El patrimonio natural y de la biodiversidad. RED NATURA 2000. ZEPA, LIC y ZECON. Algunas tensiones con el urbanismo
| Autor | Santiago González-Varas Ibáñez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante |
| Páginas | 527-538 |
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Es preciso centrar esta materia aludiendo al cambio que ha experimentado el sistema de fuentes. La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad viene a derogar y sustituir a la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres que, a su vez, en parte procedía de la Ley de 2 de mayo de 1975, de Espacios Naturales Protegidos, y a las sucesivas modificaciones de aquella.
A partir del artículo 41 se regulan estos tres espacios mencionados (ZEPA, ZECON, LIC). Los Lugares de Importancia Comunitaria o Lugares de Interés Comunitario (LIC) son aquellos espacios del conjunto del territorio nacional o de las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, aprobados como tales, que contribuyen de forma apreciable al mantenimiento o, en su caso, al restablecimiento del estado de conservación favorable de los tipos de hábitat naturales y los hábitats de las especies de interés comunitario, que figuran respectivamente en los anexos I y II de esta Ley, en su área de distribución natural. El procedimiento para su declaración parte de una iniciativa autonómica, una intervención ministerial y una aprobación europea.
Una vez aprobadas o ampliadas las listas de los LIC por la Comisión Europea, estos serán declarados por las comunidades autónomas correspondientes como Zonas Especiales de Conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, junto con la aprobación del correspondiente plan o instrumento de gestión. Para fijar la prioridad en la declaración de estas zonas se
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atenderá a la importancia de los lugares, al mantenimiento en un estado de conservación favorable o al restablecimiento de un tipo de hábitat natural de interés comunitario o de una especie de interés comunitario, así como a las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellas, todo ello con el fin de mantener la coherencia de la Red Natura 20001.
En el artículo 44 de la Ley 42/2007 se definen las ZEPA como "los espacios del territorio nacional y del medio marino junto con la zona económica exclusiva y la plataforma continental, más adecuados en número y en superficie para la conservación de las especies de aves incluidas en el anexo IV de esta Ley y para las aves migratorias de presencia regular en España, serán declaradas como Zonas de Especial Protección para las Aves, estableciéndose en ellas medidas para evitar las perturbaciones y de conservación especiales en cuanto a su hábitat, para garantizar su supervivencia y reproducción. Para el caso de las especies de carácter migratorio que lleguen regularmente a territorio español y a las aguas marinas sometidas a soberanía o jurisdicción española, se tendrán en cuenta las necesidades de protección de sus áreas de reproducción, alimentación, muda, invernada y zonas de descanso, atribuyendo particular importancia a las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia
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internacional2". El procedimiento para su declaración parte de una iniciativa de la Administración central o autonómica (según las respectivas competencias), una intervención ministerial y una aprobación europea3.
En el artículo 46 de la Ley 42/2007 se prevé la regulación de las medidas de conservación de la Red Natura 2000, afirmando que "respecto de las Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial Protección para las Aves, la Administración general del Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias fijarán las medidas de conservación necesarias".
En un plano europeo, estas referencias han de completarse con la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, cuando impone a los Estados miembros de la Unión Europea la obligación de clasificar como ZEPA los ámbitos territoriales necesarios para la adecuada conservación de las especies de aves consideradas en la Directiva.
Las ZEPA, junto con las ZEC que se declaren a partir de los LIC designados en virtud de la Directiva 92/43 CEE, del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la Conservación de los Hábitat Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, forman parte de la red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación denominada Natura 2000, según lo establecido en la misma Directiva 92/43 CEE.
