STS, 22 de Septiembre de 2009

PRIMERO.- Por la representación procesal de Dña. Socorro , D. Arcadio y D. Eladio , se interpone este recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 2007, que convalida la resolución de la Dirección General de Costas de 2 de diciembre de 2005 sobre declaración de utilidad pública de bienes inmuebles en el paraje de Algarrobico en el término municipal de Carboneras.

SEGUNDO .- Admitido a trámite el recurso y recibido el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para formalización de la demanda, en la que solicita que se declare contrario a Derecho y se anule el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, subsidiariamente, se declare contraria a Derecho y se anule la resolución de 26 de enero de 2006 declarándola no convalidada por dicho acuerdo y, subsidiariamente, se declare contrario a Derecho y se anule el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado en lo que afecta a las fincas de los recurrentes.

TERCERO.- Dado traslado al Abogado del Estado para contestación a la demanda, planteó a la Sala, en alegaciones previas, la posible satisfacción extraprocesal de las pretensiones de los recurrentes a lavista del acuerdo del Delegado del Gobierno en Andalucía de 30 de julio de 2007, que excluye la finca de su propiedad del expediente expropiatorio, que fueron desestimadas por auto de 13 de noviembre de 2008 , contestando posteriormente a la demanda en el sentido de reiterar el archivo del recurso por satisfacción extraprocesal de las pretensiones y, subsidiariamente, se declare inadmisible o en otro caso se desestime el recurso.

Dado traslado a los mismos efectos al Ayuntamiento de Carboneras, dejó transcurrir el plazo sin evacuar el trámite, declarándose caducado por providencia de 13 de abril de 2009.

CUARTO.- No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba se abrió trámite de conclusiones, en el que las partes que formularon demanda y contestación mantienen sus posiciones, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 16 de septiembre de 2009, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de la Sala

PRIMERO. - La parte recurrente refiere en la demanda la convalidación por el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado de la resolución de la Dirección General de Costas de 2 de diciembre de 2005, por delegación de la Ministra de Medio Ambiente, rectificada por la de 26 de enero de 2006, por la que se declara de utilidad pública para el fin de protección y reparación integral del dominio público marítimo-terrestre, en relación con los bienes que se describen en el anexo, que incluye en la rectificación la finca nº NUM000 de la que forman parte las fincas propiedad de los recurrentes, señalando que dichas fincas no se encuentran en la actuación urbanística que motiva la expropiación y que la resolución de 2 de diciembre de 2005 utiliza para legitimar la declaración de utilidad pública, como reconoce la Administración en la resolución del Delegado del Gobierno en Andalucía de 30 de julio de 2007, alegando como fundamentos sustantivos: en primer lugar, que la resolución de 2 de diciembre de 2005 es nula de pleno derecho, por carecer la titular del Ministerio de competencia para dictarla, de acuerdo con el art. 10 de la LEF , incompetencia que entiende por razón de la materia y por lo tanto determinante de nulidad de pleno derecho, por lo que no es aplicable la convalidación prevista en el art. 67.3 de la Ley 30/92 , añadiendo que el Consejo de Ministros no es, strictu sensu, superior jerárquico de la Ministra de Medio Ambiente. En segundo lugar entiende que la convalidación de la resolución de 2 de diciembre de 2005 no puede suponer la convalidación de la de 26 de enero de 2006, que es nula de pleno derecho, dado que la finca nº NUM000 en la que se ubican las propiedades de los recurrentes, no está incluida en la actuación urbanística a la que se refiere la declaración de utilidad pública, por lo que la resolución de 26 de enero de 2006, por la que se añade a la relación de bienes a expropiar la finca nº NUM000 , no puede considerarse una mera declaración de errores sino una ampliación del objeto de la declaración de utilidad pública y en concreto de los bienes a expropiar, por lo que no podía llevarse a cabo sin recurrir a alguno de los procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos, y siendo nula de pleno derecho no cabe su convalidación. Y por último entiende que el acuerdo del Consejo de Ministros de convalidación de las resoluciones de 2 de diciembre de 2005 y 26 de enero de 2006 es contrario a Derecho por incluir las fincas de los recurrentes, al no concurrir los presupuestos que la resolución de 2 de diciembre de 2005 utiliza para legitimar la expropiación, ya que no forman parte de la actuación urbanística respecto de la cual se proyecta la utilización de la potestad expropiatoria.

