SENTENCIA DE 2011 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - DEPARTAMENTO PRIMERO, 17 de Enero de 2011

Por diligencia de reparto de 20 de octubre de 2009 se turnó a este Departamento Primero de la Sección de Enjuiciamiento el presente Procedimiento de Reintegro por Alcance, dimanante de las Actuaciones Previas nº 104/08, instruidas por Delegado Instructor del Tribunal de Cuentas.

Mediante providencia de 20 de octubre de 2009, la Excma. Sra. Consejera de Cuentas acordó abrir carpeta de Procedimiento de Reintegro por Alcance y unir testimonio del acta de liquidación provisional y de las Actuaciones Previas a los presentes autos.

Recibidas las Actuaciones Previas, visto su contenido y pudiendo hallarse el caso en causa de no haber lugar a la incoación del juicio, mediante providencia de 17 de julio de 2008 se acordó dar traslado al Ministerio Fiscal y al representante legal del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago, para que alegaran lo conveniente acerca de la continuación del procedimiento. Asimismo, recibida diversa documentación presentada por el denunciante D. José Joaquín O. L., se acordó unir a los autos dicha documentación, dando copia de la misma a las partes para su conocimiento y efectos oportunos.

Mediante escrito de 10 de noviembre de 2009, el Ministerio Fiscal consideró procedente la incoación del procedimiento de reintegro por alcance al entender que no había resultado de la causa, de modo manifiesto e inequívoco, la inexistencia de caso alguno de responsabilidad contable. Manifestó asimismo que la instrucción realizada acreditó que el Secretario municipal ocupa una vivienda de titularidad pública sin abonar ninguna contraprestación.

Por providencia de 26 de noviembre de 2009 y en virtud de lo manifestado por el Ministerio Fiscal en su escrito de 10 de noviembre de 2009, se acordó el anuncio por edictos de los hechos supuestamente motivadores de responsabilidad contable, así como el emplazamiento del Ministerio Fiscal y del representante legal del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago.

Con fecha 20 de enero de 2010, se dictó providencia en la que se acordó tener por personados en el procedimiento al Ministerio Fiscal y al Ayuntamiento de Villamayor de Santiago, representado por la Procuradora Dña. Aránzazu Fernández Pérez, así como dar traslado de las actuaciones a la representante legal del Ayuntamiento para que, en su caso, interpusiera la oportuna demanda en el plazo de veinte días. Transcurrido el plazo legal, sin haberse interpuesto demanda, por medio de auto de 3 de marzo de 2010 se declaró precluído el citado trámite.

Por providencia de 24 de marzo de 2010, se acordó dar traslado de las actuaciones al Ministerio Fiscal para que, si lo estimaba procedente, formulara la oportuna demanda.

Con fecha 29 de abril de 2010, el Ministerio Fiscal presentó escrito de demanda dirigido contra D. José Julián F. S. y contra D. José María M. D. en el que solicitó se “proceda a dictar sentencia que contenga los siguientes pronunciamientos:

1. Que, sin perjuicio de su más adecuada cuantificación, si procede, en el acto de la audiencia previa, se cifren en 10.830,06 € los perjuicios ocasionados a los caudales públicos.

2. Que los demandados sean declarados responsables contables directos por la realización de los actos que han producido ese daño, como resulta de los hechos y de los fundamentos de derecho de esta demanda.

3. Que, sin perjuicio de la cuantificación ya aludida y de la concreción de los hechos que pueda ser pertinente en el acto de la audiencia previa, se condene a los demandados al pago, a favor del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago, de la cantidad en la que se cifra el perjuicio.

4. Que se condene a los demandados al pago de los intereses legales desde la fecha en la que se consideren producidos los respectivos perjuicios.

5. Que se contraiga la cantidad en la que se cifre la responsabilidad contable en la cuenta que proceda.

6. Que se condene a los demandados al pago de las costas procesales”.

Mediante auto de 6 de mayo de 2010, se acordó admitir a trámite la demanda presentada por el Ministerio Fiscal, emplazar a los demandados a fin de que comparecieran en autos dándoles traslado de la demanda para su contestación, así como oír por término de cinco días a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, para la determinación de la cuantía del procedimiento. En la misma fecha se dictó un nuevo auto por el que se acordó tener por apartado del presente procedimiento al Ayuntamiento de Villamayor de Santiago, al no ostentar la condición de parte demandante ni demandada.