Acaso en esta materia de los LIC y las ZEPA no sea posible llegar a otros resultados -materialmente hablado- distintos de aquellos a los que finalmente se ha llegado en los fallos judiciales existentes, en atención a los valores ambientales que se defienden por tales espacios protegidos Red Natura 2000 y en atención a la debida protección del medio. Ello no impide realizar
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algunos comentarios sobre el modo en que todo este asunto se ha llevado, realizado y gestionado. En todo caso, en Derecho Administrativo estamos acostumbrados a que, pese a lo habitual de la realización (por la Administración) de importantes intereses públicos, ello no impide la anulación del acto recurrido cuando se vulnera alguna garantía prevista en tal ordenamiento. Ante la alta dignidad de los intereses ambientales, esta materia parece plantearse de forma un tanto excepcional desde este punto de vista de las posibles garantías de los propietarios afectados, o de empresarios que pretendan realizar un proyecto afectado por un LIC o ZEPA, en gran medida por su relación con un Derecho europeo que defiende, en efecto, este tipo de grandes valores e intereses.
En el origen de los conflictos, haciendo memoria de aquellos años en que se empezó a hablar de LIC y ZEPA, el caos era más que evidente en ese plano mismo del conocimiento de las posibles garantías de defensa. Lo propio es que los LIC y ZEPA empezaban a extenderse por toda la geografía peninsular obviando el debate sobre las garantías del propietario desde el punto de vista de su derecho de propiedad y de su posible derecho a trasformar el suelo, en especial en aquellos casos en que tenía reconocido este derecho con anterioridad a la ZEPA (o al LIC). Estos espacios se tramitaban con un cierto efecto sorpresa, sin que constara siquiera el recurso disponible o la vía de defensa, ante la interferencia en el procedimiento del protagonismo de las instituciones europeas. Se argumentaba que los actos administrativos que podían llegar a reconocerse eran actos de trámite, a expensas de la decisión de las instancias comunitarias europeas. Y en esa otra sede europea tampoco era fácil contestación alguna del particular afectado por una zona LIC o ZEPA, a efectos de su debate o discusión. No faltaron casos en que estos espacios se identificaban por las CC. AA. Siguiendo una cartografía o unos medios técnicos que se revelaban en ocasiones inadecuados.
Con posterioridad se apreció que era posible finalmente acceder a los tribunales, por parte de propietarios o empresas, recurriendo acuerdos por los que se designaban ZEPA y LIC.
Pero en el control judicial realizado siempre parecen haber pesado esos orígenes un tanto oscuros y relacionados con un confuso Derecho europeo. El caso es que finalmente, los procesos contencioso-administrativos se han convertido en una especie de ritual desestimatorio de los recursos planteados, incluso cuando se advertía en la fase de prueba la debilidad de los aportes documentales de la Administración y la mayor consistencia de los informes periciales de parte del recurrente. Acaso deba ser así. No obstante, si ya en general es difícil el éxito procesal en materia ambiental en los procesos conten-cioso-administrativos, en estos casos la cuestión ha estado clara.
Avanzando en el tiempo, las incertidumbres iniciales sobre la posibilidad misma de recurrir, desde luego que se han despejado a la luz de la ingente producción de sentencias en la materia durante los últimos años, dato que co-
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rrobora tanto la recurribilidad en la materia como también, evidentemente, que hay una preocupación social importante considerando lo frecuente de los recursos. Lo suyo es que las sentencias de la jurisdicción contencioso-adminis-trativa desestimen los recursos interpuestos cuando se trata de un particular o empresario que critica la afección ambiental procedente de uno de estos espacios protegidos o figuras ambientales. Más allá, se estiman los recursos conten-cioso-administrativos, en cambio, cuando la Administración puede haberse "quedado corta" considerando que un recurrente (ecologista generalmente en estos casos) accede al tribunal poniendo de manifiesto que la demarcación del LIC o la ZEPA ha de ser mayor o que su demarcación carece de la motivación debida en ese sentido de posible desprotección.
Surgirían algunas dudas posiblemente si valorásemos todo este asunto en términos de puro Derecho Administrativo (a la luz de los hechos, en ocasiones: afecciones ambientales basadas en criterios vagos o expansivos a veces y que se justifican por una concepción extensiva del concepto...
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