STS, 28 de Septiembre de 1998
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 6924/1992 |
| Fecha de Resolución | 28 de Septiembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Septiembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en la representación y defensa de la citada Generalidad que ostenta, y por el Procurador Don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, en representación del Ayuntamiento de Alcoy, figurando como adherido a la apelación Don Bernardo , representado por el Procurador Don José Luis Ferrer Recuero, quien comparece igualmente como parte apelada; promovido contra la sentencia dictada el 17 de marzo de 1992 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en recurso sobre aprobación definitiva del proyecto de adaptación y revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Alcoy. Resultando los siguientes
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia se ha seguido el recurso número 305/90 promovido por la representación de Don Bernardo , y en el que ha sido parte demandada la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, y codemandado el Ayuntamiento de Alcoy.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de marzo de 1992, con la siguiente parte dispositiva:
FALLAMOS: Estimar parcialmente la demanda formulada por Don Bernardo contra la resolución del Sr. Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, de fecha 20 de julio de 1989 (B.O.P. de 22 de julio de 1989) así como contra el Acuerdo del propio Sr. Conseller, de fecha 12 de diciembre de 1989, dictado en expediente RR-62 y 69/89 MS/rm, desestimatoria del recurso de reposición, se anulan ambas resoluciones de forma parcial en cuanto afecten a la Unidad de Actuación núm. 2, U A R, decretándose respecto a la misma su nulidad por ser contraria a derecho, todo ello sin expresa condena en costas.
Contra la referida sentencia las Administraciones demandada y codemandada interpusieron sendos recursos de apelación, que fueron admitidos en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término, adhiriéndose en varios extremos a la apelación formulada la representación de la parte demandante; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones.
Conclusa la discusión escrita, por providencia de 23 de junio de 1998 se acordó señalar para la votación y fallo el día 16 de Septiembre de 1998, en cuya fecha ha tenido lugar.
La sentencia de la Sala de Valencia impugnada en esta apelación estima en parte el recurso interpuesto por Don Bernardo , contra acuerdos del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana de 20 de julio de 1989 y, en reposición, de 12 de diciembre de 1989, de aprobación definitiva del proyecto de adaptación y revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Alcoy.
Anula parcialmente ambas resoluciones, en el extremo concreto en que se refieren a la Unidad de Actuación número 2 de dicho Plan, decretando la nulidad de la misma en cuanto no permite una justa distribución de beneficios y cargas, y desestima el recurso en todo lo demás.
Frente al pronunciamiento estimatorio que se acaba de referir se alzan en esta apelación la Generalidad Valenciana y el Ayuntamiento de Alcoy, pidiendo la revocación del pronunciamiento que anula la Unidad de Actuación número 2.
Los recursos deben prosperar. Es necesario acoger la alegación en la que el Ayuntamiento de Alcoy pone de manifiesto que el Plan General impugnado sólo establece las Unidades de Actuación impugnadas en el proceso con un carácter meramente indicativo, con reserva expresa del procedimiento establecido en el artículo 38 del Reglamento de Gestión Urbanística, para su delimitación.
En efecto, en el propio Plan General se declara en forma inequívoca (al folio 36 de la Carpeta número 16) que la delimitación definitiva de las referidas Unidades de Actuación se deberá llevar a cabo posteriormente, conforme al procedimiento establecido en el artículo 38 del Reglamento de Gestión Urbanística y, por ello, con notificación a los propietarios que resulten afectados.
En tales circunstancias resulta prematura la anulación que declara la sentencia de instancia, ya que los afectados podrán oponerse eficazmente a la falta de equidistribución de beneficios y cargas, que denuncian, en caso de que haya lugar a hacerlo en el momento de la delimitación que anuncia la propia normativa del Plan General.
Niegan además en forma tajante y reiterativa tanto el Ayuntamiento de Alcoy como la Generalidad Valenciana la alegación de que se trate de atribuir a los propietarios de las unidades de actuación 1 y 2 como carga de dichas unidades el coste de sistemas generales, como lo es el desdoblamiento de la Carretera Nacional 340. Coinciden ambas Administraciones en afirmar que la referida Unidad de Actuación nº 2 no incluye terrenos de cesión gratuita destinados a la ejecución de sistemas generales, en contra de lo que declara la sentencia apelada. Afirman que la variante de la Carretera Nacional 340 no será asumida por los particulares incluidos en las Unidades de Actuación 1 y 2, sino que la misma irá a cargo del Ayuntamiento de Alcoy y del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, siendo la expropiación el sistema normal de obtención de los terrenos.
La afirmación contraria en que insiste, con meticulosidad, Don Bernardo tendría fundamento en caso de que el Plan contuviera ya la determinación de que se queja, pero no puede ser acogida en una fase en la que las Unidades de Actuación carecen todavía de una definitiva delimitación. Debe por ello posponerse la decisión sobre esta cuestión hasta que en la fase de ejecución se proceda, con plenas garantías, en la forma que determina el artículo 38 del Reglamento de Gestión repetidamente citado.
Por todo ello, dando lugar a las dos apelaciones a que se ha hecho referencia, debemos revocar el pronunciamiento de la sentencia de instancia que anula la Unidad de Actuación número 2.
Entrando ya en el examen de la adhesión a la apelación que efectúa Don Bernardo , es claro que la misma no puede ser acogida en el extremo referido a la Unidad de actuación numero 1.
Aunque es cierto que la sentencia de instancia debió pronunciarse sobre la conformidad o disconformidad a Derecho de dicha Unidad de Actuación, tal y como se había pedido por el recurrente en el suplico de su demanda de primera instancia, nuestro pronunciamiento en esta alzada debe ser el de desestimar las alegaciones que pedían la declaración de nulidad, por las mismas razones expresadas en los fundamentos anteriores sobre la falta de delimitación de las unidades de actuación, que hace prematuro un pronunciamiento sobre ellas y, por ello, también sobre la unidad de actuación número 1.
La parte apelada no se adhiere a la apelación en el extremo, a ella desfavorable, referente al incumplimiento del artículo 10.2 de la Ley 25/1988 de Carreteras y a la pretendida falta del informe vinculante del MOPU sobre del desdoblamiento de la Carretera Nacional. Ni en el escrito de personación ni en el de alegaciones de la parte adherida a la apelación - pese a que en el mismo llega a hacer algunasconsideraciones sobre la cuestión - se contiene una pretensión revocatoria de la sentencia apelada en el punto que se comenta. Resulta por ello obligado confirmar el pronunciamiento de la sentencia en este extremo, que la Sala no puede revisar de oficio en la apelación.
La impugnación referente a la existencia de convenios urbanísticos parte, tanto en la demanda de instancia como en las alegaciones deducidas en esta apelación, del supuesto equivocado de la inadmisibilidad de dicha figura en nuestro Derecho urbanístico.
La doctrina de este Sala admite tanto convenios de gestión urbanística, para la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado, como convenios de planeamiento, que constituyen una manifestación de una actuación convencional frecuente en las Administraciones Públicas y tienen por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor (sentencia de 15 de Marzo de 1997). Aunque es indudable que el urbanismo constituye una competencia jurídico-pública, ello no excluye la participación y colaboración de los administrados en el mismo (como resulta de los artículos 4, 52 ó 119 del TRLS de 1976). Existen aspectos concretos susceptibles de compromiso o acuerdo entre la Administración y los particulares, lo que da lugar a la figura de los convenios urbanísticos. En la medida en que éstos no incidan sobre competencias de las que la Administración puede disponer por vía contractual o de pacto, los convenios urbanísticos de planeamiento aparecen como instrumentos de acción concertada que, en la práctica, pueden asegurar una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general.
La jurisprudencia de esta Sala ha venido precisando, en forma reiterada, que las exigencias de interés público que justifican la potestad de planeamiento urbanístico implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en estos convenios que la Administración concierte con los particulares. Los convenios de planeamiento son, por ello, convenios preparatorios de una modificación futura del planeamiento que, en cuanto tales, tienen una sustantividad propia incluso a efectos de su impugnación en vía contenciosa (artículo 234 TRLS). Por otra parte, es perfectamente posible la terminación de un procedimiento - como lo es la conclusión del convenio urbanístico - en forma negociada (artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa, aplicable supletoriamente en materia de urbanismo) estando también admitida ya expresamente en una Ley posterior a la aplicable en este caso, como resulta del artículo 88.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común.
Es cierto que las competencias jurídico-públicas son irrenunciables y se ejercen por los órganos que las tienen atribuidas como propias (artículo 4 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958), por lo que no resulta admisible una «disposición» de la potestad de planeamiento por vía contractual. Cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a los que un Ayuntamiento llegue con los administrados, la potestad de planeamiento que se ejerza con carácter posterior ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración, para lograr la mejor ordenación urbanística posible, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pueda desencadenar, en su caso, el apartamiento por parte de la Administración o de los administrados de convenios urbanísticos previos o preparatorios de un cambio de planeamiento (sentencias de 23 de junio de 1994, 18 de marzo y 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991).
En el presente caso, la parte adherida a la apelación no alcanza a demostrar en el proceso que la inclusión en el Plan General de determinaciones que, posiblemente, hayan sido objeto de convenios previos preparatorios de la modificación vulneren los principios que se acaban de expresar; se aparten del interés público que justifica la potestad de planeamiento, de los principios de buena administración o hayan producido alguna infracción legal que deba ser declarada por esta Sala.
Aparte de las extensas consideraciones de carácter general sobre los convenios urbanísticos que esgrime la parte apelante, a las que ya hemos dado respuesta, será de indicar, en cuanto a las alegaciones concretas, que no resulta probado que se haya suscrito ningún otro Convenio que el referente a los terrenos de «El Collao» que figura en el tomo 40 del expediente.
Así se desprende del apartado introductorio del referido tomo 40 y parece reconocerlo la propia parte hoy apelante en el apartado séptimo de su escrito de demanda en primera instancia. Dicha parte no ha instado la práctica de ninguna prueba que tienda a comprobar la existencia de otros convenios, como los que se recogen en el tomo 40. Pues bien, atendiendo a las cláusulas del Convenio de «El Collao» en cuestión se observa (apartado 4 del mismo) que la validez de los acuerdos a que se refiere queda «supeditada a la aprobación definitiva del Plan General, en el plazo máximo de dos años a partir de su firma, y a que las determinaciones de éste coincidan con las estipulaciones establecidas en el Convenio»(sic). De ello resulta la sustantividad propia del Plan que aquí se impugna frente al Convenio anterior y la inconsistencia de las afirmaciones que denuncian que el Ayuntamiento haya dispuesto de su potestad de planeamiento por la vía de un convenio anterior.
Finalmente, por lo que se refiere a las restantes alegaciones concretas, no existe prueba en las actuaciones que permita sostener, como se afirma, que la permuta de terrenos aledaños al campo de futbol El Collao se haya realizado, como se dice, con infracción del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, ni que se haya llegado a suscribir realmente el convenio con los Sres. Enrique , lo que hace superfluo el examen de si el mismo contiene, o no, reserva de dispensación. Las alegaciones que se formulan carecen de prueba que las sustente y deben ser, a la luz de todo lo expuesto, desestimadas.
Procede, por lo expuesto, desestimar la adhesión a la apelación formulada por Don Bernardo y, dando lugar a los recursos de apelación del Ayuntamiento de Alcoy y de la Generalidad Valenciana, anular el pronunciamiento de la sentencia apelada en el que se declara la nulidad de pleno Derecho de la Unidad de Actuación número 2, confirmando la sentencia apelada en sus pronunciamientos restantes.
No existen circunstancias que justifiquen una expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias, (artículo 131.1 LJCA).
En su virtud.
Que, estimando los recursos de apelación interpuestos por el Letrado de la Generalidad Valenciana y por el Procurador Don Juan-Luis Pérez-Mulet y Suárez, en representación de la Generalidad Valenciana y del Ayuntamiento de Alcoy, respectivamente, debemos revocar y revocamos la sentencia apelada en el pronunciamiento en que anula los actos impugnados en cuanto afectan a la Unidad de Actuación número 2 UAR, declarándolos conformes a Derecho también en dicho extremo. Y, con desestimación de las pretensiones formuladas por el Procurador Don José Luis Ferrer Recuero, en representación de Don Bernardo , en su adhesión al recurso de apelación debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, en todos los demás pronunciamientos.
No se hace expresa imposición de las costas causadas en ninguna de las dos instancias.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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