STS, 25 de Septiembre de 2009

PRIMERO.- En el recurso contencioso administrativo núm. 196/05, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, Sección 4ª, se dictó sentencia con fecha 28 de marzo de 2007

, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "1.- ESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por la representación procesal de la GENERALITAT VALENCIANA frente a la inactividad de la Ministra de Sanidad y Consumo, en su condición de Presidenta del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, al no convocar una reunión del Pleno de dicho Consejo, tras el requerimiento efectuado mediante escrito presentado con fecha de 03 de febrero de 2005. Y, en consecuencia, DISPONEMOS EL CESE DE DICHA INACTIVIDAD Y QUE POR LA PRESIDENCIA DEL CONSEJO INTERTERRITORIAL DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD, QUE OSTENTA LA MINISTRA DE SANIDAD Y CONSUMO, SE PROCEDA A LA CONVOCATORIA DEL PLENO DE DICHO CONSEJO, ASÍ COMO A INCLUIR EN EL ORDEN DEL DÍA DE DICHA CONVOCATORIA LOS ASUNTOS RELACIONADOS EN EL MENCIONADO REQUERIMIENTO Y NO TRATADOS EN LOS PLENOS CELEBRADOS CON POSTERIORIDAD AL MISMO. 2.- Sin Imposición de costas."SEGUNDO.- Notificada dicha resolución a las partes, por el Abogado del Estado, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO.- Dicha representación procesal por escrito presentado el 6 de julio de 2007, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- El Letrado de la Generalidad Valenciana formalizó el 18 de diciembre de 2007, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.

QUINTO.- Por providencia de fecha 15 de junio de 2009 se señaló para votación y fallo el 9 de septiembre de 2009, trasladándose al 16 de septiembre de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala

PRIMERO.- El Abogado del Estado, interpone recurso de casación 2581/07 contra la sentencia estimatoria de fecha 28 de marzo de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 4ª, en el recurso núm. 196/05 , deducido por la Generalidad Valenciana contra la inactividad de la Ministra de Sanidad y Consumo en su condición de Presidenta del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, al no convocar una reunión del Pleno de dicho Consejo, ordenando a la misma que convoque el Pleno solicitado pro la tercera parte de los miembros del Consejo, incluyendo en el mismo los asuntos propuestos en su solicitud y no tratados en los Plenos celebrados con posterioridad a tal solicitud.

Expone la sentencia en su fundamento PRIMERO que: "El requerimiento desatendido en el que tiene su origen el presente recurso contencioso-administrativo, tuvo entrada en el Ministerio de Sanidad y Consumo el día 3 de febrero de 2005, a instancia de siete consejeros de otras tantas Comunidades Autónomas; a saber, Islas Baleares, Generalidad Valenciana, Junta de Castilla y León, La Rioja, Comunidad de Madrid, Región de Murcia, y Xunta de Galicia. En él, las comunidades signantes, expresaban que ya el 24 de junio habían solicitado formalmente a la Presidente del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud la convocatoria de una reunión, al objeto de tratar un conjunto de temas de importancia para el correcto funcionamiento del sistema sanitario nacional. Como quiera que no habían obtenido la respuesta deseada, en el sentido de haberse celebrado las cuatro reuniones anuales previstas en el artículo 14 del Reglamento de Funcionamiento del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud de 23 de julio de 2003 , con la inclusión del orden del día peticionado por los miembros del referido Consejo que representaran un tercio de sus miembros, invocaban de nuevo dicho precepto a fin de obtener una reunión en la que se tratase el siguiente Orden del día:

1) Sistemas de financiación: sostenibilidad del sistema: actualización del modelo previsto en la Ley 21/2001a las modificaciones de la Ley de Cohesión y Calidad del SNS; Liquidación de la deuda del Fondo de Incapacidad Temporal. Modificación de los Convenios; Actualización según el índice de crecimiento poblacional desde las transferencias; estudio específico del coste adicional derivado de la insularidad.

2) Planes integrales y nuevas prestaciones: financiación.

