STS, 27 de Noviembre de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 27 Noviembre 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por la Procuradora de los Tribunales Doña María Isabel Soberón García de Enterría, en nombre y representación del Ayuntamiento de Escalante (Cantabria), bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de apelada la Asociación de Vecinos « DIRECCION000 », la cual lo hizo con asistencia de Letrado, por medio del Procurador de los Tribunales Don Ramiro Reynolds de Miguel; promovido contra la sentencia dictada el 14 de Abril de 1992 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en recurso sobre aprobación definitiva de modificación puntual de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Escalante. Resultando los siguientes
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria se ha seguido el recurso número 305/91 promovido por la representación del Ayuntamiento de Escalante y en el que ha sido parte demandada la Diputación Regional de Cantabria y coadyuvante la Asociación de Vecinos DIRECCION000 .
Se impugnaba el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria de 21 de febrero de 1991, que estimó el recurso de reposición potestativo interpuesto por Don Carlos Francisco , como Presidente de la Asociación de Vecinos " DIRECCION000 ", contra acuerdo del mismo Consejo de Gobierno de Cantabria de 23 de noviembre de 1990 en el que se desestimaba súplica contra otro acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria de 2 de agosto de 1990 por el que se aprobaba definitivamente una modificación puntual de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Escalante, anulando dichos acuerdos y, en consecuencia, la aprobación definitiva de la expresada modificación puntual.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 14 de Abril de 1992, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ESCALANTE contra la Resolución del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria de 21.2.1991 que al estimar la reposición potestativa entablada por la Asociación ahora coadyuvante contra otro Acuerdo del mismo órgano precedente, dejó sin efecto la aprobación definitiva de la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Escalante, llevada a cabo por la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria el 2.8.1990. Confirmamos la validez de dicho Acuerdo, y la consiguiente nulidad de la referida "Modificación Puntual", sin que tenga virtualidad alguna el allanamiento procesal por parte del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, habido en el curso del litigio. Sin costas."
Contra la referida sentencia la Administración demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones.
Conclusa la discusión escrita, por providencia de 29 de Julio de 1998 se acordó señalar para la votación y fallo el día 25 de Noviembre de 1998, en cuya fecha ha tenido lugar.
La sentencia de instancia rechaza todas las excepciones procesales opuestas y confirma en cuanto al fondo la resolución del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria de 21 de febrero de 1991 que, estimando un recurso de reposición deducido en vía administrativa por la Asociación de Vecinos « DIRECCION000 », aquí apelada, dejó sin efecto la aprobación definitiva de la modificación puntual de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Escalante llevada a cabo por la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria el 2 de Agosto de 1990.
Declara la Sala de Cantabria que la «Modificación Puntual» a que se refiere el litigio es nula de pleno Derecho, tanto por incurrir en el vicio de desviación de poder como por infringir disposiciones sustantivas y adjetivas de la Ley del Suelo.
Razona la Sala sentenciadora que la «Modificación Puntual» a que se refiere el litigio fue impulsada por el Ayuntamiento de Escalante sin que existieran motivos de orden general que justificaran una variación del planeamiento, sino, únicamente para convalidar una actuación urbanística claramente irregular, cuya vulneración flagrante y manifiesta del ordenamiento jurídico había sido apreciada por la propia Corporación Municipal, que suspendió los efectos de la licencia de 14 de Agosto de 1989, siendo corroborada luego, en procedimiento especial del artículo 118 de la LJCA, por el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en una sentencia firme de 24 de Julio de 1990, de la que hace mérito. La modificación, que se tramitó al mismo tiempo que se instaba la nulidad de la licencia ilegal concedida, afirma textualmente la sentencia apelada, «se adopta, pues, exclusivamente para favorecer unos intereses concretos y singulares, revistiendo de necesidad municipal general lo que no es sino solución a un autoproblema que se creó a sí mismo un determinado consistorio municipal cuando dio una licencia contra Ley, en beneficio de una determinada empresa».
También, por último, desde la perspectiva de la infracción de disposiciones sustanciales y adjetivas de la Ley del Suelo se afirma que es necesario confirmar la nulidad de la modificación que examina, poniéndose de relieve la infracción de las exigencias del artículo 49.2 del TRLS de 1976 y la omisión del dictamen preceptivo del Consejo de Estado, que era necesario en el caso, al alterar la Modificación Puntual el régimen de las zonas verdes y espacios libres previsto en las Normas Subsidiarias de 1987, en la forma que se indica.
Pese a la existencia de razonamientos de fondo de tanta envergadura, expuestos en forma clara, extensa y minuciosa por la sentencia apelada, el Ayuntamiento de Escalante centra el grueso de sus alegaciones en esta apelación en reprochar que la Sala de instancia haya acordado la prosecución de la tramitación del recurso contencioso administrativo, a instancia de la Asociación de Vecinos " DIRECCION000 ", que había comparecido como simple parte coadyuvante en el mismo, pese a que la Diputación Regional de Cantabria, única parte principal demandada, se allanó a las pretensiones del Ayuntamiento de Escalante, antes del trámite de contestación a la demanda.
