STS, 8 de Junio de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Junta de Andalucía se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 24 de enero de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 26 de mayo de 2006, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 8 de enero de 2007, y por providencia de 19 de marzo de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, la mercantil "La Higuera Cerca S.A.", a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 27 de abril de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia desestimado el recurso de casación, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 22 de Mayo de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de Junio de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 1300/06 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó en fecha de 4 de noviembre de 2005, y en su recurso nº 924/00, por medio de la cual se estimó el formulado la entidad mercantil "La Higuera Cerca, S.A." contra la desestimación presenta del recurso ordinario interpuesto contra resolución de la Viceconsejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de fecha 9 de julio de 1998, recaída en materia de deslinde parcial de la vía pecuaria denominada "Cañada Real Prado del Gallego", en su tramo 7, en el término municipal de Utrera (Sevilla).

Impugnada esa resolución por la mercantil "La Higuera Cerca, S.A.", alegó en su demanda, en lo que aquí importa, la caducidad del propio expediente administrativo de deslinde y, la Sala de instancia, en la sentencia aquí recurrida, aceptó dicho motivo impugnatorio, señalando, en cuanto ahora interesa, lo siguiente:

"antes de examinar la cuestión de fondo (aprobación del deslinde) hemos de analizar la pretensión inicial de que se declare la caducidad del procedimiento al haberse iniciado por Orden de 1 de enero de 1995 y finalizado el 16 de Noviembre de 1998 es decir con una duración de más de tres años, superando con creces el plazo máximo para resolver establecido en el Decreto de la Junta de Andalucía 137/1993 de 7 de septiembre.

La Administración rechaza la aplicación al presente supuesto del instituto de la caducidad, al no darse los supuestos del art. 43.4 de la Ley 30/92, por no tratarse el deslinde de un procedimiento no susceptible de producir actos favorables para los interesados.

El procedimiento de aprobación del deslinde que nos ocupa fue iniciado de oficio y es susceptible de producir efectos desfavorables (los que han de ponerse en relación con los interesados en este concreto procedimiento del que deriven), ya que pueden reducir o extinguir algún derecho o facultad existente, incidiendo desfavorablemente en la esfera jurídica del destinatario, en relación a la finca de su propiedad por donde discurre la cañada que se pretende deslindar.

Ello quiere decir que el procedimiento que así lo acuerda se encuentra en el ámbito objetivo del art. 43.4 de la Ley de Procedimiento donde se regula la caducidad, instituto que obedece a los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad y tutela judicial efectiva, en su manifestación como derecho a un procedimiento sin dilaciones indebidas con el fin de evitar que pueda recaer una resolución de gravamen o limitativa de derechos extemporánea, fuera ya de los plazos razonables en que se debiera esperar, que no son otros que los plazos máximos de duración del procedimiento. Habiendo reconocido el Tribunal Supremo en la reciente sentencia de 2 de noviembre de 2004, la posibilidad de que se produzca la caducidad en los procedimientos de deslinde.

Los presupuestos o requisitos materiales para que opere la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio se concretan a:

- objetivo: que se paralice el procedimiento o se demore su resolución.

- subjetivo: que lo sea por causa imputable a la Administración.

- temporal: que la inactividad se prolongue durante el tiempo determinado en la Ley.

Pues bien analizando el procedimiento de aprobación de deslinde, objeto del presente recurso, concurren los tres presupuestos para que opere la caducidad y por tanto el archivo de las actuaciones al haberse dictado la resolución fuera del plazo establecido en la Ley por inactividad imputable a la Administración debiendo estimar esta primera pretensión que hace innecesario el examen de la cuestión de fondo.

Contra esa sentencia ha formulado la Junta de Andalucía el presente recurso de casación, en el que alega como único motivo de impugnación el siguiente:

"Único. Por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa . Por infracción de los artículos 43.4, 63.3 y 92.4 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Igualmente, por infracción del artículo 132 de la Constitución Española y artículo 2 de la Ley 3/1995, de 23 de Marzo, de Vías Pecuarias . Finalmente, por infracción de la jurisprudencia sentada en las Sentencias del Tribunal Supremo que citamos en el presente recurso".

Alega la parte recurrente que el artículo 43.4 de la Ley 30/92 (recuérdese, en su redacción originaria) no es de aplicación al caso toda vez que el deslinde de vía pecuaria podría producir efectos desfavorables para la parte actora, pero ello no impide que pueda producir efectos favorables para otros interesados y más concretamente para el interés general. A continuación, alega que la naturaleza jurídica del procedimiento de deslinde impide apreciar la caducidad del mismo por el transcurso del plazo establecido para su resolución, y apunta, en este sentido, que el Decreto andaluz 137/1993, que considera aplicable al caso, preveía que el efecto del transcurso del plazo para resolver estos procedimientos de deslinde era el "desestimatorio" y no el de caducidad. Cita las sentencias de este Tribunal Supremo de 19 de mayo, 2 de junio y 21 de abril de 2004, y enfatiza que las vías pecuarias son bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo que el deslinde, configurado como un procedimiento tendente a la recuperación de esos bienes, nunca puede ser susceptible de caducidad. Añade que la aplicación del mecanismo de la caducidad es contrario a los principios de eficacia de la Administración y seguridad jurídica. Alega en fin, que no tiene sentido declarar la caducidad del expediente cuando, al tratarse de bienes imprescriptibles, la Administración podría reiniciar indefinidamente el expediente.

Así resumidas las alegaciones impugnatorias de la Administración recurrente, nuestra respuesta ordenada a las mismas ha de comenzar por precisar que en reciente sentencia de 28 de enero de 2009 (RC 4043/2005 ) hemos examinado un asunto que guarda similitudes con este que ahora nos ocupa, pero que no obstante presenta una diferencia relevante, cual es que en aquella sentencia analizamos el caso litigioso desde la perspectiva de la aplicación de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC) en la redacción dada por la reforma de 1999, mientras que en el concreto litigio aquí examinado la Sala de instancia apuntó que era aplicable al caso la referida Ley 30/1992 pero en su redacción original, como así es, ya que el procedimiento que nos ocupa comenzó el día 1 de febrero de 1995.

Y no es esta una cuestión indiferente, ya que entre una y otra Ley (mejor, entre una y otra redacción de la misma Ley) existen diferencias relevantes en cuanto a la caducidad de los procedimientos, toda vez que, como señalamos en la precitada sentencia de 28 de enero de 2009, el artículo 44.2 LRJ-PAC, después de la reforma operada por Ley 4/1999, no habla, como el anterior artículo 43.4, de procedimientos iniciados de oficio " no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos ", sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras " o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen ", lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Por tanto, la aplicación de uno u otro precepto puede conducir a conclusiones diferentes.

Hecha esta salvedad, y entrando, pues, al examen del caso, hemos de partir de la base de que el plazo de tramitación del expediente de deslinde aquí concernido era el de 18 meses previsto en el Reglamento andaluz de Vías Pecuarias 155/98 de 21 de julio, a cuyo tenor " la Resolución del Secretario General Técnico que ponga fin al procedimiento de deslinde, será dictada en un plazo no superior a dieciocho meses contados desde el inicio del expediente...". Las alusiones de la parte recurrente a la aplicabilidad al caso no de este Decreto sino del precedente 137/1993 son inaceptables, porque la disposición transitoria primera del Decreto 155/98 establece que " los expedientes relativos a vías pecuarias que se encuentren en tramitación a la entrada en vigor del presente Decreto, adaptarán sus procedimientos a lo previsto en el mismo, sin perjuicio de la conservación de los trámites y actos administrativos ya producidos, computándose los plazos previstos para la resolución de los distintos procedimientos a partir de su entrada en vigor ", debiéndose tener en cuenta que el inciso final, " computándose los plazos previstos para la resolución de los distintos procedimientos a partir de su entrada en vigor ", fue declarado nulo por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 11 de abril de 2001, confirmada en casación, en este punto, por sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2004 (RC 22/2002 ). A la vista de esta disposición transitoria, era clara la aplicación del Decreto 155/98 al expediente en curso aquí referido, y de hecho la misma Administración autonómica así lo reconoció de forma expresa en la resolución de 16 de noviembre de 1998 impugnada en el proceso, por lo que sorprende que ahora parezca querer defender lo contrario.

Cuestión distinta es el efecto jurídico del transcurso sin resolver de ese plazo de dieciocho meses. La Sala de instancia consideró aplicable al caso la Ley 30/1992 (LRJ-PAC) en su redacción originaria, y aunque la sentencia menciona el artículo 42 de dicha Ley, el precepto verdaderamente relevante para apreciar la caducidad del expediente no podía ser más que el artículo 43.4, donde se establecía, en lo que ahora interesa, que " cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada ". Así lo entiende la Administración recurrente, bien que para alegar que dicho precepto no es de aplicación al caso atendida la naturaleza, objeto y finalidad del procedimiento administrativo concernido, pues, según dice, no nos hallamos ante un procedimiento no susceptible de producir efectos favorables para los ciudadanos.

Ciertamente, el artículo 43.4 de la redacción originaria de la LRJ-PAC, es el aplicable al caso porque la Ley 4/1999, de modificación de la LRJ-PAC, entró en vigor el 14 de abril de 1999, cuando ya se había concluido el procedimiento de deslinde que nos ocupa (resolución de 16 de noviembre de 1998).

Partiendo, pues, de esta base, es claro que la propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, en cuanto a través del mismo se procura la exacta identificación del dominio público, promueve y defiende intereses generales que revierten en beneficio de los ciudadanos, y esta constatación es la que nos lleva a excluir la aplicabilidad del tan citado artículo 43.4 al caso (así nos hemos pronunciado en numerosas sentencias en cuanto a los deslindes regulados en la Ley de Costas, y también en otros ámbitos, como v.gr, respecto de la delimitación del dominio público ferroviario, en STS de 12 de diciembre de 2007, RC 583/2005 ).

En consecuencia, hemos de estimar el motivo casacional, pues la Sala de instancia aplicó indebidamente el tantas veces mencionado artículo 43.4 LRJ-PAC en su redacción originaria.

(No ignoramos que el antes mencionado Decreto autonómico 137/93 establecía en su artículo único, apartado 2º, que " cuando se trate de procedimientos relacionados en el anexo II de este Decreto iniciados de oficio y no susceptibles de producir efectos favorables para el interesado, se entenderán caducados a solicitud de aquel o de oficio en el plazo de 30 días desde el vencimiento del plazo para resolver para cada uno de ellos ", recogiéndose en ese anexo II, epígrafe 6º, el procedimiento de clasificación de vías pecuarias, con un plazo máximo de resolución de un año y con el efecto de caducidad del expediente en caso de sobrepasarse. Ahora bien, este dato no da pie para rectificar el criterio que acabamos de exponer, por las siguientes razones: primero, porque ya hemos dicho que esta previsión reglamentaria no es de aplicación al caso; segundo, porque el epígrafe aludido se refiere a la clasificación y no al deslinde, que, por cierto, estaba recogido en el anexo I, atribuyéndose al transcurso del plazo sin resolver efectos desestimatorios, que no de caducidad; y tercero, porque en todo caso esa previsión contenida en el anexo II sobre la caducidad del expediente de clasificación no es acorde con el texto del artículo 43.4 LRJ-PAC ).

La estimación del motivo por esta razón nos obliga a examinar la totalidad de las alegaciones impugnatorias esgrimidas por la parte demandante, toda vez que la Sala de instancia, en su sentencia, se limitó a a acoger la caducidad sin extender su juicio al resto de las cuestiones suscitadas en la demanda.

Realmente, los argumentos impugnatorios desplegados en su demanda por la recurrente no van dirigidos a criticar el deslinde aquí concernido sino más bien la previa clasificación de la que trae causa. Pero esa clasificación, aprobada por la Orden Ministerial de 21 de octubre de 1957 (BOE de 15 de noviembre de 1957), esto es, hace más de cincuenta años, es un acto firme cuya legalidad no cabe discutir a estas alturas, sin que sea obstáculo a estos efectos la alegada falta de notificación del expediente que culminó con aquel Acuerdo de clasificación, pues partiendo de la base de que, como consta en el expediente, dicha clasificación fue publicada en el BOE de 15 de noviembre de 1957, hemos de repetir aquí lo que dijimos en STS de 20 de febrero de 2008 (RC 1205/2006 ), también en relación con la impugnación de un deslinde remoto en el tiempo: que la seguridad jurídica es un valor fundamental del ordenamiento jurídico, tanto desde el punto de vista constitucional (artículo 9.3 de la C.E.) como desde el punto de vista legal (v.g. artículo 106 de la Ley 30/92, que, aunque referido a las facultades de revisión, expresa sin duda un valor general); se trata de un valor social, y no puramente individual, de forma que es la colectividad misma la que está involucrada en ella, y no sólo los intereses particulares; y los Jueces y Tribunales, que tienen encomendada la tutela judicial efectiva, también han de salvaguardar la seguridad jurídica a fin de que no se pongan en tela de juicio situaciones jurídicas consolidadas por el transcurso del tiempo, las cuales, en otro caso, podrían ser cuestionadas "ad eternum"; en la tensión dialéctica entre tutela judicial y seguridad jurídica, los Jueces y Tribunales no pueden, como pretende la parte recurrente, atender sólo a la primera con olvido manifiesto de la seguridad.

Por lo demás, no podemos dejar de recordar que materia de vías pecuarias son distintas las actuaciones de clasificación y las de deslinde de las mismas. El artículo 7 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, dispone que "la clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria", mientras que el deslinde es descrito en el artículo 8 como el acto administrativo por el que se "se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación". Así pues, partiendo de la base de que el resultado de la clasificación condiciona el deslinde, lo que no cabe aceptar es que con motivo de un deslinde muy posterior en el tiempo al precedente Acuerdo de clasificación se pretenda discutir la efectiva existencia y el contenido de aquel Acuerdo de clasificación. Por eso, carece de fundamento el reproche que dirige la parte actora a la Administración por utilizar como base para efectuar el deslinde impugnado el proyecto de clasificación aprobado por Orden Ministerial de 21 de octubre de 1957, en vez de utilizar otro tipo de documentos, pues la vigencia y operatividad de esa clasificación en relación con la vía pecuaria aquí concernida obligaba a la Administración a efectuar el deslinde de conformidad con sus determinaciones.

Por lo demás, la alegada falta de actividad investigadora de la Administración se conecta por la parte actora con el hecho de haberse realizado el deslinde con base en la anterior clasificación del año 1957, pero ya hemos hablado más arriba del significado de esa clasificación y de su consideración de acto firme y consentido.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ), ni existen razones de temeridad o mala fe que impongan hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.