3) Fondo de Cohesión: desarrollo de un nuevo Real Decreto que contenga las modificaciones de la Ley de Cohesión y Calidad del SNS.

4) Política Farmacéutica: Participación de las Comunidades Autónomas: Disponer de información puntual sobre medicamentos aprobados por la Comisión Nacional de Evaluación de Medicamentos; estudios de evaluación sobre lugar que deben ocupar en la terapia los nuevos medicamentos; participación de las CCAA en la determinación de los precios; información sobre las bases de datos de medicamentos; situaciones de desabastecimiento; promoción de medicamentos.

5) Perspectivas, prioridades y calendario de cumplimiento del programa electoral sanitario del nuevo gobierno y su posible incidencia en las cuestiones pendientes y en el desarrollo del sistema de financiación."

Afirma en el SEGUNDO referido a las alegaciones de la Administración demandada que ésta " reconoce que en las sucesivas reuniones habidas a lo largo de 2004 ( 3 en total: 16 de junio de 2004,22 deseptiembre de 2004, 15 de diciembre de 2004), y las que se llevaron a cabo en 2005, antes de concluir el año (2 de marzo de 2005, 29 de junio de 2005 y 5 de octubre de 2005), se trataron parte de los temas ahora reclamados a través del requerimiento que se afirma desatendido (artículo 44.3 de la LRJCA ). No obstante, afirman los demandados, la fijación del orden del día que pretenden las Comunidades Autónomas demandantes (artículo 13 del Rto. de Funcionamiento del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud), no puede interpretarse al margen de las facultades, que con carácter discrecional corresponden a la Ministra de Sanidad, en cuanto Presidente del Consejo Interterritorial, para la fijación del orden del día de las reuniones del Consejo (artículo 9.1b ); 11 a y 13.1 del Rto. citado).

Así, se desprende del expediente administrativo que en 2004, se incluyeron en el orden del día de 16 de junio de 2004 dos puntos referentes al Fondo de Cohesión, Planes integrales y nuevas prestaciones, así como un informe relativo a Política farmacéutica (folio 58), sobre el que también se han tratado temas puntuales con posterioridad.

Subraya "que tal y como se reconoce sin ambages por la Administración del Estado no todos los temas propuestos por las Comunidades Autónomas, a través de los miembros que conforman el Consejo Interterritorial, fueron incorporados al Orden del día ."

Ya en el TERCERO, señala que la Sala se ha pronunciado recientemente sobre la cuestión planteada, en concreto en Sentencias de 20 de septiembre de 2006 - R. 198/05-; 27 de diciembre de 2006 R.195/05- o de 31 de enero de 2007- R. 197/05 , cuyo criterio reproduce.

En el CUARTO recalca que: " habiendo sido solicitada la convocatoria del Pleno del Consejo Interterritorial por más de la tercera parte de los miembros del mismo, con expresión de los asuntos a tratar en el orden del día, sin haber sido atendida dicha solicitud por el órgano del Consejo competente para formalizar la convocatoria en los términos solicitados, como procedía de conformidad con las normas del Reglamento de Funcionamiento anotadas, ni desprenderse de los antecedentes obrantes en el expediente que ello se hubiera producido con posterioridad al requerimiento de cese de la inactividad cursado al amparo de lo prevenido en el artº 44 de la Ley Jurisdiccional , procede - de conformidad con el mismo precepto y con lo dispuesto en el artº 71 del mismo texto legal- estimar el recurso de conformidad con la pretensión deducida por la parte recurrente, siguiendo para ello el parecer expresado por la Sala en las sentencias precedentes, por razones de unidad de doctrina y de seguridad jurídica".

Y finaliza afirmando que, no obstante lo anterior, no procede acoger la pretensión de establecimiento de un plazo para llevar a cabo la actividad demandada, como pedía la recurrente en el SUPLICO de su demanda.

