobadas por Decreto de 23 de Diciembre de 1.972, pues las mismas, como se desprende de lo indicado en el art. 69 no tienen otro alcance y finalidad, que el de brindar soluciones y criterios técnicos, homologados por la Administración, en el ámbito de la edificación, y aunque es cierto que, el art. 9- del propio Decreto señala que los niveles de calidad, de control y de mantenimiento establecidos en las Normas Tecnológicas de la Edificación tienen carácter mínimo, también lo es que, en relación con las soluciones técnicas sobre recogida de basuras contenidas en la Norma Tecnológica ISB/73, aprobada por Orden de 11 de Septiembre de 1.973, la misma se remite expresamente, como no podía ser menos, a lo dispuesto en las Ordenanzas y Reglamentos para la recogida de basuras, por lo que en este punto lo dispuesto en el diseño solare evacuación de basuras no puede tener otro alcance que el de brindar unos criterios técnicos a tener presentes por el Técnico correspondiente en aquellos casos que, bien voluntariamente, bien por imposición reglamentaria, se adopte el sistema de evacuación vertical por gravedad de las basuras, que obviamente re quiere la existencia de locales receptores, y que por cierto no es el sistema que pretende imponer en este caso el Ayuntamiento de Bilbao, que consiste simplemente en el almacenamiento de los residuos en contenedores normalizados depositados en una parte del edificio, de fácil acceso a la vía pública.- DÉCIMO: Que en el criterio apuntado viene hoy a abundar la Ley de 19 de Noviembre de 1.975, al establecer en el apartado 2º del art. 3º que "los productores o poseedores de residuos sólidos urbanos deberán, salvo lo dispuesto en esta Ley, ponerlos, en las condiciones que determinen las Ordenanzas Municipales, a disposición del Ayuntamiento respectivo, que adquirirá la propiedad de los mismos desde la entrega y recogida".- UNDÉCIMO: Que por mor de lo que razonado queda procede la íntegra estimación del presente recurso, sin perjuicio, naturalmente, de que por la Corporación demandada se pueda reglamentar con carácter general éste u otro sistema de recogida de basuras que se considere conveniente en orden al mejor servicio de la colectividad, y aunque, desde luego, sean de apreciar circunstancias determinantes de una expresa condena en las costas causadas".

RESULTANDO: Que el Ayuntamiento de Bilbao, dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia, que le fué admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fué fijado á tal fin, el cinco de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTOS Siendo Ponente el Magistrado Excelentísimo Señor Don Eugenio Díaz Eimil, los artículos 7 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ; 61 de la Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1.956; 76 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1.976 y demás normas y jurisprudencia de aplicación.

SE ACEPTAN los Considerandos de la sentencia recurrida y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que concedida por el Ayuntamiento de Bilbao a la sociedad recurrente licencia de obras con la condición, entre otras, de qué en la edificación autorizada se disponga de locales con capacidad suficiente para la instalación de contenedores normalizados de 1.100 litros de capacidad, en número suficiente y estratégicamente situados a efectos de facilitar a los vecinos el vertido de basuras en dichos contenedores, debiendo los citados locales tener accesos que permitan desplazar los contenedores: directamente a la vía pública para descargarlos en los camiones colectores, el recurso contencioso se dirige contra la validez de dicha condición, negándose al Ayuntamiento la facultad de imponerla y planteando así un problema litigioso que viene integrado por dos cuestiones, consistentes la primera en resolver si la licitud de la referida condición reside en la sola circunstancia de su congruencia y adecuación a los intereses públicos que en tal materia de recogida de basuras domiciliarias compete al Ayuntamiento o se requiere además la previa existencia de una norma general que expresamente autorice su imposición y la segunda, en el supuesto de que se adopte esta última solución, en determinar si en el caso de autos existe o nó esa norma general habilitante de la condición impugnada.