Por medio de escrito de 24 de mayo de 2010, la Procuradora Dña. Aránzazu Fernández Pérez compareció en autos en nombre y representación de Don José Julián F. S. y de Don José María M. D.. Asimismo, mediante sendos escritos de 22 de junio de 2010, contestó a la demanda dirigida contra sus representados y solicitó en ambos casos su desestimación con expresa condena en costas a la parte actora.

Mediante auto de 29 de junio de 2010, se acordó, vistos los antecedentes incorporados a los autos y las manifestaciones llevadas a cabo por las partes, declarar como cuantía del procedimiento la cifra de 10.830,06 € así como que se siguiera el procedimiento por los trámites establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil para el juicio ordinario.

Con fecha 27 de julio de 2010 se dictó providencia en la que se acordó admitir los escritos de los demandados y tener por contestada la demanda, con traslado de los mismos a las partes y al Ministerio Fiscal, así como citar a las partes para la celebración de la audiencia previa prevista en los artículos 414 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, para el día 6 de octubre de 2010.

Con fecha 6 de octubre de 2010, se celebró la audiencia previa prevista en los artículos 414 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, compareciendo a la misma el Ministerio Fiscal y la Procuradora Dña. Aránzazu Fernández Pérez y el Letrado D. Francisco Marín Ballestero, en nombre y representación de los demandados D. José Julián F. S. y D. José María M. D..

Las partes manifestaron que existe conformidad en cuanto a los hechos y que se trata de una cuestión de valoración jurídica.

La Excma. Sra. Consejera de Cuentas manifestó que al haber conformidad en cuanto a los hechos no cabe recibir el procedimiento a prueba, dando por reproducida la documental obrante en las actuaciones, por lo que concedió la palabra a las partes para conclusiones.

El Ministerio Fiscal afirmó en primer lugar que la vivienda ocupada por el Secretario del Ayuntamiento es un bien patrimonial y que su inclusión como bien de servicio público en el inventario de bienes municipales no tiene relevancia puesto que la jurisprudencia ha señalado el carácter administrativo de este inventario, que no prueba, crea ni constituye derechos a favor de la Corporación. Esta misma jurisprudencia ha concluido que para que un bien pueda tener carácter de servicio público debe satisfacer necesidades generales mediante una actividad prestacional sin que esta circunstancia concurra en el presente caso. En segundo lugar, manifestó que la relación existente entre el Secretario y el Ayuntamiento es una relación estatutaria de manera que aquél se encuentra sujeto a la normativa aplicable y, desde la modificación legal que tuvo lugar con el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio de 1986, ya no tiene derecho a disfrutar de la vivienda de modo gratuito sino que debe pagar un canon del 6% del valor en venta. La jurisprudencia ha precisado que este canon debe ser exigido imperativamente. Por este motivo, no existen derechos adquiridos que se puedan hacer valer y resulta irrelevante que este ingreso no se hubiera presupuestado por el Ayuntamiento. Con fundamento en estos argumentos el Ministerio Fiscal sostuvo la existencia de un alcance en los fondos públicos por la falta de ingreso del canon, del que son responsables directos y solidarios el Secretario y el Alcalde del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago.

El Letrado de los demandados manifestó que la vivienda ocupada por el Secretario fue adquirida por el Ayuntamiento en 1975 y catalogada como un bien demanial afecto a la necesidad de vivienda del Secretario con el objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto por el Real Decreto de 30 de mayo de 1952, que establecía en su artículo 146 la obligación del Ayuntamiento de proporcionar una vivienda al Secretario o, en su defecto, compensarle mediante una indemnización. Al tiempo de la incorporación del Sr. M. D. a su puesto de Secretario del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago en 1981, dicho Decreto se encontraba vigente y por tanto el disfrute de la vivienda durante este periodo de tiempo ha dado lugar a un derecho adquirido. En opinión de esta parte, la modificación legal que tuvo lugar en 1986 prohibía que se compensara mediante indemnización alguna al Secretario al que no se proporcionara vivienda, pero no que se le pudiera facilitar una vivienda. Por último recordó que el Alcalde no era competente para cobrar una partida no presupuestada mediante la exigencia de un canon por la ocupación de la vivienda puesto que la aprobación del Presupuesto le corresponde al Pleno del Ayuntamiento. Por la misma razón tampoco podía el Alcalde modificar la calificación del bien. Por todo ello la representación de los demandados solicitó la desestimación de la demanda.

A continuación la Excma. Sra. Consejera declaró el Juicio visto para Sentencia.

2. HECHOS PROBADOS

El Ayuntamiento de Villamayor de Santiago adquirió en 1975 dos viviendas de protección oficial en la Calle José Antonio (hoy, Calle Constitución) para morada de sus empleados. Desde entonces una de ellas ha estado destinada a servir de vivienda al Secretario del Ayuntamiento.