SEGUNDO.- Un primer motivo se apoya en el art. 88.1.d) LJCA por infracción del art. 73 de la Ley 16/2003 de 28 de mayo de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, LCCSNS, y del art. 9.1.b) del Reglamento de Funcionamiento del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, RF , aprobado en su sesión de 23 de julio de 2003, en relación con los artículos 11.b) y 13.1 del mismo RF.

Reputa la conclusión de la sentencia contraria al ordenamiento. Alega infringe el tenor literal de los preceptos que exige tomar en cuenta el Reglamento interno.

Añade que, además, infringe el espíritu, finalidad e interpretación lógica de las normas invocadas, art. 3. C. Civil . Sostiene que la fijación del Orden del día exige tener en cuenta factores diversos por lo que al Presidente le incumbe la facultad de decisión última del orden del día.

Finalmente defiende que la Sala interpreta las normas presumiendo su arbitraria aplicación al poner arbitrariedad al Presidente.

Un segundo motivo, imputar también al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción del art. 1.2 del RF en relación con el art. 23.1.b) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPAC.

Considera que el Reglamento no es innovador a la hora de atribuir al Presidente del CISNS la facultad de fijar el orden del día de las reuniones del Consejo sino que esta facultad se atribuye con carácter general a los Presidentes de los órganos colegiados en el art. 23.1.b) LRJAPAC que, si bien no tiene carácter de norma básica, a partir de la Sentencia 50/1999, del Tribunal Constitucional , es aplicable en el ámbito de la Administración estatal. A las normas de la LRJAPAC se remite, por ello, con carácter supletorio, el art. 1.2 RF que, por tanto, también reputa infringido.TERCERO.- Vamos a examinar conjuntamente los motivos siguiendo lo ya declarado en las sentencias de 6 de abril de 2009, rec. casación 5939/2006, y 6 de abril de 2009, rec. casación 1054/2007 que examinaban los requerimientos presentados por la Comunidad Autónoma de Murcia y la Comunidad Autónoma de Madrid, respectivamente.

Respecto del segundo procede decir que el esgrimido art. 23.1 LRJAPAC ha de reputarse básico en lo que aquí interesa.

En efecto, la STC 50/1999, de 6 de abril concluye en su FJ 7 "in fine" que los preceptos allí enjuiciados, entre los que se encuentra el art. 23.1 de la LRJAPAC , vulnera el orden constitucional de competencias pues "regulan aspectos que afectan a la organización y funcionamiento interno de los órganos colegiados y basta su simple lectura para constatar que lo hacen de un modo tan detallado y exhaustivo que no deja espacio significativo suficiente para que las Comunidades Autónomas puedan desplegar las potestades de desarrollo legislativo que los respectivos Estatutos de Autonomía les otorgan".

No afecta, pues, a la Administración del Estado que se encuentra constreñida por el mismo.

El tenor literal del art. 23. apartado 1 de la LRJAPAC enumera un amplio conjunto de funciones del Presidente a realizar bien hacia fuera del órgano colegiado, bien hacia dentro del mismo. Y, entre éstas últimas se encuentra el acordar la convocatoria de las sesiones fijando el orden del día. Mas en esa fijación del orden del día no es libérrima su voluntad sino que la propia norma legal establece que se hará "teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros formuladas con la suficiente antelación".

No ofrece dudas interpretativas el mencionado precepto si atendemos a su significado gramatical. Se constata que el Presidente tiene que tener en cuenta para fijar el orden del día las peticiones de los demás miembros. Constituye una obligación, no una decisión discrecional por cuanto el Presidente no lo es con efectos jerárquicos sino exclusivamente una figura "primus inter pares" a la que la Ley atribuye determinadas funciones para un adecuado funcionamiento del órgano colegiado.

Y justamente esa obligatoriedad solo contiene una carga para los peticionarios como es que la formulen con la suficiente antelación para poder ser incorporada al orden del día.

Norma legal que no constituye primicia alguna en nuestro ordenamiento por cuanto ya la LPA en su art. 10.2 establecía "el orden del día se fijará por el Presidente teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros formuladas con la suficiente antelación".

