STS, 1 de Julio de 2014

La Sentencia recurrida de fecha 26 de abril de 2.011 contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal: <<Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil TAPICERÍAS TEBAR, S.L., representada por el Procurador Dª. María del Mar de Villa Molina, contra la resolución dictada el 13 de diciembre de 2006 del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la dictada el 7 de julio de 2006, recaída en el expediente nº CP 675 1A 06/PV00757.8/2006 correspondiente a la pieza de valoración de fincas incluidas en el APE 17.04 del municipio de Madrid, las cuales anulamos por no ser conformes a Derecho; así como, igualmente, declaramos la nulidad del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 17 de abril de 1997, por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación de Madrid, en lo que afecta al modo de obtención y valoración establecido en dicho Plan General para la adquisición de la parcela propiedad del recurrente, que se encuentra delimitada en su totalidad en el Área de Planeamiento Específico A.P.E. 17.04 "Manzanares Sur-Tramo 2", afectada por la Acción Programada 17I003(01)09 "Ampliación Erar de Butarque" y delimitada en la unidad de ejecución 17.04/09; y como consecuencia de todo ello, acordamos la continuidad, por el Jurado Territorial de Expropiación, del procedimiento de determinación del justiprecio de la finca propiedad de la recurrente, reseñada en el hecho primero del escrito de demanda, hasta la total finalización en vía administrativa. Sin Costas.>>

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid y de la Comunidad de Madrid se presentaron escritos ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid preparando recursos de casación contra la misma. La Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma los recursos de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal de la Comunidad de Madrid presentó escrito de interposición de recurso de casación contra la Sentencia indicada, basado en cinco motivos, el primero de ellos por la vía que autoriza el artículo 88.1º.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y los restantes por la vía de apartado d) del mencionado precepto procesal.

El primero de los motivos, por la vía del "error in procedendo", denuncia que la sentencia vulnera el artículo 120.3º de la Constitución y el 218.2º de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al considerar que adolece de falta de motivación al no justificarse suficientemente el cambio de criterio por la Sala de instancia en relación con la misma cuestión que se suscita en autos, conforme a lo que ya había declarado en la anterior sentencia dictada en el recuso 1253/2006 , en sentido diferente a la dictada en el presente proceso.

En los motivos segundo a quinto, por la vía del "error in iudicando", se denuncia, en el primero de ellos, infracción de los artículos 26 y 27.2 de la Ley Jurisdiccional , en relación a la impugnación indirecta de una disposición de carácter general, en concreto, en la imposibilidad de que con ocasión de la impugnación de un acuerdo de valoración pueda impugnarse, por vía indirecta, un instrumento del planeamiento.

En el motivo tercero, la infracción del artículo 69 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, al considerar que no concurren en el caso de autos los presupuestos necesarios para que proceda la expropiación por ministerio de la ley que en él se regula.

En el cuarto motivo se denuncia la infracción de los artículos 14 , 18 , y 23 y siguientes de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y de los artículos 117 y 118 del Texto Refundido antes mencionado, en cuanto se rechaza que el Ayuntamiento al ordenar la adquisición de los terrenos a que se refieren las actuaciones hubiese vulnerado la exigencia de la planificación urbanística de equidistribución de beneficios y cargas de la actividad urbanizadora.

Finalmente el motivo quinto se denuncia que la sentencia infringe la jurisprudencia sobre la potestad del "ius variandi" del planificador, en concreto, de poder adscribir el suelo urbano al suelo urbanizable mediante una modificación puntual del planeamiento.

Se termina suplicando a esta Sala casacional que se acojan los motivos en que se funda el recurso y, casando la sentencia de instancia, se dicte otra nueva en sustitución en la que se declara ajustada a Derecho el acuerdo impugnado.

Por el Ayuntamiento de Madrid se presentó escrito de interposición de recurso de casación basado en un único motivo, al amparo del art 88.1.d) de la LJCA , por infracción del art 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo antes mencionado, en cuanto a la interpretación que debe realizarse del art. 94 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid . Señala que la adscripción al suelo urbanizable sólo se hace para su obtención, respetando su condición de suelo urbano, permitiendo esta forma de obtención el artículo 84 de esta norma . Se añade que el plazo de cinco años para obtener terrenos destinados para redes públicas debe computarse desde la aprobación del planeamiento que legitime la actividad de ejecución, presupuesto que se producirá con la aprobación definitiva de la ordenación pormenorizada y que correctamente apreció el Jurado al declarar en su resolución de 7 de julio de 2006 que aún no había transcurrido el mencionado plazo.

Se termina suplicando a esta Sala casacional que se estime el recurso y casando la sentencia de instancia se dicte otra en la que se confirme el acuerdo impugnado originariamente.

Por Auto de esta Sala de 1 de Marzo de 2012 se acordó: <<Declarar la admisión de los recursos de casación interpuestos por las representaciones de la Comunidad de Madrid y del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, contra la Sentencia de 26 de abril de 2011 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso nº 232/2007 , sobre expropiación por ministerio de la ley. Para su substanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Sexta de esta Sala de acuerdo con las normas de reparto de asuntos.>> Siguiendo el trámite de las actuaciones, se emplazó a la representación procesal de "Tapicerías Tebar, S.A." y a la representación procesal de los recurrentes para que formalicen escritos de oposición, en el plazo de treinta días, lo que realizó la recurrida "Tapicerías Tebar, S.A" , oponiéndose a los recursos de casación del Ayuntamiento de Madrid y de la Comunidad de Madrid, y suplicando a la Sala "...dicte sentencia que declare su inadmisibilidad, o subsidiariamente, lo desestime, declarando no haber lugar al recurso, con imposición de costas a las recurrentes."

La Letrada de la Comunidad de Madrid presentó escrito en el que manifiesta que se abstiene de formular oposición al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid. Y por la representación del Ayuntamiento de Madrid se presentó escrito en el que manifiesta que no se opone al recurso de casación de la Comunidad de Madrid dada la posición procesal que comparte con la misma.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 24 de junio de 2.014, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de Sala.

Conforme ya se ha expuesto, el presente recurso de casación se interpone, tanto la Comunidad Autónoma de Madrid como por el Ayuntamiento de ésta Capital, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el que se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil "Tapicerías Tebas, S.A.", comparecida en esta casación como recurrida, contra el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación de la mencionada Comunidad Autónoma, por el que se denegaba la fijación del justiprecio de los bienes y derechos de su propiedad que se debían estimar expropiados por ministerio de la ley, para la ejecución de las previsiones del planeamiento. De acuerdo con tales previsiones, dichos bienes estaban destinados a sistemas generales siendo el sistema de ejecución el de expropiación. Como situación individualizada se reconoce en la sentencia el derecho de la mencionada mercantil a la expropiación de la finca afectada por dicho proyecto y, por tanto, a la continuación del procedimiento por el Jurado de Expropiación hasta la fijación del justiprecio que fuera procedente. Así mismo, como hemos dicho anteriormente, la sentencia anula los Acuerdos del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 17 de abril de 1997, por el que se aprueba definitivamente el Plan General de ordenación de Madrid, en lo que afecta al modo de obtención y valoración establecido en dicho Plan para la adquisición de la parcela propiedad del recurrente, que se encuentra delimitada en su totalidad en el Área de Planeamiento Específico APE 17.04 "Manzanares Sur-Tramo 2" afectada por la Acción Programada "Ampliación Erar de Butarque y delimitada en la unidad de ejecución 17.04/09.

Contra dicha sentencia, como sabemos, se interponen sendos recursos de casación por la Comunidad Autónoma y por el Ayuntamiento de Madrid fundados en los motivos a que antes se ha hecho referencia.

Sentado el objeto del recurso, es necesario comenzar por recordar que esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ya ha tenido oportunidad de examinar las cuestiones que se suscitan en el presente recurso, en concreto, en la sentencia de 19 de mayo de 2014 , dictada en el recurso 4024/2011, precisamente en el que se impugnaba una sentencia de la misma Sala territorial, referida a un acuerdo del Jurado autonómico de valoraciones de todo punto idéntico al de autos, referido a una finca respecto de la cual, así mismo, se había solicitado la expropiación por ministerio de la ley -en el mismo sentido también la sentencia de 3 de febrero de 2014 (recurso de casación 4025/2011 )- y a sus fundamentos hemos de estar como aconsejan los principios de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación e interpretación de las normas.

Y lo ya declarado en la sentencia de referencia ha de servir para rechazar la inadmisibilidad de ambos recurso que se suplica en su escrito de oposición por la defensa de la mercantil recurrente en la instancia y comparecida como recurrida en esta casación, inadmisibilidad que ha de examinarse, por razones de lógica jurídica, con carácter previo al examen de los motivos en que se fundan los recursos. En efecto, "gran parte de estas causas de inadmisibilidad se sustentan en la improcedencia de fundar un recurso de casación en base a la infracción de una norma autonómica, en concreto en el art. 94 de la Ley 9/2001, del Suelo de Madrid , siendo la cita de preceptos estatales meramente instrumental, por lo que entiende que el recuso debe ser inadmitido a tenor de lo dispuesto en el artículo 86.4 LJCA .

Ya hemos señalado en anteriores resoluciones de este Tribunal, entre ellas ATS de 19 de enero de 2012 (rec. 4025/2011 ) en un recurso de casación planteado también por la Comunidad de Madrid en términos muy similares al ahora suscitado, que «como ha dicho esta Sala en otras ocasiones (por todos, Auto de 25 de octubre de 2002 ), el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional supedita la impugnabilidad de las sentencias susceptibles de casación a que el recurso, esto es, el escrito de interposición, pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, cualesquiera que fueren las que hayan servido de fundamento al acto administrativo recurrido. No es, por tanto, la materia litigiosa, ni siquiera la naturaleza de los preceptos que regulan dicha materia lo que resulta relevante a los efectos de la impugnabilidad en casación de la sentencia, sino el carácter estatal o comunitario de los preceptos en que pretenda fundarse el recurso, siempre que hayan sido relevantes y determinantes del fallo recurrido y así lo justifique «prima facie» el recurrente en su escrito de preparación».

En este caso, los términos en que figura redactado el escrito de preparación, satisface suficientemente la exigencia del artículo 89.2 en relación con el 86.4 de la Ley Jurisdiccional , al haberse denunciado la infracción de diversas disposiciones de carácter estatal sin que proceda analizar por vía de su admisibilidad la viabilidad de la denuncia formulada, pues para rechazar la concurrencia de la inadmisbilidad, toda vez que parte de la normativa estatal reputada como infringida en el escrito de preparación - artículos 69 , 117 y 118 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , artículos 14 , 18 y 23 y ss Ley 6/98 del Suelo, artículos 36 a 38 del Reglamento de Gestión Urbanística de 19768- fue invocada en el escrito de Demanda de la hoy parte recurrida y consideradas por la Sala de instancia en la sentencia impugnada - artículo 86.4 LRJCA -. Por lo tanto, la controversia objeto del presente recurso de casación excede de una mera aplicación de normativa autonómica, incidiendo en la interpretación de normas estatales.

Sin que tampoco sea posible apreciar la concurrencia de esta causa de inadmisibilidad respecto al primer motivo referido a la falta de motivación, pues una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha señalado que el presupuesto del artículo 86.4 de la LJCA no se exige si se formula el recurso de casación al amparo del art. 88.1.c) de la misma Ley ( STS de 17 de mayo de 2004 -Arz 3248-, entre otras muchas), por la razón obvia de que en caso contrario, les bastaría a los Juzgados y Tribunales una conducta pasiva, no resolviendo las pretensiones fundadas en Derecho estatal, para evitar el control jurisdiccional (y constitucional) de sus decisiones, bajo el subterfugio de que sólo se aplica el Derecho autonómico.

Tampoco se aprecia la inadmisibilidad en relación con el primer motivo por falta de cita de la jurisprudencia que se considera infringida, en el que la parte recurrente denuncia que la sentencia impugnada efectúa un cambio de criterio sin motivación, pues la parte recurrida admite que el motivo del recurso cita un único pronunciamiento precedente, que considera insuficiente para apreciar la existencia del cambio de criterio, lo que en realidad constituye una cuestión que pertenece al fondo del motivo y una causa de inadmisión.

En cuanto a la inadmisión referida al motivo cuarto del recurso de casación presentado por la Comunidad de Madrid, por entender que en el escrito de interposición del recurso de casación no se razona ni se combate la «ratio decidenci» de la sentencia recurrida conteniéndose genéricas invocaciones de preceptos estatales que se consideran infringidos, sin exponer las razones por las que se considera que la sentencia infringe dichos preceptos. Este motivo se plantea por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, con cita de los preceptos que considera infringidos, los artículos 14 y 18 y 23 y siguientes de la Ley 6/98 , 117 y 118 de la Ley del Suelo de 1976 y 36 a 38 del Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 , y razona su infracción por la sentencia impugnada al estimar que el Ayuntamiento de Madrid determinó en el PGOU una determinada forma de obtención y valoración del terreno que respeta el principio de equidistribución de beneficios y cargas, por lo que estimamos que el escrito de interposición, en relación con el motivo cuarto, da cumplimiento al requisito formal exigido por el artículo 92.1 LJCA de expresar razonadamente el motivo en que se ampara, con cita de las normas que considera infringidas.

Por lo que respecta a la causa de inadmisibilidad planteada respecto al recurso de casación presentado por el Ayuntamiento de Madrid, al entender que concurre la causa prevista en el art. 89.2 de la LJ , por la defectuosa preparación del recurso al no haber justificado en su escrito de preparación que la infracción de las normas que cita hayan sido relevantes y determinantes del fallo de la sentencia, dicha causa de inadmisibilidad ya fue rechazada por este Tribunal en el Auto dictado en este recurso de 22 de marzo de 2012 -para el presente recurso, auto de 1 de marzo de 2012 - en el que respecto a este extremo se argumentó que analizando el escrito de preparación «se aprecia que cumple suficientemente con todos los requisitos formales que dan acceso al recurso de casación», razones que siguen siendo válidas para rechazar la causa de inadmisibilidad planteada.

Se rechazan las causas de inadmisibilidad planteadas."

Procediendo al examen de los motivos del recurso de la Comunidad de Madrid, hemos de estar a lo ya declarado en las sentencias de referencia y, en este sentido "el primer motivo planteado por la Comunidad de Madrid denuncia la falta de motivación en relación con el cambio de criterio respecto de anteriores pronunciamientos en supuestos idénticos al que nos ocupa, y en concreto en relación con el adoptado en el recurso 1253/2006...

Para que un tratamiento distinto por parte de los órganos jurisdiccionales en casos idénticos suponga una vulneración de derechos constitucionales, y en particular del derecho de igualdad en la aplicación de la ley, el Tribunal Constitucional, en las sentencias 25/1999 , 13/2004 , 146/2005 , 205/2013 , y las que en ellas se citan, ha venido exigiendo un doble requisito, de un lado, la existencia de un término válido de comparación, que muestre que supuestos de hecho sustancialmente idénticos han sido resueltos por el mismo órgano jurisdiccional de forma contradictoria, y de otro lado, que la diferencia de tratamiento respecto de las situaciones similares sea arbitraria, sin que resulte justificada por un cambio de criterio que pueda reconocerse como tal, fruto de una variación en la interpretación de la ley que responda a una reflexión del juzgador ajena a una finalidad discriminatoria.

Estima esta Sala que en el presente supuesto la sentencia impugnada incorpora una motivación suficiente que justifica el cambio de criterio.

En primer lugar, no puede decirse en este caso que la Sala de instancia se haya apartado de una doctrina consolidada en la aplicación de las normas correspondientes, pues se cita por la Sala de instancia y por la parte recurrente una única sentencia precedente contradictoria, la dictada por el mismo órgano jurisdiccional el 23 de noviembre de 2010 en el recurso 1253/2006 .

Además, tampoco está acreditado que concurra el requisito de la sustancial igualdad entre los supuestos de hecho resueltos por la sentencia precedente y la ahora impugnada. En el caso resuelto por la sentencia de contraste, la razón de decidir de la Sala de instancia se encuentra en el reconocimiento por la parte recurrente de que el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997, había incluido los terrenos en la APE 17.04, calificados como sistemas generales de uso preferente de parque público, y había diferido su ejecución al segundo cuatrienio, con un sistema de ejecución que ya no era el de expropiación, sino el determinado por su adscripción a otros polígonos y, en base a tales hechos afirmados por la parte recurrente, la Sala de instancia estimó que no concurría el requisito de la expropiación interesada por el propietario, por falta del presupuesto del transcurso del plazo de 5 años desde la aprobación del planeamiento que legitime la actividad de ejecución, ya que el segundo cuatrienio se iniciaba en abril de 2005, y la expropiación había sido solicitada por el propietario con anterioridad a esa fecha. Por el contrario, en el caso presente, la parte recurrente admite también en su demanda que el PGOU de 1997 prevé como modo de obtención para las parcelas el de ocupación directa, por adscripción a suelo urbanizable programado para el segundo cuatrienio, sector U.Z.P. 3.01 «Desarrollo del Este: Valdecarros», si bien, en su demanda invoca la nulidad absoluta de esa forma de obtención de la parcela fijada por el PGOU de 1997, sosteniendo que no cabía adscribir a efectos de obtención y valoración las parcelas de su propiedad al suelo urbanizable no programado, cuando tenían la clasificación de suelo urbano, por lo que incorporó al suplico de su demanda, además de la petición de anulación del acuerdo del Jurado Territorial impugnada, la anulación también del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 17 de abril de 1997, de aprobación de la revisión de las Normas Subsidiarias del PGOU de Madrid, en lo que afecta al modo de obtención de las parcelas de su propiedad.

En consecuencia, no existe constancia de que sean iguales las pretensiones deducidas en uno y otro recurso por las partes, ni sus correspondientes fundamentos, y este déficit de prueba debe imputarse a la parte recurrente, que alegó la sustancial identidad de los supuestos.

Pero, en todo caso, el cambio de criterio de la Sala en relación con la única sentencia precedente está motivado de forma suficiente. La Sala de instancia advierte en el Fundamento de Derecho Duodécimo de la sentencia impugnada que es consciente de que sus conclusiones contradicen las alcanzadas en la sentencia precedente, si bien justifica el cambio de criterio en que «en el presente procedimiento se ha contado con mayor soporte fáctico y jurídico, lo que ha permitido a este Tribunal tener un mayor conocimiento de los hechos definidores de la controversia planteada, así como de sus consecuencias jurídicas.»

En particular, la Sala de instancia estimó que la parte recurrente había formulado una impugnación indirecta tanto del PGOU de 1997 como de una Modificación Puntual de 2002, que estimó admisible al amparo del artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción y, resolviendo sobre el fondo de la misma, razonó en el Fundamento de Derecho Octavo de la sentencia impugnada que no era conforme a derecho la adscripción efectuada por el PGOU de 1997 de los terrenos del recurrente en la instancia, que a pesar de tener la consideración de suelo urbano, fueron adscritos a un concreto suelo urbanizable programado a efectos de su obtención y de su valoración, por considerar que dicha adscripción vulneraba los derechos reconocidos por la ley al propietario del suelo urbano y contradecía las reglas de valoración del suelo de la Ley 6/98.

Además de los anteriores razonamientos de la sentencia impugnada, que por sí solos permiten excluir que nos encontremos ante una separación inadvertida o arbitraria de los criterios mantenidos por el órgano judicial en la sentencia precedente, también sirve para corroborar tal conclusión la existencia de otras sentencias de la misma Sala, coincidentes con la fundamentación acogida en la sentencia impugnada, como son la sentencias de la misma fecha que la impugnada, 7 de abril de 2011 (recurso 233/2007 ), y otras dos de 26 de abril de 2011 (recursos 75/2007 y 232/2007 ).

Tales razones son por entero trasladables al supuesto que nos ocupa, pues la sentencia de instancia ahora impugnada reproduce lo afirmado en la sentencia que se enjuiciaba en ese otro recurso de casación, y las circunstancias fácticas y jurídicas son coincidentes en ambos casos.

Se desestima este motivo."

"El motivo segundo, alega vulneración de los artículos 26 y 27 de la Ley de la Jurisdicción , relativos a la impugnación indirecta del PGOU de Madrid de 1997, por entender que con motivo de la impugnación de la resolución del Jurado, que desestimó la solicitud de expropiación formulada por el interesado al amparo del art. 94/de la Ley 9/01 , no era posible proceder a un impugnación indirecta del Planeamiento porque la resolución del Jurado no era un acto dictado en desarrollo del PGOU sino un acuerdo de otra Administración, sin que exista una relación inmediata y directa entre el PGOU que adscribe el terreno al suelo urbanizable programado y el acuerdo denegando la solicitud de expropiación.

También la sentencia de 3 de febrero de 2014 (rec. 4025/2011 ) dio respuesta a este mismo motivo de impugnación afirmando que « artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción considera admisible, además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, «la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a derecho.»

Señala la parte recurrente en este motivo que la impugnación contra la revisión de 1997 del PGOU no puede prosperar, porque fue publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid y el particular dejó transcurrir el plazo de 2 meses establecido por el artículo 46 LJCA para interponer recurso sin hacerlo, pero el mencionado plazo es el establecido por la Ley de la Jurisdicción para interponer un recurso directo contra un acto o una disposición, y no cabe olvidar que la impugnación directa y la indirecta son independientes, como resulta del apartado 2 del artículo 26 LJCA , que establece que la falta de impugnación directa de una disposición general, o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto, no impiden la impugnación indirecta.

Por tanto, la impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general no está sujeta a plazo en relación con la fecha de publicación de la disposición impugnada, aunque sí lo está, obviamente, respecto del acto de aplicación directamente impugnado.

Esta vía indirecta de impugnación de las disposiciones generales es aplicable, en particular, en supuestos como el presente, partiendo de la naturaleza normativa de los planes de urbanismo, que se incorporan al ordenamiento jurídico con fuerza vinculante, sin que se agote su eficacia con una sola aplicación, y en particular, esta Sala ha admitido en sentencias de 9 de febrero de 2009 (recurso 5938/2005 ) y de 22 de junio de 2011 (recurso 3776/2007 ), la impugnación indirecta de un plan, articulada con ocasión del recurso interpuesto contra acuerdos del Jurado de Expropiación.

El recurso indirecto presupone, por tanto, la impugnación directa de un acto administrativo con fundamento en que la norma que le sirve de cobertura no es conforme a derecho. Esto es, la esencia del recurso indirecto es que el vicio del que adolece el acto o la disposición recurrida directamente tiene su origen, su raíz, su fundamento jurídico, en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura.

Por tal razón esta Sala viene declarando, en aplicación e interpretación de los artículos 26 y 27 de la LCJA, en sentencias de 6 de noviembre de 2009 (recurso 4543/2005 ) y 26 de diciembre de 2011 (recurso 2124/2008 ), que «la impugnación indirecta de un plan general no puede tener la misma naturaleza y extensión que la impugnación directa, pues ha de estar vinculada, o en conexión directa, con la norma o acto de aplicación que se impugna directamente en el recurso contencioso administrativo y los vicios de nulidad que se le atribuyen. Dicho de otro modo, el vicio o defecto que se atribuye al acto o norma impugnada directamente ha de proceder, o tener su génesis, en la norma de cobertura impugnada indirectamente, de modo que la impugnación indirecta no abre el recurso a cualquier otra infracción desvinculada o desconectada de la infracción denunciada como motivo de nulidad del acto impugnado.»

Ese vínculo o conexión entre la disposición general y el acto de aplicación, o más precisamente, entre el PGOU de Madrid y el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación, está presente en este caso. El acto administrativo objeto de impugnación directa fue el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid, que desestimó la solicitud de valoración del propietario de los terrenos, que se fundamentaba en el artículo 94 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , cuyos términos son análogos al artículo 69 de la Ley del Suelo de 1976 , norma que autoriza a los propietarios de terrenos que no sean edificables por ellos, con arreglo a su calificación urbanística, ni hayan de ser objeto de cesión obligatoria, a advertir a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, una vez transcurridos cinco años desde la entrada en vigor del plan sin que se lleve a efecto la expropiación, y a acudir al Jurado de Expropiación para que fije el justiprecio en caso de falta de respuesta por la Administración en los plazos señalados en el precepto.

La adscripción por el PGOU de Madrid de 1997, a los efectos de obtención y valoración, de la finca que nos ocupa al sector U.Z.P. 3.01 de suelo urbanizable programado, condicionó el acuerdo del Jurado Territorial objeto de impugnación directa, que por dicho motivo debe considerarse un acto dictado en aplicación de dicho PGOU, porque el Jurado Territorial, al desestimar la solicitud de valoración, resolvió por razón de la específica adscripción de la finca al suelo urbanizable programado efectuada por el PGOU de Madrid, y esa vinculación entre el acto impugnado y el Plan de urbanismo de Madrid abre la vía a la impugnación indirecta de este último.

Estas mismas consideraciones sirven para desestimar este motivo."

Como ya se dijo, "el tercer motivo denuncia la infracción del artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , al estimar que no concurren en el presente supuesto los requisitos exigidos por el precepto para el inicio del procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley.

El argumento central de este motivo consiste en negar la concurrencia de los presupuestos para la aplicación del artículo 69 de la Ley del Suelo de 1976 , porque el PGOU sufrió una modificación en 1997, en cuya virtud ya no rige para los terrenos expropiados el sistema de expropiación, al quedar adscritos al área de reparto UZP.3.01 de suelo urbanizable programado, de forma que cuando el particular hace su solicitud de inicio del expediente expropiatorio en el año 2004 ya no es viable acudir a la vía del artículo 69 de la Ley del Suelo de 1976 .

Al igual que ya afirmamos en nuestra anterior sentencia, antes referida, esta forma de razonar no tiene en cuenta que precisamente es objeto de impugnación indirecta esa adscripción por el PGOU de 1997 de los terrenos a un área de reparto en suelo urbanizable, al estimar el propietario que no es conforme a derecho el PGOU en este punto. Es decir, la Comunidad de Madrid recurrente olvida la existencia de la impugnación indirecta del planeamiento, y se limita a señalar que el acto de aplicación, es decir, el acuerdo del Jurado, es conforme con el PGOU de 1997, omitiendo el enjuiciamiento del planeamiento que sirve de cobertura a dicho acuerdo, que resultaba obligado por el planteamiento de la impugnación indirecta formulada al amparo del artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción .

Se desestima este motivo."

"El cuarto motivo de casación planteado por la Comunidad de Madrid considera vulnerados los artículos 14 , 18 y 23 y siguientes de la Ley 6/98 , así como los artículos 117 y 118 de la Ley del Suelo de 1976 , y 36 a 38 del Reglamento de Gestión , referidos a la equidistribución de los beneficios y cargas y establecimiento de las áreas de reparto, en concreto a la forma en la que el PGOU de 1997, modificado en 2002, adscribió ese suelo urbano a un área de suelo urbanizable para la obtención y valoración como tal. Este motivo se encuentra estrechamente relacionado con el único motivo de casación que plantea el Ayuntamiento de Madrid, a considerar que no se ha producido una infracción del principio de distribución de beneficios y cargas, por cuanto la adscripción que hace el PGOM/97 de la finca de los recurrentes a suelo urbanizable lo hace a efectos de su obtención u valoración, pero respetando su condición de suelo urbano.

En ambos motivos se cuestiona la sentencia de instancia por entender que fue conforme a derecho la forma en que el PGOU de 1997 adscribió el suelo urbano a un área de reparto en suelo urbanizable, y que en definitiva el PGOU estableció una determinada forma de obtención y valoración de los terrenos afectados que respetó el principio de equidistribución de beneficios y cargas.

La sentencia impugnada explicó, con abundante motivación, que la adscripción a un área de reparto en suelo urbanizable de los terrenos que tenían la clasificación de suelo urbano, que llevó a cabo el PGOU de 1997, supone una infracción del principio de justa distribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, que inspira el ordenamiento jurídico español desde la Ley del Suelo de 1976, con los siguientes razonamientos:

Premisa básica y esencial de toda delimitación en un área de reparto o, en su caso, unidad de ejecución, dirigida a la consecución de una justa equidistribución, lo constituye el que los terrenos incluidos o adscritos en la misma sean de la misma clase. Principio éste que se expresa y refleja con total claridad en el artículo 82 de la citada Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , cuyo párrafo segundo, establece que la «equidistribución se produce siempre entre terrenos adscritos a la misma clase y categoría de suelo».

Tal exigencia es lógica si se tiene en cuenta que la ya citada Ley 6/1998 (y también la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid) continúa la tradición del ordenamiento español de articulación del régimen urbanístico del suelo y, por tanto, de la propiedad del mismo, sobre su clasificación, es decir, su división en clases por razón del destino fundamental del mismo. De ahí que los derechos y deberes de los propietarios derivan o dependan de la clasificación del suelo ( artículos 13 y 14 para los propietarios de suelo urbano, y 15 y 18 para los propietarios del suelo urbanizable, todos ellos de la citada Ley 6/1998 ). Consecuencia jurídica de ello es que infringiría el principio de equidistribución aquella determinación de planeamiento que previese un área de reparto o unidad de ejecución con inclusión o adscripción de suelo urbano y urbanizable.

Y ello es, precisamente, lo que acontece en el caso enjuiciado. En efecto, y pese a que el Plan General, en un primer momento, viene a constituir un área de reparto en suelo urbano, A.P.E. 17.04, en que incluye la finca que nos ocupa, luego, «a los efectos de obtención y valoración" (esto es, a efectos de llevar a cabo la equidistribución de beneficios y cargas), viene a adscribir la totalidad de dicho área a un concreto suelo urbanizable, al sector U.Z.P. 3.01 "Desarrollo del Este: Valdecarros».

...Dicha adscripción a efectos de obtención (en la forma interpretada por el Jurado de Expropiación ) y valoración acarrea evidentes consecuencias jurídicas y económicas, como son, en principio, la aplicación del régimen jurídico establecido para el suelo urbanizable a propietarios de suelo urbano, con manifiesta infracción del estatuto jurídico establecido por la Ley para estos últimos (a estos efectos, basta comparar los deberes que, respectivamente, aparecen definidos en los ya citados artículos 14 y 18 de la Ley 6/1998 , para los propietarios de suelo urbano y de suelo urbanizable).

En el propio Plan General aparece una clara y contundente diferencia. Así, mientras que a los sistemas generales adscritos o incluidos en suelo urbano (para el que se prevé como sistema de obtención el de expropiación) se les reconoce para su valoración el porcentaje legal del promedio de los aprovechamientos tipo de las áreas de reparto con uso y tipología residencial predominante en todo el suelo urbano, ponderados en función de su superficie respectiva y referido siempre a dicho uso residencial, que se establece en 1,71 m2/m2; a los sistemas generales incluidos o adscritos a suelo urbanizable programado se les reconoce, por el contrario, como aprovechamiento el deducido del cuatrienio correspondiente que, según el propio Plan General, será del 0,36 m2/m2 de uso residencial para el suelo programado para el I, II y III cuatrienio.

Pero además, recordemos, que el Plan General no sólo adscribe dichos terrenos a efectos de su obtención sino que, además, lo hace a efectos de valoración, lo que claramente contradice las determinaciones contenidas en los artículos 23 y siguientes de la mencionada Ley 6/1998. En efecto, el párrafo primero del citado artículo 23 viene a establecer categóricamente que, a los efectos de expropiación, «las valoraciones de suelo se efectuarán con arreglo a los criterios establecidos en la presente Ley , cualquiera que sea la finalidad que las motive y la legislación, urbanística o de otro carácter, que la legitime». Y su artículo 25, como criterio general de valoración, establece que «El suelo se valorará según su clase y situación», según los criterios definidos en los preceptos siguientes. Y en el caso presente, el Plan General, en clara contradicción con los preceptos mencionados (y con una amplísima tradición legislativa y jurisprudencial), viene a determinar que el suelo urbano que nos ocupa sea valorado como suelo urbanizable programado.

Frente a tan fundada motivación, no puede prosperar la argumentación de las Administraciones Públicas recurrentes pues, como ya dijimos en la STS de 3 de febrero de 2014 (Recurso: 4025/2011 ) «Basta por tanto señalar que la adscripción del terreno clasificado como suelo urbano, a los efectos de su obtención y valoración, a un área de reparto en suelo urbanizable, operada por el PGOU de 1997, supone una alteración del régimen de derechos y deberes de los propietarios, establecidos por los artículos 12 y siguientes de la Ley 6/98 , de forma que priva al recurrente en la instancia, propietario de suelo urbano, de los derechos reconocidos por la ley y le atribuye los deberes que corresponden al propietario de suelo urbanizable, además de contradecir el criterio general de valoración del artículo 25 de la Ley 6/98 , que ordena valorar el suelo conforme a su clasificación urbanística, en la forma que establecen para cada clase de suelo no urbanizable, urbanizable y urbano, los artículos siguientes.

Se desestiman el cuarto motivo de casación planteado por la Comunidad de Madrid y el único motivo de casación en el que se funda el recurso del Ayuntamiento de Madrid.»"

"Finalmente la Comunidad de Madrid denuncia la infracción de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre el <<ius variandi>> en materia de ordenación urbanística, que se habría vulnerado al entender que un determinado suelo urbano, en el que radica la finca del demandante, no puede ser adscrito a suelo urbanizable mediante una modificación del PGOU.

Como ya dijimos en nuestra anterior sentencia, tantas veces referida, la clasificación del suelo como urbano no es discrecional, como parece sostener la parte recurrente, sino reglada y preceptiva cuando concurran los elementos y servicios que indican los artículos 78 de la Ley del Suelo de 1976 y artículo 8 de la Ley 6/98 , y en este caso no se ha puesto en duda por la Comunidad Autónoma recurrente que las fincas a que se refiere este recurso reúnen dichos requisitos y tienen dicha clasificación, que además resultaba reconocida por el PGOU de Madrid de 1985.

Es cierto que nada impide a la Administración cambiar el planeamiento urbanístico para atender a circunstancias cambiantes de la ciudad, pero al contrario de lo que sostiene el recurso de casación, el suelo urbano es uno de los límites de ese «ius variandi» reconocido al planificador, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Sala, recogida entre otras en las sentencias de la Sala Tercera, de 23 de julio de 1991 y de la antigua Sala Cuarta , de 28 de julio de 1988 , que indican que la clasificación del suelo urbano «constituye un límite de la potestad de planeamiento, tanto cuando esta actúa ex novo como cuando opera por vía de revisión o modificación», pues como afirma la sentencia de 30 de abril de 2009 (recurso 3986/2005 ), el «suelo urbano es, sin más, el que lo es, (es decir, el que tiene los servicios urbanísticos exigidos por la ley o está en áreas consolidadas)», de forma que la clasificación de suelo como urbano queda fuera de las facultades discrecionales de la Administración."

Procede, por tanto, la desestimación de los motivos examinados y, con ello, de ambos recursos.

La desestimación de ambos recursos de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a las partes recurrentes, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €) la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.