Don José María M. D. tomó posesión de su cargo como Secretario-Interventor del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago el 2 de septiembre de 1981. Desde esa fecha ha ejercido sus funciones de manera ininterrrumpida y disfrutado, sin abonar ninguna contraprestación, de una vivienda propiedad del Ayuntamiento, sita en el número 5 de la Calle de la Constitución de dicha localidad.

La citada vivienda está incluida en el Inventario Municipal de Bienes en el epígrafe 1/1, Bienes Inmuebles Urbanos, con la clasificación de “Servicio Público”. El Inventario señala para la vivienda un valor de 30.083,66 euros, válido para el período 2004-2009.

Don José Julián F. S. desempeña el cargo de Alcalde de Villamayor de Santiago desde, al menos, el día 12 de diciembre de 2002.

Corresponde al Tribunal de Cuentas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable de aquéllos que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, de acuerdo con el artículo 2, apartado b) de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 12 de mayo de 1982, siendo competente para dictar la presente resolución la Consejera de Cuentas que la suscribe, en virtud de la diligencia de reparto de 20 de octubre de 2009, y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 52 y 53 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Las normas procesales aplicables al presente litigio son las correspondientes de dicha Ley de Funcionamiento y, por remisión de ésta, las que la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil prescribe para el juicio declarativo ordinario.

La pretensión de responsabilidad contable planteada por el Ministerio Fiscal se concreta en que sea declarada la existencia de un perjuicio en los caudales públicos del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago cifrado en 10.830,06 €, producido por la falta de ingreso del canon que la ley exige para que el Secretario pudiera disfrutar del uso de una vivienda propiedad del Ayuntamiento, y que se condene a Don José Julián F. S. y a Don José María M. D. al reintegro de dicha cantidad más los intereses legales devengados y las costas procesales, como responsables contables directos y solidarios del alcance generado como consecuencia del citado perjuicio.

La representación de los demandados solicitó la desestimación de la demanda y la imposición de las costas a la parte actora al entender que no se ha causado perjuicio a los fondos del Ayuntamiento.

De acuerdo con el artículo 72, apartado 1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas se entiende por alcance el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas. Incurren en responsabilidad contable, según el artículo 49.1 de la citada Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, en relación con el artículo 38, apartado 1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, los que con dolo, culpa o negligencia graves originasen menoscabo en los caudales o efectos públicos que tuvieran a su cargo, a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulten aplicables a las entidades del sector público.

En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, al señalar en la

sentencia de 13 de febrero de 1996, entre otras, que se entiende por alcance “el saldo negativo e injustificado de la cuenta que debe rendir quien tenga a su cargo los caudales o efectos públicos. No rendir cuentas debiendo hacerlo por razón de estar encargado de la custodia o manejo de caudales públicos, no justificar el saldo negativo que éstos arrojen, no efectuar ingresos a que se esté obligado por razón de percepción o tenencia de fondos públicos, sustraer o consentir que otro sustraiga, o dar ocasión a que un tercero realice la sustracción de caudales o efectos públicos que se tengan a cargo, aplicándolos a usos propios o ajenos, etc., son todos supuestos de alcance”.

En el presente caso, al haber quedado fijados los hechos por conformidad entre las partes, que coincidieron en que se trataba de una cuestión de valoración jurídica, se hace preciso establecer con claridad el marco legal en el que se debe decidir esta controversia.

1. En primer lugar, el artículo 146 del Decreto de 30 de mayo de 1952 que aprobó el texto del Reglamento de Funcionarios de la Administración Local establecía lo siguiente:

   1. Las Corporaciones proporcionarán a su Secretario casa-habitación decente y capaz para él y su familia si fuere posible en el mismo edificio en que tenga su sede la Corporación con el fin de facilitar a aquel el mejor cumplimiento de sus funciones.

   2. A falta de vivienda adecuada que sea propiedad de la Entidad, la Corporación deberá arrendarla a particulares.

   3. Sólo en caso de que resultare imposible proporcionar dicha vivienda, se compensará al Secretario mediante la indemnización que fije la Dirección General de la Administración Local.

   4. La ocupación de casa-habitación será un derecho de carácter administrativo inherente al ejercicio del cargo y supeditado a sus vicisitudes, sin que quepa invocar en caso alguno, relaciones jurídicas de otro orden.