Tampoco es un descubrimiento organizativo en la actividad administrativa. Así en el ámbito local, donde sin perjuicio que el Alcalde o Presidente fije el orden del día de los plenos, los miembros de la Corporación en un determinado número pueden interesar plenos extraordinarios con expresión de los asuntos a tratar (art. 48 R D Legislativo 781/1986, de 18 de abril , Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local). Cierto que los representantes locales proceden de elección democrática mas también lo son los representantes del Gobierno autonómico cuyos Consejeros competentes en materia de Sanidad se integran en el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

CUARTO.- Ha sido, pues, consustancial a nuestro sistema administrativo y más plausible parece que lo sea bajo un Estado social y democrático de derecho, que el orden del día de un órgano colegiado no quede en manos del Presidente sino que, debe atender a las peticiones de todos los que ayudan a formar la voluntad del mismo en orden a que la colegialidad se vea reforzada.

Y, por ello, algunos reglamentos organizativos establecen que un determinado número de miembros puedan interesar la convocatoria de un Pleno.

No conviene olvidar que el art. 73 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo dice:

Art. 73. Régimen de funcionamiento. 1 . Para su adecuado funcionamiento, el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud aprobará su reglamento interno. 2 . Los acuerdos del Consejo se plasmarán a través de recomendaciones que se aprobarán en su caso, por consenso.

Lo que comporta, además de lo establecido en los arts. 60 a 75 una regulación más compleja que la ordenada en el derogado art. 47 de la Ley 14/86, de 25 de abril, General de Sanidad .

Cierto que conforme al art. 9.1 del Reglamento de Funcionamiento del Consejo Interterritorial delSistema Nacional de Salud "Al Presidente del Pleno del Consejo le corresponden las siguientes funciones:

2. Convocar las reuniones del Consejo según lo previsto en el presente Reglamento, fijando el Orden del Día".

   Mas en el caso de autos tal precepto se engarza con el art. 13 de su Reglamento donde se establece que una tercera parte de sus miembros pueden interesar la celebración de Plenos, eso sí, indicando previamente los asuntos a tratar:

   "El Pleno se reunirá a convocatoria del Presidente, que lo hará por iniciativa propia o cuando lo soliciten al menos la tercera parte de sus miembros. En este último caso, la solicitud deberá indicar el asunto o asuntos a tratar".

   Y, paralelamente el art. 11 del Reglamento ha establecido que corresponde a los miembros del Consejo:

1. Proponer la inclusión en el Orden del Día de las cuestiones que estimen oportunas.

   Significa, por tanto, que al fijar la propia normativa del órgano demandado el derecho a que un concreto número de miembros del mismo pueden interesar su convocatoria determinando los temas a tratar, el Presidente debe realizar tal convocatoria si el objeto corresponde al ámbito de competencia del órgano. De no hacerlo conculca los preceptos invocados por la parte recurrente.

   Por ello, la interpretación llevada a cabo por la Sala de instancia resulta plenamente ajustada a derecho por lo que no prosperan los motivos.

   QUINTO.- Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente, y al amparo del articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 3000 euros y ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal, y en tales casos esta Sala de acuerdo además con las normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes se ha referido a motivos de casación sin especial complejidad. Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.

   Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,

No ha lugar al recurso de casación deducido por el Abogado del Estado, contra la sentencia estimatoria de fecha 28 de marzo de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 4ª, en el recurso núm. 196/05 , interpuesto por la Generalidad Valenciana contra la inactividad de la Ministra de Sanidad y Consumo al no convocar una reunión del Plano del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, en la que se dispone el cese de dicha inactividad y que por la presidencia del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, que ostenta la Ministra de Sanidad y Consumo, se proceda a la convocatoria del pleno de dicho Consejo, así como a incluir en el orden del día de dicha convocatoria los asuntos relacionados en el mencionado requerimiento y no tratados en los plenos celebrados con posterioridad al mismo, sentencia que se declara firme con expresa imposición de costas en los términos reflejados en el ultimo fundamento.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.