Frente a ello el Abogado del Estado, tras reiterar la satisfacción extraprocesal de las pretensiones de los recurrentes, se opone a las alegaciones de la demanda señalando: que la resolución de 2 de diciembre de 2005 no podía ser considerada nula de pleno derecho, al no haber sido dictada por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, por lo que era susceptible de convalidación de acuerdo con el art. 67 de la Ley 30/92, añadiendo que el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 2007 cumple los requisitos establecidos en el art. 10 de la LEF , por lo que aun cuando se considerara no convalidada la resolución de 2 de diciembre de 2005, la declaración de utilidad pública se conservaría incólume. Por otra parte entiende que la resolución de 2 de diciembre de 2005 incluyó aquellas fincas que se consideraba que cumplían los criterios seguidos en relación con la causa expropiandi, por formar parte de aquellas adjudicadas de acuerdo con el proyecto de compensación del sector TS-1, por lo que los bienes referidos en la resolución de 26 de enero de 2006 ya estaban determinados en la resolución de 2 de diciembre de 2005. Finalmente y respecto del tercer fundamento de la demanda, reitera que el acuerdo de necesidad de ocupación excluye la finca nº NUM000 del expediente expropiatorio, por las razones que expone.

SEGUNDO.- Cuestionándose en el recurso aspectos del procedimiento expropiatorio, conviene hacer algunas referencias generales al respecto. Así, el ejercicio de la potestad expropiatoria, en cuanto supone laprivación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, acordada imperativamente por la Administración (art. 1 LEF ), exige la justificación por causa de utilidad pública o interés social y la sujeción a las garantías establecidas en la Ley (art. 33.3 CE).

Esto supone el ejercicio de la potestad expropiatoria conforme al correspondiente procedimiento, como garantía del administrado, en cuanto sujeta la actuación de la Administración a las previsiones de competencia, forma y contenido, propiciando la intervención del mismo en el desarrollo de las actuaciones y el pleno ejercicio de los medios de defensa.

Pues bien, la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, regula el Procedimiento general en el Título II , dedicando el Capítulo Primero, a los requisitos previos a la expropiación forzosa, disponiendo en el art. 9 que para proceder a la expropiación será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin al que haya de afectarse el objeto expropiado, refiriéndose en los artículos siguientes a la competencia y forma de tal declaración.

Es en el Capítulo II donde se regula la necesidad de ocupación de bienes o la adquisición de derechos, señalando el art. 15 que "declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación", regulando seguidamente la forma y trámites a seguir para dictar dicha resolución, que incluye la formulación de una relación concreta e individualizada de los bienes y derechos que se consideren de necesaria ocupación, la apertura de un trámite de información pública y la subsiguiente posibilidad de formular alegaciones, por razones de fondo o forma, a la necesidad de ocupación, indicando los motivos por los que deba considerarse preferente la ocupación de otros bienes no comprendidos en la relación, como más convenientes al fin que se persigue, a la vista de las cuales el órgano competente resuelve lo procedente. Por su parte el art. 21 señala expresamente que el acuerdo de necesidad de ocupación inicia el expediente expropiatorio.

Se quiere significar con la referencia a tales previsiones legales sobre el procedimiento de expropiación, el distinto contenido y alcance de la declaración de utilidad pública y la resolución acordando la necesidad de ocupación, constituyendo la primera una actuación previa a la expropiación, que se limita a valorar la utilidad pública o interés social del fin al que haya de afectarse el objeto expropiado, cuya identificación sólo tiene ese alcance de utilidad para el fin perseguido, siendo el acuerdo de necesidad de ocupación el que concreta y precisa los bienes que se afectan al fin de la expropiación, que han de ser los estrictamente indispensables para tal fin, que ha de lograrse con el mínimo de sacrificio posible para la propiedad (S. 30-12-1991 ), o como dice la sentencia de 30 de diciembre de 1991 , "el bien elegido para la expropiación ha de ser siempre el que responda a la traducción más exacta y fiel de la finalidad perseguida, que en el supuesto de concurrencia de varias posibles soluciones de similar entidad expropiable, ha de dirimirse la elección por la que represente el menor sacrificio del derecho de propiedad privada".