   Este precepto, por tanto, imponía a las Corporaciones el deber de facilitar vivienda adecuada al Secretario o, en su defecto, compensarle mediante una indemnización. En el momento en que Don José María M. D. tomó posesión de su cargo como Secretario-Interventor del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago esta disposición se encontraba vigente, por lo que no cabe duda de que tenía derecho a que el Ayuntamiento le facilitara vivienda, lo que tampoco ha sido discutido por las partes.

2. En segundo lugar, la Disposición Final Primera de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, autorizó al Gobierno para refundir en el plazo de un año, y en un solo texto, las disposiciones legales vigentes de acuerdo con lo dispuesto en la

   disposición derogatoria. Asimismo estableció que el Gobierno, “en idéntico plazo, procederá a actualizar y acomodar a lo dispuesto en la misma, todas las normas reglamentarias que continúen vigentes y, en particular, los siguientes reglamentos:

1. El reglamento de población y demarcación territorial de las entidades locales, aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1952, con las modificaciones de que haya sido objeto por disposiciones posteriores.

2. El reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1952, con las modificaciones de que haya sido objeto por disposiciones posteriores.

3. El reglamento de funcionarios de Administración local, aprobado por Decreto de 30 de mayo de 1952, con las modificaciones de que haya sido objeto por disposiciones posteriores.

4. El reglamento de contratación de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953, con las modificaciones de que haya sido objeto por disposiciones posteriores.

5. El reglamento de bienes de las entidades locales, aprobado por Decreto de 27 de mayo de 1955, con las modificaciones de que haya sido objeto por disposiciones posteriores.

6. El reglamento de servicios de las corporaciones locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, con las modificaciones de que haya sido objeto por disposiciones anteriores.”

   En uso de esta autorización, el Gobierno dictó el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local que dispone en su artículo 157:

   “La ayuda familiar, las indemnizaciones por razón del servicio o por residencia en ciertos lugares del territorio nacional del personal al servicio de las Corporaciones Locales que tengan derecho a ellas, serán las mismas que correspondan al personal al servicio de la Administración del Estado. En ningún caso, habrá derecho a percibir indemnización por casa-habitación.”

   En idéntico sentido el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los Funcionarios de Administración Local establece en su artículo 8 apartado 2:

   “2. Las indemnizaciones por razón del servicio o por residencia en territorio nacional del personal al servicio de las Corporaciones Locales que tengan derecho a ellas serán las mismas que correspondan al personal al servicio de la Administración del Estado. En ningún caso habrá derecho a percibir indemnización por casa-habitación.

   No obstante, ninguno de los supuestos contemplados en el número anterior del presente artículo darán lugar a la percepción de dietas.”

   Por último, el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el Régimen jurídico de los Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional dispone en su disposición derogatoria:

   “Quedan derogadas las siguientes normas:

1. El Decreto de 30 de mayo de 1952, por el que se aprueba el reglamento de funcionarios de administración local, en todo aquello que afecte específicamente al régimen jurídico de los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional.”

   De la normativa citada, se puede concluir que el Decreto de 30 de mayo de 1952 se encuentra derogado y que las disposiciones vigentes que regulan el régimen de los funcionarios locales establecen que éstos no tienen derecho a percibir indemnización por casa-habitación.

   Las partes en realidad no han discutido que en la actualidad, los Secretarios de los Ayuntamientos no tienen derecho a que se les proporcione vivienda ni tampoco a una indemnización compensatoria, si bien la representación de los demandados ha defendido la idea de que tampoco existe una prohibición expresa que impida a los Ayuntamientos facilitar vivienda a los Secretarios sino que lo prohibido es que se entregue una indemnización sustitutoria. Asimismo, dicha representación procesal, ha mantenido que el disfrute de la vivienda por parte del Sr. M. D. es un derecho adquirido del que no puede ser privado a pesar de que se haya producido una modificación legal.

   Por el contrario, el Ministerio Fiscal entiende que el régimen al que se encuentra sujeto el Secretario es un régimen estatutario y sus obligaciones y derechos vendrán impuestos por la ley. De esta manera, si el Secretario quiere disfrutar de la vivienda debe pagar el canon previsto por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales que rige el uso de los bienes patrimoniales de dichas entidades.

Expuesto el régimen jurídico y las posturas de las partes respecto a su interpretación, para el adecuado análisis de las cuestiones sometidas a debate, se plantean las consideraciones siguientes:

1. En primer término, se debe reiterar que en la fecha en que el Sr. M. D. tomó posesión del cargo como Secretario del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago (1981), el artículo 146 del Decreto de 30 de mayo de 1952 estaba vigente y obligaba al Ayuntamiento a proporcionar casa-habitación al Secretario y a su familia como un derecho de carácter administrativo inherente al ejercicio del cargo. En ese momento, el Ayuntamiento se limitó a cumplir una obligación legal y cedió al Sr. M. D. el disfrute de la vivienda sita en la Calle Constitución sin exigirle contraprestación alguna.

   Cuando Don José Julián F. S. accedió al cargo de Alcalde en 2002, la vivienda seguía ocupada por el Secretario, que continuaba ejerciendo sus funciones sin interrupción desde 1981. No obstante, el régimen jurídico aplicable al disfrute de la vivienda se había modificado por la derogación del Decreto de 30 de mayo de 1952 y por lo dispuesto en el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local y en el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los Funcionarios de Administración Local, que afirman, como se ha visto, que en ningún caso habrá derecho a indemnización por casa habitación. Si bien estas modificaciones dejaban sin cobertura legal el disfrute gratuito de una vivienda por el personal al servicio de las Corporaciones Locales, no es posible afirmar de modo taxativo que prohibieran la permanencia en el disfrute de este derecho de quien lo había adquirido con anterioridad y desde luego no se establecía expresamente la obligación de los Ayuntamientos de poner fin a estas situaciones. Dicho esto, ha de concluirse en primer lugar que la concurrencia de un alcance, entendido como la falta de numerario producido por no haberse ingresado en las arcas municipales un dinero destinado a ellas, no puede apreciarse en este caso: No existe una disposición que establezca que el Ayuntamiento debe exigir el pago de un canon o un alquiler a quienes estuvieran disfrutando una vivienda de propiedad municipal de manera gratuita y asignada con arreglo a un régimen jurídico vigente en su momento, y por tanto no existe un ingreso que estuviera destinado a incrementar el patrimonio municipal como consecuencia de dicho uso de vivienda.

2. En segundo término y en relación con la existencia de un daño al patrimonio municipal, el Ministerio Fiscal lo ha cuantificado en en 10.830,06 € producido por la falta de ingreso del canon que la ley exige para que el Secretario pudiera disfrutar del uso de una vivienda propiedad del Ayuntamiento. Sin embargo, la existencia de un menoscabo efectivo, individualizado y evaluable económicamente en los caudales públicos, tal y como se exige en el artículo 59 de la ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas es cuestionable en este caso, al menos en lo que se refiere a la efectividad del perjuicio. Aunque se aceptara, a efectos meramente dialécticos, que el Ayuntamiento debiera haber exigido al Secretario el pago del canon por el disfrute de la vivienda, no es posible afirmar con certeza si el Secretario hubiera estado dispuesto a satisfacer dicho canon o hubiera recurrido la exigencia del mismo, o si hubiera decidido abandonar la vivienda al no poder disfrutar de ella gratuitamente. Por este motivo, la obtención de ese ingreso para el Ayuntamiento puede ser calificado como una esperanza de ganancia ya que no se trata de una cantidad cierta de dinero que estuviera destinada en todo caso a ser ingresada en el patrimonio municipal. La afirmación de que la cuantía de ese canon hubiera podido ingresar en las arcas municipales durante un cierto número de años es una especulación sobre lo que habría podido ocurrir en caso de que se hubiera exigido dicho canon al Secretario y éste hubiera estado dispuesto a satisfacerlo. No se trata por tanto de un ingreso que haya dejado de obtener el Ayuntamiento teniendo derecho a ello y que haya generado un perjuicio real e individualizado, sino de una mera esperanza de ganancia que no puede dar lugar a un alcance en los fondos públicos. Como tiene dicho la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, las meras expectativas de beneficio no constituyen un daño real y efectivo en el sentido que se exige en el artículo 59 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas como requisito de la responsabilidad contable. Por todos, el

   Auto de la Sala de Justicia de 22 de septiembre de 2005 afirma que “Dicho perjuicio o menoscabo en ningún caso puede identificarse, como pretende D. ANTONIO S. S., con el mejor precio que se hubiera podido conseguir, lo cual en realidad no es más que un perjuicio potencial basado en una mera expectativa o ganancia contingente, conocido en la jurisprudencia civil como «sueños de ganancia» o «sueños de fortuna» (ver, por todas, Sentencia del Tribunal Supremo, de 14 de marzo de 2005) derivada de no haber obtenido un hipotético mayor precio por la venta de locales. Y ello, porque la mera expectativa de ganancia en ningún caso se puede identificar con el daño emergente, esto es, el perjuicio real y efectivo sufrido en los fondos públicos, determinante de la responsabilidad contable.”

   No existe, por tanto, un fundamento legal suficientemente acreditado que, por servir de soporte a un derecho indubitado del Ayuntamiento a ingresar ciertas cantidades en concepto de canon, implique que la falta de ingreso de las mismas pueda suponer un alcance en el sentido del citado artículo 72.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ni un daño real y efectivo en las arcas municipales de acuerdo con el artículo 59.1 de esa misma Ley.

3. En tercer término y a mayor abundamiento, es preciso hacer referencia a la cuestión del carácter de la vivienda, en concreto a la relativa a si se trata de un bien de dominio público o patrimonial, aunque sea a los meros efectos prejudiciales que permite el artículo 17 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo.

   El Ministerio Fiscal, como se dijo anteriormente, basa su petición en la consideración de la vivienda como un bien patrimonial de manera que el disfrute de la misma conllevaba el pago de un canon no inferior al 6% del valor en venta del bien, como dispone el artículo 92.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. A pesar de que la vivienda se encuentra catalogada como de “servicio público”, el Ministerio Fiscal considera que este inventario no prueba, crea ni constituye derechos. Por el contrario, los demandados alegan que, dado que el bien está incluido en el inventario municipal como un bien demanial, es necesario modificar su calificación a través de una decisión del Pleno para que pase a ser patrimonial.

   En relación con esta cuestión, en primer lugar hay que constatar de nuevo que el Inventario de bienes municipales cataloga la vivienda como un bien de servicio público. Respecto al valor de la calificación que realiza el Inventario, el artículo 33.4 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas dispone que “El Inventario General de Bienes y Derechos del Estado no tiene la consideración de registro público y los datos reflejados en el mismo, así como los resultados de su agregación o explotación estadística, constituyen información de apoyo para la gestión interna y la definición de políticas de la Administración General del Estado y sus organismos públicos.

   Estos datos no surtirán efectos frente a terceros ni podrán ser utilizados para hacer valer derechos frente a la Administración General del Estado y sus organismos públicos.”

   Esta disposición deja claro que el Inventario no constituye derechos y no produce efectos frente a los terceros. Sin embargo, sí cabe entender que produce ciertos efectos para la propia Administración que, en principio, ha de verse vinculada por esta calificación. La modificación de una serie de disposiciones legales no puede alterar por sí sola la calificación que recoge el Inventario de cara a considerar la vivienda como un bien patrimonial, al menos desde el punto de vista que aquí se examina, esto es como presupuesto que permite exigir el canon al que se ha hecho referencia. En otras palabras, el Ayuntamiento no podría exigir un canon por el uso de un bien patrimonial cuando en su Inventario el bien en cuestión aparece como un bien de servicio público. Para ello sería necesaria la modificación de la calificación del bien, lo que es competencia del Pleno del Ayuntamiento según dispone el artículo 34 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales: “El Pleno de la Corporación local será el órgano competente para acordar la aprobación del inventario ya formado, su rectificación y comprobación.” Asimismo, el artículo 8 del citado Reglamento dispone en sus dos primeros apartados:

   “1. La alteración de la calificación jurídica de los bienes de las Entidades locales requiere expediente en el que se acrediten su oportunidad y legalidad.

   2. El expediente deberá ser resuelto, previa información pública durante un mes, por la Corporación Local respectiva, mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la misma.”

   En este punto, por razón de analogía, se debe hacer referencia a la constante Jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al derecho a casa-habitación de los maestros de escuela. Pese a tratarse de casos distintos, los razonamientos del Tribunal Supremo son en su mayor parte aplicables a la situación que se ha planteado en este caso respecto al Secretario, fundamentalmente en lo relativo a los requisitos necesarios para que pueda exigirse un canon por el disfrute de una vivienda municipal que se venía ocupando sin satisfacer ninguna contraprestación.

   En este sentido, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2003, entre otras, afirma que “El régimen de tales edificios y/o viviendas municipales ha sido objeto de una numerosa y consolidada jurisprudencia, plasmada en las sentencias, entre otras, de 12 de julio de 1985 ( RJ 1985, 4213) , 2 de enero de 1991 ( RJ 1991, 529) , 30 de junio ( RJ 1992, 6098) y 22 de septiembre de 1992, 26 de enero, 23 de febrero y 30 de noviembre de 1993, 25 de marzo y 21 de abril de 1994, 10 y 15 de noviembre y 11 de diciembre de 1995, 11 de febrero de 1999, 28 de abril de 2000 ( RJ 2000, 3032) , 2 de julio de 2001 ( RJ 2001, 8202) y 12 de marzo de 2002 ( RJ 2002, 2269) , que puede resumirse en los siguientes términos, referidos al momento en que se adoptaron los acuerdos recurridos:

