STS, 18 de Diciembre de 1996
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 1199/1993 |
| Fecha de Resolución | 18 de Diciembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Diciembre de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 1.199/93, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Isabel Fernández-Criado y Bedoya en nombre y representación del Ayuntamiento de Nájera, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Tercera, de fecha 17 de diciembre de 1992, dictada en recurso número 778/90. Siendo parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 17 de diciembre de 1992 cuyo fallo dice:
Fallamos: Primero. Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso núm. 319.801 interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Nájera (La Rioja), contra la Orden del Ministerio de Justicia de 22 de noviembre de 1989, que aprobó la relación de los Juzgados de Distrito convertidos en Juzgados de Paz y los suprimidos, Orden que se confirma en el aspecto impugnado por ser ajustada a derecho.
Segundo. No hacemos expresa condena en costas.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
El ayuntamiento pretende la transformación del Juzgado de Distrito suprimido en Juzgado de Primera Instancia e Instrucción.
Alega: subdelegación de materias delegadas por ley al gobierno (disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder Judicial y artículo 24 del Real Decreto 122/89, de 3 de febrero). La Orden ministerial recurrida y el artículo 23 del Real Decreto 122/1989 contravienen la regla quinta de la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder judicial, por entender que las necesidades del servicio, tomando los criterios establecidos en el preámbulo de la de la Ley de Demarcación y de Planta Judicial no justifican la supresión del controvertido Juzgado de Distrito. La Orden impugnada y el Real Decreto vulneran los artículos 105.a de la Constitución y 130.4 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958) por falta de audiencia de la Corporación afectada, organizaciones sindicales y asociaciones de jueces y magistrados. Omisión del preceptivo dictamen del Consejo de Estado en la aprobación del Real Decreto de 3 de febrero de 1989.
El establecimiento de un juzgado de primera instancia e instrucción de un municipio que no sea capitalidad de un partido judicial, que es lo que en definitiva se pretende en el recurso, exige la previademarcación territorial y señalamiento de la oportuna sede, actividades que han de realizarse por ley.
El Gobierno, a través del Real Decreto 122/89, se limitó a dar cumplimiento a las previsiones de la de la Ley de Demarcación y Planta Judicial, sin que sus posibilidades alcancen a alterar la demarcación judicial.
En realidad, lo que se solicita por el recurrente es la modificación de la de la Ley de Demarcación y Planta Judicial, lo cual no podía efectuarse por el Real Decreto ni por la Orden ministerial impugnada.
No puede fundarse la impugnación indirecta de las disposiciones reglamentarias en defectos formales, según reiterada jurisprudencia.
Debe rechazarse la alegación de subdelegación, pues la Orden ministerial se limitó a aprobar la relación de los Juzgados de Distrito afectados por la conversión operada por la de la Ley de Demarcación y Planta Judicial, en los plazos fijados en el Real Decreto.
La apreciación de las circunstancias fueron tenidas en cuenta por el legislador, a partir de lo declarado en la exposición de motivos.
La operación material de transformación corresponde a la administración, de acuerdo con los datos del Consejo General del Poder Judicial, que no han sido desvirtuados por el recurrente.
La Orden ministerial se dictó previo informe de la Secretaría General Técnica y del Consejo General del Poder Judicial, habiendo dado audiencia a las organizaciones sindicales, sin que la falta de audiencia de otras entidades y asociaciones determine su nulidad al no venir impuesta por la ley. La recurrente no ha invocado datos distintos de los tenidos en cuenta por la administración.
Procede desestimar el recurso de acuerdo con la doctrina de la Sala y Sección.
Contra la anterior sentencia interpuso recurso de casación la representación del Ayuntamiento de Nájera, el cual, en síntesis, se fundaba en los siguientes motivos:
Motivo primero. Violación de las reglas que prohíben la delegación de facultades normativas recibidas por el Gobierno por delegación de las Cortes para dictar reglamentos ejecutivos de las leyes; falta de habilitación normativa para dictar la Orden ministerial recurrida.
Se funda en el artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
El Real Decreto 122/89, que recogió la delegación de la LPyDJ, no realizó una determinación concreta de los juzgados convertidos, sino que la remitió a una Orden ministerial. Con ello se produjo una delegación de facultades normativas, con infracción de la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder judicial.
Es manifiestamente erróneo que la conversión del juzgado de distrito de Nájera en juzgado de paz la realizó la L 36/88, como se deduce de la lectura de la Orden ministerial. La Orden ministerial no se limita a una operación material, pues las normas que crean, modifican o suprimen órganos son disposiciones generales. Tampoco es meramente instrumental, pues la L y el Real Decreto se limitaron a fijar los criterios o reglas.
Motivo segundo. Violación del trámite de audiencia de la corporación municipal.
Se funda en el artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por violación del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958) y jurisprudencia.
La Orden ministerial tiene naturaleza normativa.