El distinto alcance e incidencia inmediata en las titularidades dominicales afectadas por la expropiación, que tienen la declaración de utilidad pública o interés social y el acuerdo de necesidad de ocupación, se refleja en el procedimiento establecido para su adopción y, concretamente, en lo que atañe a la intervención de los interesados, que se contempla específicamente en relación con la necesidad de ocupación y no así respecto de la declaración de utilidad pública.

Finalmente, dentro de este planteamiento general, conviene señalar que el control de legalidad de cada acto del procedimiento expropiatorio ha de efectuarse desde el contenido y alcance que le es propio, no pudiéndose trasladar las exigencias propias de un concreto acuerdo, como el de necesidad de ocupación, a otro de distinto alcance, como es la declaración de utilidad pública o interés social.

TERCERO.- Partiendo de estas consideraciones generales, constituyendo el objeto de este recurso el acto administrativo de declaración de utilidad pública y concretándose el interés de los recurrentes en la no inclusión de los bienes de su propiedad entre los que se consideran idóneos para la consecución del fin de interés público que justifica la declaración, parece lógico resolver en primer lugar sobre la tercera de las pretensiones formuladas en el suplico demanda, que concreta el alcance del eventual pronunciamiento anulatorio al interés de la parte.

A tal efecto debe señalarse que la resolución inicial de 2 de diciembre de 2005, tras justificar la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios en la que con carácter general se establece en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , refiere la finalidad de la expropiación a la realización de las actuaciones necesarias para la recuperación ambiental del frente litoral situado al norte del núcleo del término municipal de Carboneras (Almería) y de la desembocadura del río Alias, en la que actualmente está en fase de ejecución una actuación urbanística, enmarcada entre laantigua carretera de Carboneras-Garrucha, que la separa al este de la zona marítima y la nueva variante de esta carretera que la limita por el resto de los linderos sur, oeste y norte; siendo parte esencial de esta línea de actuación la demolición de un edificio parcialmente construido ubicado sobre terreno privado afecto a la servidumbre de protección en la zona citada, añadiendo que este conjunto urbanístico supone un indudable perjuicio para la integridad física y paisajística de este tramo litoral y, por ello, dado el gran interés ambiental y paisajístico de la zona sobre la que se ubicará esta actuación, así como la conveniencia, tanto de mantener su integridad como de restaurarla donde ésta ha sido agredida, la Administración pretende llevar a cabo la actuación, "para el fin de la protección y restauración integral del domino público marítimo-terrestre, así como la iniciación de los trámites legales para la expropiación forzosa de los bienes que en sus aspectos jurídicos y materiales, se describen en el anexo que se adjunta a la presente resolución".

Se efectúa con ello una valoración de la utilidad pública que justifica la actuación expropiatoria y se define el ámbito territorial de la misma, con una identificación añadida de los bienes y derechos sobre los que se proyecta.

Pues bien, ante la puesta en cuestión por los recurrentes de que entre los bienes que en dicha resolución, rectificada por la de 26 de enero de 2006, se consideran incluidos en el ámbito de la actuación que justifica la declaración de utilidad pública, deban comprenderse las fincas de su propiedad que forman parte de la finca nº NUM000 , la solución viene dada por la propia Administración, que en una actuación posterior como es el acuerdo de necesidad de ocupación adoptado por el Delegado del Gobierno en Andalucía con fecha 30 de julio de 2007, y ante las alegaciones que en dicho trámite formularon los hoy recurrentes, señala que "la protección del domino público sólo debería realizarse en el presente caso sobre las fincas en las que, de forma efectiva, se han llevado a cabo actuaciones urbanísticas, de edificación o de urbanización, que son de las que se puede decir que producen un perjuicio medioambiental y una agresión al dominio público. Solo respecto de estas fincas estaría justificada la expropiación, pues respecto de las demás y en concreto de la finca nº NUM000 , no concurren las causas referidas anteriormente", y en consecuencia acepta la alegación presentada, quedando excluida dicha finca del expediente expropiatorio.