1. Los Ayuntamientos no estaban obligados, ya, ciertamente, en el año 1993, a proporcionar a los profesores de EGB o maestros casa-habitación en forma gratuita o una compensación económica equivalente, pues la extinción de tal obligación, producida con la Ley de Bases de Haciendas Locales de 3 de diciembre de 1953 ( RCL 1953, 1597) y con el Decreto para su desarrollo de 18 de diciembre del mismo año ( RCL 1953, 1765) (disposición adicional cuarta), había sido confirmada por la disposición adicional sexta.4 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 ( RCL 1956, 74 y 101) .

2. Los artículos 51 y 52 del Decreto 193/1967, de 2 de febrero ( RCL 1967, 284) , que establecían un sistema de colaboración del Estado y de las Corporaciones Locales para las construcciones escolares y contemplaban un derecho a casa-habitación de los profesores y maestros, no habían sido derogados por la Ley de Educación 14/1970, de 4 de agosto ( RCL 1970, 1287 y RCL 1974, 997) (disposiciones transitoria 9 y final 4), ni, tras la Constitución, por la Ley Orgánica de Educación 8/1985, de 3 de julio ( RCL 1985, 1604 y 2505) (disposición transitoria 5), aunque dicha normativa, con autoexpreso valor reglamentario, no hacía pesar sobre los Ayuntamientos la obligación de proporcionar la vivienda con carácter unilateral e incondicionado, sino, de acuerdo con el enfoque asimismo contenido en el artículo 25.2.n) de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril ( RCL 1985, 799 y 1372) , y en la disposición adicional 2 de la citada Ley Orgánica 8/1985, como derivación de la competencia municipal de cooperación con las Administraciones educativas correspondientes (para, según los casos, la creación, construcción o sostenimiento de los centros docentes públicos); con la consiguiente implicación de que, según la disposición adicional 17 de la Ley de 3 de octubre de 1990 ( RCL 1990, 2045) , el mantenimiento, conservación y vigilancia de tales centros y, también, de las viviendas en ellos ubicadas destinadas a casa-habitación de los profesores o maestros, correspondía a los Ayuntamientos, «por mor» de la afectación de unos y otras, en tanto no se desafectasen, a dicho servicio educativo.

3. Los Ayuntamientos podían, pues, poner fin a las cesiones gratuitas, gravosas para el erario municipal, o buscar contrapartidas (como la cesión en arrendamiento u otras semejantes) para los bienes «patrimoniales» o «de propios» que destinasen a casa-habitación de los profesores de EGB o de los maestros, pero respetando siempre el régimen jurídico propio de los bienes de que se tratase, de modo que los edificios escolares que albergasen servicios docentes de enseñanza primaria, incluidas las viviendas para los profesores o maestros, a que se refiere el mencionado artículo 51 de la Ley 193/1967 ( RCL 1967, 284) , o estas últimas aisladamente consideradas, no podían destinarse, unos y otras (cualquiera hubiera sido el procedimiento de su financiación, y aunque, como bienes demaniales locales, fuesen de la pertenencia del municipio), a otros servicios o finalidades distintos sin la autorización del Ministerio de Educación o, lógicamente, de quien le sustituyera en sus competencias, quedando así vinculados o vinculadas a su afectación originaria.

4. En el caso de bienes demaniales municipales, como ocurre con las viviendas o casas-habitación que estamos analizando, estrictamente afectas al servicio docente desarrollado en los centros escolares, y ubicadas o no en los mismos, la exigencia de un «canon» por su utilización privativa en favor de los profesores o maestros (ya se conceptúe dicho canon como un «precio público» del artículo 41.A de la Ley 39/1988 [ RCL 1988, 2607 y RCL 1989, 1851] o, después de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 [ RTC 1995, 185] o de la Ley 25/1998, de 13 de julio [ RCL 1998, 1737 y 2423] , como una «prestación patrimonial de carácter público» de naturaleza tributaria, en forma específica de «tasa») subvierte el orden institucional por el que se regula tal concreta clase de dominio público local, al no estar destinado su uso o aprovechamiento en beneficio de unos cualesquiera particulares o de otras distintas Administraciones sino, exclusivamente, en provecho o en función de quienes desempeñan el comentado servicio público docente, del que los Ayuntamientos pueden exonerarse, en su caso, en virtud de la normativa vigente aplicable, pero sin modificar, no obstante, en ningún supuesto, su específica utilización y destino con el pretexto de participar los ocupantes de las viviendas, mediante el abono del canon, en su conservación y mantenimiento.

5. En consecuencia, el Ayuntamiento no podía establecer el canon objeto de controversia para unas viviendas de su propiedad, como las de autos, que servían de casa-habitación a los profesores o maestros en tanto las mismas mantuviesen su condición de bienes de dominio público destinadas al servicio público docente, si no era mediante la previa desafectación de tal servicio y de la calificación de públicas de las citadas viviendas, convirtiéndolas en bienes patrimoniales o de propios (susceptibles, entonces, ya, de quedar sujetas, como contraprestación de su uso por un tercero, a un alquiler o renta mensual); desafectación que, aun siendo de competencia exclusiva de los Ayuntamientos para los bienes demaniales de titularidad municipal, requería la previa autorización de la Administración educativa, estatal o autonómica (artículos 23 de la Ley de 16 de diciembre de 1964 [ RCL 1964, 2754] , 51 de la Ley 193/1967 [ RCL 1967, 284] , 2.6 del Real Decreto 3186/1978, de 1 de diciembre [ RCL 1979, 191] , y precepto correspondiente del Real Decreto 605/1987, de 10 de abril [ RCL 1987, 1176] , sobre procedimiento de autorización previa a la desafectación de los edificios públicos escolares de propiedad municipal).”

   De esta jurisprudencia se pueden extraer tres conclusiones que en el caso que nos ocupa vienen a confirmar que no existe un perjuicio patrimonial para el Ayuntamiento de Villamayor de Santiago:

   En primer lugar, porque la citada jurisprudencia afirma que los Ayuntamientos podían poner fin a la cesión gratuita de viviendas pero no habla en ningún caso de la concurrencia de una obligación legal de hacerlo ni de comenzar a exigir el pago de un canon. Si bien la normativa que regula la situación de los maestros es distinta, existe una analogía que permite que este razonamiento pueda ser aplicado al caso de los Secretarios, ya que concurre la identidad de razón que para la aplicación analógica exige el artículo 4 del Código Civil.

   En segundo lugar, la resolución del Tribunal Supremo confirma el carácter demanial de los inmuebles municipales destinados a satisfacer la necesidad de vivienda de los empleados municipales.

   Como última conclusión y de especial importancia para este procedimiento, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo señala que la exigencia de un canon por el disfrute de la vivienda debe realizarse respetando el régimen jurídico de los bienes y, por lo tanto, procediendo previamente a desafectar y convertir en bienes patrimoniales aquellos bienes que tenían la consideración de dominio público.

   De la última conclusión mencionada, se puede deducir que la exigencia de un canon por parte del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago a Don José María M. D. a cambio del disfrute de la vivienda que venía ocupando requería necesariamente la modificación de la calificación jurídica del bien. Como ya se ha subrayado con anterioridad, esta decisión corresponde al Pleno del Ayuntamiento por lo que la eventual responsabilidad que pudiera derivarse de la no exigencia del canon no sería atribuible al Alcalde y al Secretario.

4. Finalmente, cabe apuntar dos tipos de consideraciones más. La primera que, tampoco podría apreciarse en la conducta de los demandados la concurrencia de dolo o negligencia grave, pues únicamente se limitaron a perpetuar una situación preexistente que había devenido en “alegal”. Su conducta omisiva no puede considerarse en ningún caso como causa del posible perjuicio en el patrimonio municipal, al margen de que dicho perjuicio no haya sido estimado. Y la segunda que, aunque a efectos dialécticos se aceptara la existencia de un perjuicio, el nexo causal entre la conducta de los demandados y dicho perjuicio se vería interrumpido por la necesaria mediación entre ellos de un expediente de modificación del régimen jurídico de la vivienda cuyo resultado no dependería en exclusiva de la voluntad del secretario y del Alcalde sino de todos los miembros del Pleno de la Corporación.

Procede, en consecuencia, desestimar la demanda de responsabilidad contable por alcance interpuesta por el Ministerio Fiscal contra D. José Julián F. S. y D. José María M. D. al no haberse probado la existencia de un alcance en los fondos del Ayuntamiento de Villamayor de Santiago.

En cuanto a las costas, aun cuando se ha desestimado íntegramente la demanda, no se realiza expreso pronunciamiento en cuanto a las mismas conforme a lo establecido en el artículo 394, apartado 4 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en relación con el artículo 71, apartado 4, letra g) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, que dispone que en ningún caso se impondrán las costas al Ministerio Fiscal.

En su virtud, vista la legislación vigente procede dictar el siguiente