STS, 15 de Junio de 1994
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Junio 1994 |
Núm. 2.341.-Sentencia de 15 de junio de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Antonio Mateos García.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Expropiación forzosa. Declaración de utilidad pública y necesidad de la ocupación. Requisitos.
NORMAS APLICADAS: Las mismas que en la de 10 de junio de 1994, núm. 2.275.
JURISPRUDENCIA CITADA: La mencionada en dicha sentencia.
DOCTRINA: Sigue y aplica la de la expresada sentencia.
En la villa de Madrid, a quince de junio de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores anotados al final el recurso de apelación que con el núm. 8.694/90, ante la misma pende de resolución. Interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, sobre revocación de Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid el día 10 de mayo de 1990, en pleito núm. 214/88 sobre proyecto de delimitación y expropiación de terrenos. Habiendo sido parte apelada la representación procesal de "Parcesa, S.A.".
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva que copiada literalmente dice "Fallamos: Que con desestimación de las causas de inadmisibilidad alegadas por la comunidad recurrida, estimamos el presente recurso interpuesto en nombre de "Parque Cementerio Alcobendas, S. A." contra la Orden de 18 de diciembre de 1987 de la Comunidad de Madrid y la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra ella, sobre la aprobación del proyecto de Delimitación y Expropiación de un cementerio supramunicipal en Alcobendas (Madrid), resoluciones que declaramos disconformes a Derecho y por tanto anulamos. Sin costas".
Notificada la anterior sentencia el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual fue admitida en ambos efectos por providencia de 20 de junio de 1990 , por la que también se acordó emplazar a las partes y remitir las actuaciones y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones, personado y mantenida la apelación por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, se acuerda ciarle traslado para que presente escrito de alegaciones, dicho Letrado presenta escrito en el que después de alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala: Dicte en su día sentencia por la que, estimando íntegramente el presente recurso, anule y deje sin efecto la sentencia apelada, confirmando la plena validez de los actos administrativos impugnados en el recurso en que se actúa.
Don Joaquín , Procurador de los Tribunales en nombre y representación de "Parcesa, S. A.", también presentó su escrito de alegaciones por el que después de alegar lo que estimó pertinente a su derecho terminó suplicando a la Sala: Dicte sentencia por la que, desestimando la apelación, confirme la pronunciada por la Sala de instancia.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 7 de junio de 1994 , en cuya fecha tuvo lugar su celebración,
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Antonio Mateos García.
Fundamentos de Derecho
Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación, la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 10 de mayo de 1990 , en cuya virtud fue estimado el recurso núm. 214 de 1988 y anulada la Orden impugnada, del Consejero de Política Territorial de la Comunidad de Madrid, de 18 de diciembre de 1987 por la que fue aprobado el proyecto de delimitación y expropiación de los terrenos destinados a la implantación de un cementerio supramunicipal en Alcobendas, declarándose al propio tiempo la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados, aduciéndose sustancialmente, para fundamentar el recurso promovido, que la sentencia impugnada infringe la Ley 1/1987, de 5 de marzo, de Cementerios Supramunicipales de la Comunidad de Madrid , interpretándola erróneamente, por cuanto no ha sido tenido en cuenta que aquel texto legal fue promulgado para satisfacer las necesidades de enterramientos en un ámbito superior al de un exclusivo municipio, habida cuenta que a veces los servicios correspondientes exigen un nivel superior al local, para finalmente argüir que la actividad administrativa puesta en tela de juicio en modo alguno ha estado enderezada a alcanzar fines distintos de los previstos en tesis general en el ordenamiento jurídico, ni tampoco atenta al principio reconocido de la autonomía municipal.
La decisión de la temática litigiosa que fluye de cuanto hemos expuesto en el fundamento anterior, se encuentra ya, en el actual momento, ciertamente predeterminada por el contenido de nuestra Sentencia del pasado día 10, en la que, a través del recurso de apelación 8.723/90 , confirmamos en su integridad la dictada por la misma Sala de primera instancia con fecha 25 de junio de 1990 , anulatoria, por resultar disconforme a derecho, del acuerdo ante aquella impugnado, que había sido adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid definiendo "las características, ubicación y forma de gestión de cementerio supramunicipal de Alcobendas y declaraba la utilidad pública a los efectos previstos en el art. 10 de la Ley de Expropiación Forzosa » y decimos que existe predeterminación, porque si según lo dispuesto en el art. 9º del texto legal citado, es indispensable para proceder a la expropiación forzosa, la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado, y tenemos en cuenta que, en el concreto supuesto que resolvemos, la previa declaración de la utilidad pública, de todo punto, repetimos, inexcusable para la validez de los subsiguientes trámites expropiatorios, ha sido jurisdiccionalmente anulada, con las consecuencias que una tal declaración produce, resulta evidente cómo ya se nos muestra viciada también de nulidad la concreta Orden del Consejero de Política Territorial definidora de la necesidad de ocupación, impugnada en el proceso, en cuanto existe la previa y necesaria declaración de utilidad pública.
La argumentación desarrollada en el apartado precedente, demostrativa de la nulidad en que incide el acto administrativo impugnado, bastaría por sí sola para dar lugar a la desestimación del presente recurso de apelación, pero con el ánimo de no dejar sin respuesta las distintas alegaciones articuladas en ésta alzada por la parte recurrente, parece oportuno agregar, siquiera sean resumidas, las motivaciones incorporadas en la citada Sentencia del día 10 de los corrientes, toda vez que ciertamente contribuyen a refrendar el criterio de confirmar el adoptado por la Sala de primera instancia. En aquella resolución expresábamos en primer lugar que "la competencia municipal, en orden a la instalación de cementerios, se configura como una de las mínimas y tradicionales reconocidas por la legislación española (basta al efecto citar, el art. 101 . c) de la Ley de Régimen Local, texto refundido de 24 de junio de 1955 ; el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria de 20 de julio de 1974, los arte. 25.2j) y 26.1 .a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local ; la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986 ), pero tal circunstancia, desde luego indiscutible, no constituye obstáculo para que la Comunidad de Madrid, en desarrollo de atribuciones que le son propias, como consecuencia de haber asumido las que incumbían a la antigua Diputación Provincial (Disposición transitoria cuarta del Estatuto de Autonomía ) y corresponder a la misma (art. 36 .c) del texto legal de 1985 más arriba citado) "la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal", haya podido disciplinar, con absoluta regularidad, la implantación de cementerios supramunicipales, dentro de los límites de su territorio, a medio de la Ley 1/1987, de 5 de marzo , cuya constitucionalidad, en otro orden de ideas, no puede ser cuestionada, por cuanto, insistimos, contempla ydesarrolla funciones que la competen, por estar atribuidas con anterioridad a la entidad local Diputación Provincial de Madrid, sin interferir las que corresponden en exclusiva a los Ayuntamientos".
En la referida sentencia hicimos también constar que "el Ayuntamiento de Alcobendas, con anterioridad a que iniciara la Comunidad de Madrid cualquier actuación enderezada a similar finalidad había convenido con empresa privada la construcción de un cementerio en el terreno donde después aquella trató de instalar el supramunicipal discutido en el pleito, y otorgado las pertinentes licencias para ello, con el consiguiente percibo de tasas, y la contemplación de tal hecho así como de los demás relatados a la luz de la normativa que reseñábamos en el fundamento precedente, determina que hayamos de reputar acertado el pronunciamiento contenido en la sentencia impugnada, pues si observamos que la aludida Corporación local, desarrollando las atribuciones que le corresponden en exclusiva, según precisábamos con anterioridad, convino y autorizó, en terreno "no urbanizable especialmente protegido con tolerancia exclusiva de uso de cementerio" y comprendido dentro de su termino municipal, la implantación de un cementerio moderno, que incluía uno de naturaleza municipal, para sustituir al antiguo ya saturado, destinándose el resto a cementerio de carácter privado, es visto como, al margen de estar con tal implantación, colmadas, en la zona norte de Madrid, las necesidades de enterramiento que después pretendió satisfacer la Comunidad de Madrid, a medio de las actuaciones expropiatorias, sometidas a revisión jurisdiccional, en los mismos terrenos y con un cementerio de similares características, resulta, en mérito de las mismas circunstancias, artificiosa, la "utilidad pública del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado" (art. 9.º de la Ley de Expropiación Forzosa ), en cuanto quiebra la especifica finalidad prevista en la Ley 1/1987 , e improcedente la ubicación del cementerio prevista en el acuerdo recurrido, y por ende, la necesidad de ocupación subsiguiente, pudiendo incluso llegar a afirmarse, consecuentemente, que en el supuesto contemplado faltaría el requisito inexcusable de una verdadera causa expropiandi amparadora de las actuaciones desarrolladas, y si a ello añadimos que la construcción y posterior funcionamiento del cementerio, que se reputa privado, puede entenderse como desarrollo de la libertad de empresa establecida en el art. 38 de la Constitución, que la construcción de cementerios privados está prevista en nuestro ordenamiento (Reglamentos de Policía Sanitaria y Mortuoria), que la Comunidad de Madrid tuvo cabal conocimiento del proyecto que tramitaba el Ayuntamiento de Alcobendas y que la Dirección General de la Salud del ente autonómico, consta que ha autorizado también, aunque haya sido en tiempo posterior, tanto la construcción del cementerio promovido por "Parcesa", como la apertura del mismo, lo cual sin duda es trascendente, pues supone la confirmación de la actuación municipal, parece indudable que se ve refrendada la conclusión de la procedencia, que anticipábamos, de confirmar la sentencia impugnada, advirtiendo, en otro orden de ideas y en primer lugar, cual señala la Sala de primera instancia, que la actividad de la Comunidad propiamente no complementa al modo que se expresa en el art. 1.º de la Ley 1/1987 , las "instalaciones y servicios mortuorios propios del municipio", sino que más bien pretende sustituir la que ya había iniciado, desarrollando atribuciones que le correspondían, el Ayuntamiento de Alcobendas, sancionada además positivamente, según afirmábamos, y al margen de lo anterior que si, de un lado, la expropiación iniciada con el acto impugnado no suponía alteración alguna del destino de los terrenos donde se proyectaba el cementerio supramunicipal, habida cuenta que sobre aquellos mismos había previsto el Ayuntamiento la implantación del municipal, de otro, puede también afirmarse que la finalidad concreta del acuerdo del Consejo de Gobierno de 8 de mayo de 1987 no se corresponde, según se desprende de cuanto hemos expuesto a lo largo de la presente fundamentación, con la prevista en tesis general en la ley ya citada de 5 de marzo de 1987 tendente a "complementar las instalaciones y servicios mortuorios propios de los municipios o de otras personas públicas o privadas".
Corolario obligado de los precedentes razonamientos es la desestimación del recurso promovido y la confirmación de la sentencia impugnada, sin que sean de apreciar los factores determinantes de una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Comunidad de Madrid contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 10 de mayo de 1990 , por la cual fue, estimado, sin costas, el recurso promovido contra la Orden del Consejero de Política Territorial de la mencionada Comunidad de 18 de diciembre de 1987, por la que fue aprobado el proyecto de delimitación y expropiación de los terrenos destinados a la implantación de un cementerio supramunicipal en Alcobendas, declarándose al propio tiempo la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados, y anulada la Orden impugnada por ser disconforme a derecho; cuya sentencia confirmamos y no hacemos tampoco pronunciamiento especial sobre las costas causadas en ésta segunda instancia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Pedro Antonio MateosGarcía.-Francisco José Hernando Santiago.-Juan Manuel Sanz Bayón.-Manuel Goded Miranda.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Pedro Antonio Mateos García, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo, lo que como Secretario certifico.-Fernández de Arévalo.-Rubricado.
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Causa expropiandi
...inexcusable que ampara, y da cobertura, a las actuaciones expropiatorias desarrolladas (Cfr. STS de 10 de junio de 1994 [j 5], STS de 15 de junio de 1994 [j 6] y STS de 14 de febrero de 1995 [j 7]). Su inexistencia determina la nulidad de las actuaciones practicadas por no respetar el proce......