CONSIDERANDO: Que la declaración hecha en algunas ocasiones por esta Sala, como es la contenida por aceptación de consideran dos en la sentencia de 25 de Septiembre de 1.969 , según la cual "el concepto de policía ha de ir, necesariamente, más allá del contenido forzosamente limitado de una Ordenanza o Reglamento si se quiere que cumpla su verdadera función de tutela y no se desea llegar al espectáculo, jurídicamente intolerable, de una Administración inactiva ante un mal o peligro evidenciado por motivos de no existir una normativa formal que le permita romper una pasividad contraria a su función, constituye un criterio muy singular y excepcional que solamente es aplicable cuando concurren especialisimas circunstancias que lo convierten en el único medio posible de evitar una flagrante e irreversible destrucción de los intereses públicos y comunitarios; pero no supone en modo alguno norma general que permita a los Ayuntamientos intervenir en la actividad de los administrados por actos singulares, que impongan a éstos limitaciones no previstas en preceptos legales o reglamentarios preestablecidos, pues ello sería tanto como desconocer el carácter reglado de dichas facultades de intervención, constante y reiteradamente declarado por uniforme y abundantísima jurisprudencia, especialmente insistente en materia de ejercicio del derecho a edificar, conforme a la cual toda licencia de obras debe ser concedida o denegada en función de la legalidad vigente, sin que puedan exigirse otros requisitos ni condicionamientos distintos de los que aparezcan autorizados por dicha legalidad; doctrina de indudable aplicación al caso de autos dado que, no discutiéndose la facultad del Ayuntamiento de Bilbao para reglamentar las condiciones en que sus administrados de ban cumplir con la obligación de entrega de las basuras domiciliarias o para producir las normas urbanísticas apropiadas a la adecuada solución de los problemas que plantea dicha entrega, no existe razón alguna para que el mencionado Ayuntamiento intente imponer la condición recurrida sin preestablecer las citadas ñor mas urbanísticas, Reglamentos u Ordenanzas y acuda a la vía de la actuación singular sin esa cobertura legal previa, con infracción de los artículos 61 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1.956, hoy 76 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1.976 , y 7.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales así como del fundamental principio de seguridad jurídica y en contra de todo ello no puede tampoco aceptarse que la reconocida competencia que el Ayuntamiento tiene en materia de salud pública y recogida de basuras domiciliarias pueda ser ejercitada directamente con fundamento en los preceptos legales y reglamentarios que le atribuyen dicha competencia, ni en el Decreto de 23 de Diciembre de 1.972, la Orden de 11 de Septiembre de 1.973 y la Ley de 19 de Noviembre de

1.975i pues dicha normativa confiere al Ayuntamiento facultad para ejercer su potestad reglamentaria como condición previa de actuación singular y así lo declara expresámente, en el específico campo aquí afectado, el artículo 3, 2º de la Ley citada y el también mencionado artículo 7 del Reglamento de Servicios y, en definitiva, la doctrina general que se deja expuesta, que ha sido aplicada con todo acierto por la sentencia apelada con base en una correcta fundamentación jurídica que se acepta en su integridad.

CONSIDERANDO: Que no se aprecian motivos para acordar la especial imposición de costas que previene el articulo 131 de la Ley de esta Jurisdicción .

FALLAMOS

FALLAMOS

Que desestimando la apelación promovida por el Ayuntamiento de Bilbao contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Vizcaya, dictada el 14 de Junio de 1.977 en recurso número 318 de 1.976 y por la que se declaró no conforme a Derecho y se anuló la condición de reservar locales para contenedores de basuras impuesta en la licencia de construcción de 63 viviendas ylocales comerciales en la Manzana 11 del Plan Parcial de Erandio, calle de Ibarrondo, Txori-erri y Obieta, concedida por acuerdos de dicho Ayuntamiento de 9 de Junio y 8 de Septiembre de 1.976, debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia en toda su integridad sin hacer especial imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don Eugenio Díaz Eimil, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de lo que, como Secretario, certifico.

Madrid a 14 de mayo de mil novecientos ochenta y uno.