La objeción que se formula no puede prosperar. En este orden jurisdiccional contencioso-administrativo se modula el régimen general, acomodado a los principios dispositivo y de rogación de las partes, que rige en el proceso civil, en cuya virtud el allanamiento de la parte demandada obliga al Tribunal a dictar sentencia conforme a las pretensiones de la actora. Ya en el mismo orden procesal civil pierde relieve el allanamiento en materias de orden público, al resultar que el allanamiento es un acto de disposición, que carece de sentido cuando el derecho que está en juego en el proceso es indisponible. Mayor incidencia tiene, en idéntico sentido, la indisponibilidad del derecho en el ámbito de lo contencioso-administrativo, por la razón obvia de que las Administraciones Públicas están sometidas a la Ley y al Derecho (artículo 103.1 CE), controlando los Tribunales la legalidad de la actuación administrativa (artículo 106.1 CE).
Esta circunstancia explica que el artículo 89,2 de la LJCA disponga que, allanado el demandado, elTribunal, sin más trámites, debe dictar sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, aunque deja a salvo - de forma inmediata y lógica - los casos en que ello suponga una infracción manifiesta del Ordenamiento jurídico o fuere demandada la Administración pública, en cuyo caso debe dictar el Tribunal la sentencia que estime justa. El artículo 75.2 de la nueva Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso- administrativa, establece una regulación similar.
Resulta claro que, conforme a lo que se acaba de expresar, el Tribunal «a quo» no se encontraba vinculado a satisfacer las pretensiones del Ayuntamiento demandante por el mero allanamiento de la Diputación Regional de Cantabria, cuando dichas pretensiones implicaban - como, según hemos dicho, razonó en detalle la Sala «a quo» - la consolidación de una Modificación Puntual contraria a Derecho y aprobada incurriendo en el vicio de desviación de poder. Así lo razona la sentencia apelada, que se apoya en lo dispuesto en el artículo 89.2 de la LJCA como razón de decidir que justifica la prosecución del proceso tras el mencionado allanamiento y el fallo, por lo que deben decaer las alegaciones del Ayuntamiento de Escalante, que tratan de vincular el resultado del proceso en primera instancia a un acogimiento de las pretensiones de la Asociación de Vecinos, que compareció en la misma como parte coadyuvante. Es cierto que, en una lectura estricta del artículo 89.3 LJCA, la sentencia desestimatoria de las pretensiones del recurrente pudo recaer, sin más trámite, tras el allanamiento de la Administración demandada, pero no se razona, ni tampoco se aprecia por esta Sala, en qué medida haya podido perjudicar la continuación del procedimiento a la adecuación a Derecho, o a cánones de justicia, de la sentencia de instancia.
Resulta, a mayor abundamiento, que la Sala de instancia justificó la continuación del procedimiento no sólo en la propia sentencia que ahora se impugna, sino también en su providencia de 25 de septiembre de 1991. Dicha providencia fue consentida por el Ayuntamiento de Escalante, que no la impugnó en súplica en el momento procesal oportuno. Por ello su queja de que la misma le perjudica resulta también imputable a su propia inactividad, por lo que deviene inconsistente.
En cuanto al fondo, las alegaciones del Ayuntamiento de Escalante se limitan a negar los fundamentos de hecho que sienta la sentencia apelada, sin aportar argumentos que permitan enervar el sólido razonamiento por el que, en base a ellos, se razona y afirma la existencia de un vicio de desviación de poder.
Esta Sala comparte la apreciación de la sentencia de instancia sobre la existencia del vicio que se acaba de expresar. La ilegalidad ostensible de una licencia por la que, incluyendo incluso la totalidad de la Plaza de la Villa, se atribuía en forma ficticia una extensión de 4.000 metros cuadrados a un solar que, en realidad, tenía únicamente algo más de 1.200 metros cuadrados no es, como ahora se afirma por la apelante, una obsesión de la Sala «a quo», sino el punto de partida que lleva a la apreciación del vicio teleológico existente en una modificación de las Normas que permitirían legalizar la ocupación de prácticamente el 100% del solar real, frente al 35% de ocupación prevista en las normas anteriores. Es significativo que dicha modificación fue promovida al propio tiempo que el Ayuntamiento instaba la declaración de nulidad de la licencia expresada por la vía del artículo 118 de la LJCA, tratando de aprovechar la modificación para justificar a posteriori la actuación ilegal. Las justificaciones que han tratado de fundamentar la modificación son puramente nominales y no se ajustan a la realidad, lo que corrobora la existencia del vicio teleológico apreciado. La existencia de algunos informes técnicos favorables a la Modificación Puntual no desvirtúa la existencia de la desviación de poder, compatible con la existencia de trámites que tratan de revestir el acto de una vestidura formal que, sin embargo, no lo legitima, por la desviación en el fin perseguido.
No debe olvidarse, por último, que la propia resolución administrativa impugnada en este proceso reconoce la disconformidad a Derecho de la aprobación de la Modificación Puntual en litigio, que la sentencia confirma, sin que los razonamientos del Ayuntamiento apelante logren desvirtuar tampoco el incumplimiento de los artículos 49.2 del TRLS y 161.2 del Reglamento de Planeamiento, ni lo que expresa la sentencia apelada sobre la modificación de zonas verdes.
Procede, por lo expuesto, confirmar íntegramente la sentencia apelada, sin que existan circunstancias que justifiquen una expresa imposición de costas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131.1 de la LJCA.
En su virtud
Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por la procuradora Doña María IsabelSoberón García de Enterría en representación de el Ayuntamiento de Escalante, debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, dictada el 14 de Abril de 1992 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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