Tales apreciaciones de la propia Administración y al margen de los efectos de dicho concreto acto de declaración de necesidad de ocupación, que no es objeto de valoración en este recurso, ponen de manifiesto que las fincas de los recurrentes no están incluidas en el ámbito y circunstancias de la actuación sobre la que se proyecta la declaración de utilidad pública, por lo que la identificación como tales en la resolución de 2 de diciembre de 2005 en su rectificación de 26 de enero de 2006, no responde a tal declaración de utilidad pública contenida en la propia resolución y en ese sentido resulta contraria al ordenamiento jurídico, por lo que debe anularse en tal aspecto, como se pide en tercer lugar en el suplico de la demanda, el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado que convalida las mismas.

CUARTO.- La estimación del recurso en tales términos hace que sea superfluo el examen de las demás alegaciones de la demanda, no obstante cabe añadir en relación con la que se formula en primer lugar, que difícilmente puede atribuirse la calificación de incompetencia por razón de la materia a la intervención del titular del Departamento Ministerial en el procedimiento expropiatorio, que se abre con la finalidad ya indicada de protección y restauración integral del dominio público marítimo terrestre, siendo que el art. 110 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , atribuye genéricamente a la Administración del Estado abundantes competencias al respecto, incluidas las de expropiación de terrenos para su incorporación al dominio público, precisando el art. 203 del Reglamento de 1 de diciembre de 1989 , que el ejercicio de tales competencias de la Administración corresponde al Ministerio, de manera que aun cuando la concreta competencia para la declaración de utilidad pública se atribuya expresamente por la Ley de Expropiación Forzosa al Consejo de Ministros, no pueden desconocerse las competencias que sobre la materia se atribuyen al Ministerio correspondiente, que se plasman en la ley y en numerosas resoluciones que figuran en el expediente, por lo que su intervención en ese concreto trámite no supone una incompetencia por razón de la materia sino de carácter jerárquico en cuanto la competencia viene atribuida a otro órgano superior, que, como señalan las sentencias de 15 de octubre de 2003 y 12 de abril de 2004 , es ya inicialmente excluida de las causas de nulidad de pleno derecho, porque el artículo 62.1 .b) reserva esta calificación a "los (actos) dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio", siendo en consecuencia el acto susceptible de convalidación por el órgano superior, como recoge expresamente el art. 67.3 de la citada Ley 30/92 cuando se refiere a la misma "si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad", condición de órgano superior que corresponde en este caso al Consejo de Ministros en cuanto se le atribuye esta concreta competencia en el ejercicio de funciones administrativas en la materia.

Por otra parte y en relación con la alegada nulidad de pleno derecho de la resolución de 26 de enero de 2006, aun compartiendo la doctrina sobre el alcance del error material que se defiende por la parte en la demanda, con referencia a la jurisprudencia, es lo cierto que en este caso la delimitación del ámbito sobre elque se proyecta la declaración de utilidad pública se recoge, en los términos que antes se han relatado, en la resolución de 2 de diciembre de 2005, de manera que la identificación de los bienes en el anexo no son sino una concreción de la misma, cuya corrección no altera el ámbito de la declaración de utilidad pública, como demuestra el hecho de que el control de tal inclusión, como acabamos de ver y como solicita la parte, no se produce en relación con el anexo de la primera resolución sino de la definición de la utilidad pública que se contiene en la misma. No es el caso, por lo tanto, de la ampliación de la expropiación a otros bienes distintos a los contenidos en la relación que se acompaña a la declaración de necesidad de ocupación, que responde al procedimiento de elaboración de dicha declaración, con la intervención de los interesados y delimita el alcance de la expropiación y los concretos bienes afectados, cuya modificación ha de sujetarse al mismo procedimiento.

QUINTO.- Por todo lo expuesto procede estimar el recurso en los términos indicados, sin que haya lugar a hacer una expresa condena en costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

PRIMERO.- Que estimando en lo sustancial el presente recurso nº 311/07, interpuesto por la representación procesal de Dña. Socorro , D. Arcadio y D. Eladio , contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 2007, lo anulamos por ser contrario al ordenamiento jurídico en cuanto incluye entre los bienes afectados por la declaración de utilidad pública las fincas en litigio de los recurrentes.

SEGUNDO.- No hacemos una expresa condena en las costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .