STS, 26 de Octubre de 2012
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 26 Octubre 2012 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Octubre de dos mil doce.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 5258/2009 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García en nombre y representación del Ayuntamiento de Cáceres; y por la Procuradora de los Tribunales Dª. Pilar Iribarren Cavalle en nombre y representación de la Agrupación de Interés Urbanístico del S.U.P 1.3 del PGOU de Cáceres denominado "Maltravieso", contra la Sentencia de 18 de junio de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el recurso contencioso- administrativo nº 284/2006 , sobre urbanismo.
Se ha personado como parte recurrida el Procurador D. Armando Pedro García de la Calle en nombre y representación de "Construcciones y Áridos Olleta S.A.".
En el recurso contencioso-administrativo nº 284/2006 se impugnaba el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cáceres, adoptado en sesión de 16 de febrero de 2.006, por el que se desestimaba el recurso de reposición y se confirmaba el acuerdo plenario, adoptado en 28 de julio de 2.008, que aprobó definitivamente el Plan Parcial contenido en el Programa de Ejecución del Sector S.U.P. 1-3, del Plan Municipal de Ordenación Urbana, denominado "Maltravieso".
La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó Sentencia con fecha 18 de junio de 2009 , cuya parte dispositiva establece:
Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Carlos Alejo Leal López, en nombre y representación de "CONSTRUCCIONES Y ÁRIDOS OLLETA, S.A." contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cáceres mencionado en el primer fundamento; que se declara nulo de pleno derecho por no estar ajustado al Ordenamiento Jurídico, declarando así mismo la nulidad de la Modificación del Plan Parcial a que se refieren las actuaciones; todo ello sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales
.
La representación procesal del Ayuntamiento de Cáceres y la representación de la Agrupación de Interés Urbanístico del S.U.P 1.3 del PGOU de Cáceres denominado "Maltravieso" prepararon sendos recursos de casación contra dicha sentencia ante la Sala de instancia, e interpusieron el recurso ante esta Sala Tercera, invocando diversos motivos de casación, y solicitando que se casara la sentencia y se declare haber lugar al recurso.
Mediante Auto de la Sección Primera de esta Sala, de 8 de abril de 2010 , se acordó
1º) Declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por la representación de Ayuntamiento de Cáceres contra la Sentencia de 18 de junio de 2009, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sección Primera, dictada en el recurso 284/2006 . (...) 2º) Declarar, asímismo, la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la A.I.U. del S.U.P. 1.3 del PGOU de Cáceres, contra la citada Sentencia, en cuanto al motivo primero; así como la admisión del recurso respecto del motivo segundo; con remisión de las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, a la que corresponde según las normas de reparto de asuntos
.
Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta si dió traslado para oponerse al recurso a la recurrida "Construcciones y Áridos Olleta, S.A." que presentó el correspondiente escrito, solicitando que se declare no haber lugar a la casación.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 23 de octubre de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
PRIMERO .- La sentencia que se impugna estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cáceres, que desestimó el recurso de reposición y confirmó otro anterior, que aprobó definitivamente el Plan Parcial contenido en el Programa de Ejecución del Sector S.U.P. 1-3, del Plan Municipal de Ordenación Urbana, denominado "Maltravieso".
La sentencia recurrida contiene, en su fundamento jurídico cuarto, una referencia general a la jerarquía normativa como principio rector de las relaciones entre instrumentos de planeamiento, que proyecta sobre el caso examinado. Y expresa su conclusión, en el fundamento jurídico quinto, declarando la nulidad radical del plan parcial modificado como consecuencia de la infracción de tal principio:
Del razonamiento anterior sólo cabe concluir que ciertamente adolece de vicio de la nulidad de pleno derecho el acuerdo que se revisa, conforme a lo establecido, como se dijo, en el artículo 62.2º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que expresamente recoge como causa de nulidad, la violación de normas de superior rango, en este caso, del Plan General Municipal; siendo de recordar que esa exigencia de la jerarquía normativa está reconocida expresamente como uno de los principios constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9.3º de nuestra Norma Fundamental. Y la conclusión es manifiesta, porque claramente se admite que el número de viviendas previstas para el sector, era inferior al que se autorizaba en la Modificación aprobada en el acuerdo que se revisa. La misma defensa municipal admite tal violación, si bien se trata de justificar en que la ampliación de las viviendas no comportaba aumento de edificación del sector ni ninguna otra de las determinaciones establecidas en el Plan General, más concretamente, a las dotaciones previstas en el planeamiento general, porque esa ampliación de las viviendas se considera justificada en que la unidad familiar se había reducido -implícitamente se viene a admitir que esa reducción es en relación a lo previsto en el Plan General-, de donde se procede a una reducción de la superficie de las viviendas.