Existe doctrina reiterada del TS en la que se afirma la nulidad de las disposiciones aprobadas omitiendo la intervención de las entidades representativas de los intereses afectados por la norma. Recientemente ha sido objeto de una interpretación restrictiva por parte de la Sala de Revisión (sólo a las corporaciones de derecho público en la que la pertenencia de sus miembros sea obligatoria), pero también esta interpretación conduce a la nulidad de la Orden ministerial, dada la naturaleza del municipio.Motivo tercero. Omisión del trámite de informe del Consejo de Estado.
Se funda en el artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Se alega infracción del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/90, de 22 de abril, que establece con carácter preceptivo el dictamen del Consejo de Estado sobre «los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones».
No se alega en cuanto al Real Decreto, dada la doctrina que cita la sentencia recurrida sobre la impugnación indirecta de las disposiciones generales. Sin embargo, sigue en pie la infracción en cuanto a la Orden ministerial, que se configura como una norma reglamentaria de ejecución de la de la Ley Orgánica del Poder judicial.
Cita la sentencia del Tribunal Supremo 27/12/89 (necesidad de que toda disposición reglamentaria ejecutiva se someta a dictamen del Consejo de Estado). La omisión del citado informe en la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder judicial no es relevante.
La ausencia de dictamen del Consejo de Estado, según reiterada jurisprudencia, determina la nulidad.
En su escrito de oposición, el abogado del Estado, en síntesis, realiza las siguientes alegaciones:
En cuanto al motivo primero, la supuesta norma impeditiva de la subdelegación no existe.
La Orden ministerial no es más que la especificación material de las disposiciones normativas de rango superior.
La disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder judicial remite la normación a la disponibilidad del legislador reglamentario, no necesariamente al Consejo de Ministros.
En cuanto al motivo segundo, la Orden ministerial no es normativa, y la disposición del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958) no es absoluta ni incondicionada y los únicos informes que había que tomar en consideración eran los previstos en la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder judicial. La corporación impugnante no ha invocado datos nuevos.
En cuanto al motivo tercero, el dictamen del Consejo de Estado sólo es aplicable a los reglamentos ejecutivos de desarrollo de las leyes, y la Orden ministerial no es normativa, y en todo caso tiene un indudable carácter organizativo.
Solicita la desestimación del recurso.
Señalada la votación y fallo del recurso para el día 21 de noviembre de 1996, se acordó suspender el señalamiento por necesidades del servicio y designar nuevo Ponente al Excmo. Sr. D. Manuel Goded Miranda, lo que fue comunicado a las partes.
El Ayuntamiento de Nájera (La Rioja) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Justicia de 22 de noviembre de 1.989 (publicada en el B.O.E. de 1 de diciembre de dicho año), por la que se aprobó la relación y plantilla de los Juzgados de Distrito que quedarán convertidos en Juzgados de Paz y la relación de Juzgados de Distrito que quedarán suprimidos por exceder de las previsiones de planta judicial, especificando en la demanda que el recurso se dirigía singularmente contra la transformación del Juzgado de Distrito de Nájera en Juzgado de Paz (Anexo I en relación con el artículo 1 de la Orden ministerial impugnada), que, a juicio del Ayuntamiento recurrente, debió transformarse en un Juzgado de Primera Instancia e Instrucción. La sentencia dictada el 17 de diciembre de 1.992 por la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional desestimó el recurso y frente a la misma el Ayuntamiento de Nájera ha promovido el presente recurso de casación.
El primer motivo del recurso, fundado en el artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, estima que la sentencia combatida ha infringido la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1.985, que, según el criterio de la parte recurrente, autorizó al Gobierno para convertir los Juzgados de Distrito en Juzgados de Primera Instancia e Instrucción o, en su caso, de Paz, con lo que, al promulgarse la Orden del Ministerio de Justicia de 22 de noviembre de 1.989 (de acuerdo con elReal Decreto 122/1989, de 3 de febrero), el Gobierno ha delegado en el Ministerio de Justicia las facultades normativas recibidas por delegación de las Cortes Generales, vulnerando con esta subdelegación lo establecido en la ya mencionada disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que únicamente apoderó al Gobierno con la referida facultad normativa. Procede rechazar este motivo del recurso porque, como expresa la sentencia de instancia, la Orden ministerial de 22 de noviembre de 1.989 se limitó a aprobar la relación de Juzgados de Distrito afectados y a dictar reglas sobre la constitución de las respectivas plantillas, disposiciones meramente organizativas de los servicios de la Administración de Justicia, que no tienen el carácter de Reglamento ejecutivo respecto a la Ley Orgánica del Poder Judicial y que constituyen, en cuanto a la transformación del Juzgado de Distrito de Nájera en Juzgado de Paz, una operación meramente instrumental de normas que ya existían en el ordenamiento jurídico. En efecto, la Ley 38/1.988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial, ya contenía en su Anexo I, en conexión con el artículo 4.2, la relación de términos municipales agrupados por partidos judiciales, apareciendo en la Comunidad Autónoma de La Rioja el partido judicial 3, dentro del cual se encuentra el término municipal de Nájera. La Ley 6/1.989, de 27 de diciembre, aprobada por la Diputación General de La Rioja, fijó la capitalidad de los partidos judiciales de dicha Comunidad Autónoma, entre las que no figuraba el municipio de Nájera. El Real Decreto 122/1.989, de 3 de febrero, en su artículo 30 dispuso que en la fecha a que se refiere el artículo 19 (el 28 de diciembre de 1.989) quedarán convertidos en Juzgados de Paz los Juzgados de Distrito que radiquen en poblaciones que no sean capital de partido judicial, facultando al Ministerio de Justicia para aprobar una simple "relación" de estos Juzgados, con expresión de su nueva denominación. Por tanto, la conversión del Juzgado de Distrito de Nájera en Juzgado de Paz resultaba de lo prevenido en la Ley de Demarcación y de Planta Judicial en relación con la Ley 6/1.989 de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Según estas dos leyes el Municipio de Nájera se integraba en el partido judicial 3 de la Comunidad Autónoma indicada, con capitalidad en Logroño, sede de los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción previstos por la Ley de Demarcación y de Planta Judicial para el mencionado partido judicial. El artículo 30.2 del Real Decreto 122/1.989 no ha delegado en el Ministerio de Justicia la facultad de transformar el Juzgado de Distrito de Nájera en Juzgado de Paz, ya que esta transformación resultaba de la Ley de Demarcación y de Planta y de la Ley 6/1.989 de la Comunidad Autónoma de la Rioja, desarrolladas por el repetido Real Decreto 122/1.989. No ha existido, pues, delegación en el Ministerio de Justicia de las facultades normativas a que alude la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitándose la Orden ministerial de 22 de noviembre de 1.989 a ejercitar una potestad simplemente organizativa en relación con el Juzgado de Distrito de Nájera, que resultaba de la normativa anterior (de rango superior), lo que conduce a la desestimación de este primer motivo del recurso.
El segundo motivo alegado por la parte recurrente, con base en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, consiste en entender que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958, al no estimar como causa de anulación de la Orden de 22 de noviembre de 1.989 la falta de audiencia del Ayuntamiento de Nájera en el procedimiento de su elaboración
La desestimación del presente motivo de casación es una consecuencia de los razonamientos expuestos en el anterior fundamento de derecho. La audiencia que previene el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo se contrae a las Entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo "afectados" por la disposición general que se elabora. En el presente supuesto la Orden de 22 de noviembre de 1.989 es una disposición meramente organizativa de los servicios de la Administración de Justicia, que no creaba, respecto al Juzgado de Distrito de Nájera, una situación jurídica nueva, limitándose a materializar, desde un punto de vista de organización de los correspondientes servicios, lo que ya constaba en normas de rango superior, como hemos expresado. Los intereses del Ayuntamiento de Nájera no estaban pues afectados por la señalada Orden ministerial, simple determinación material y adaptación de plantillas respecto al Juzgado de Distrito de Nájera, que había quedado afectado por lo que en cuanto a él resultaba de la Ley de Demarcación y de Planta Judicial en relación con la Ley 6/1.989 de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en razón de lo cual, al no resultar afectados los intereses del Ayuntamiento recurrente, no era preceptiva su audiencia en el procedimiento de elaboración de la Orden de 22 de noviembre de 1.989, lo que hace decaer este motivo del recurso.
El tercer motivo de casación, que se apoya igualmente en el artículo 95.1.4. de la Ley de la Jurisdicción, estima que la sentencia impugnada ha incurrido en infracción del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado, que establece la preceptiva audiencia de su Comisión Permanente respecto a los Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones, audiencia que, a juicio del Ayuntamiento recurrente, debió tener lugar antes de la aprobación de la Orden de 22 de noviembre de 1.989. La procedencia de desestimar asimismo este motivo del recurso es una consecuencia de cuanto se ha manifestado sobre la naturaleza de la disposición general impugnada, que no tiene carácter de disposiciónejecutiva de la Ley Orgánica del Poder Judicial, conteniendo unas reglas meramente organizativas de los servicios de la Administración de Justicia y que constituyen, en cuanto a la transformación que se enjuicia en este proceso, una operación administrativa meramente instrumental de normas de rango superior que ya formaban parte del ordenamiento jurídico. No le era por tanto aplicable a la Orden de 22 de noviembre de
1.989 la exigencia del dictamen preceptivo de la Comisión Permanente del Consejo de Estado que establece el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, lo que comporta, con la desestimación de este tercer y último motivo, la del recurso de casación.
La desestimación del recurso de casación deducido por el Ayuntamiento de Nájera determina que debamos imponerle las costas causadas en el mismo, conforme preceptúa el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Nájera contra la sentencia dictada el 17 de diciembre de 1992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 319.801. Condenamos al Ayuntamiento de Nájera al pago de las costas ocasionadas en este recurso de casación; y, una vez notificada, comuníquese la presente resolución a la expresada Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con devolución a la misma de las actuaciones que remitió.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Manuel Goded Miranda, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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