A continuación, la sentencia de instancia, ya en su fundamento jurídico sexto, alude al carácter discrecional de la potestad de planeamiento y las técnicas alumbradas por la jurisprudencia para su control, en particular la exigencia de motivación, precisando en relación con la misma que:
en el caso de autos hay una omisión absoluta para justificar la Modificación que se propone por la Agrupación de Interés Urbanística y la Corporación acoge, y ello pese a los informes en contra de los técnicos municipales. Y aún cabría añadir que en el caso de autos esa motivación debería estar reforzada, porque suponía cambiar el criterio ya establecido por el Planeamiento General, de tal forma que si ya con ocasión de la adopción del criterio recogido en este, se adoptó una concreta decisión, es indudable que su alteración requería un plus de motivación que se echa de menos en el caso de autos. No se olvide que aunque se admitiera, como se dijo, que es cierto el presupuesto que pretende servir de escueto fundamento a la decisión, la reducción de la familia, de lo que nada consta, quedaría aun por resolver el por qué de esa reducción ha de suponer precisamente el concreto número propuesto en la iniciativa de modificación -y acogido por la Corporación- y no cualquier otra cantidad de viviendas, cuando todas las opciones estaban abiertas, una vez que se quería alterar las previsiones el planeamiento general. Y tales razones sólo pueden concluir en la declaración de nulidad del acuerdo que se revisa.
Finalmente la sentencia, aún cuando reconoce, en el fundamento jurídico séptimo, que la articulación entre el planeamiento general y el de desarrollo no presenta en la legislación autonómica la rigidez característica de la legislación estatal, concluye que, sea como fuere, el alcance de la innovación impugnada desborda la funcionalidad propia del plan Parcial modificado, al ser la determinación de la densidad edificatoria una determinación necesaria del planeamiento general:
es lo cierto que en la Ley de la Asamblea de Extremadura 15/2.001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, no existe precepto equivalente al antes mencionado artículo 83 del Texto Refundido de 1.992. Es más, incluso parece que el Legislador Autonómico autoriza la posibilidad de que los planes Parciales puedan modificar el Plan General, y así el artículo 71 de aquella Ley permite que los Planes Parciales puedan completar o mejorar "lo establecido" en los Planes Generales, "con el objeto de optimizar la calidad ambiental del espacio urbano o la capacidad de las dotaciones públicas", pero siempre "justificándose en las directrices garantes del modelo territorial establecido en el correspondiente Plan General Municipal". De esa posibilidad de que los Planes Parciales puedan modificar, con importantes condicionantes, los Planes Generales, se deja constancia también en el artículo 124 de la Ley cuando autoriza a redelimitar las unidades de actuación. Pues bien, por muy amplia que pudiera considerarse esa posibilidad de "adaptación" del planeamiento previsto en el Plan General en los Planes Parciales, es indudable que lo que se ha ocasionado en el caso de autos es una modificación de tal relevancia que en modo alguno puede estimarse admisible su legitimidad.
La panorámica de los motivos de casación de las partes recurrentes es, tras su paso por la Sección Primera de esta Sala, la siguiente.
El recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Cáceres se funda en dos motivos. El primero formulado por el cauce procesal del artículo 88.1.a) de la LJCA, y el segundo por el del artículo 88.1 d) de la misma Ley .
En el primer motivo denuncia el Ayuntamiento recurrente la infracción de los artículos 1.1 y 5.1 de la LJCA , así como de la jurisprudencia aplicable.
En el segundo motivo, se invoca la infracción del articulo 62.2 de la Ley 30/1992 , y la jurisprudencia que cita por cuanto la modificación del Plan parcial impugnado no ha incurrido en infracción alguna del principio de jerarquía normativa.
Por su parte, el recurso interpuesto por la Agrupación de Interés Urbanístico del S.U.P 1.3 del PGOU de Cáceres denominado "Maltravieso", se construye sobre un único motivo de casación, esgrimido al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , en el que se aduce la infracción del artículo 54.1 f) de la Ley 30/1992 , y de la jurisprudencia aplicable.
TERCERO.- .En el primer motivo de casación formulado por el cauce procesal del artículo 88.1.a) de la LJCA , la representación procesal del Ayuntamiento recurrente denuncia, como acabamos de señalar, la infracción de los artículos 1.1 y 5.1 de la LJCA , así como de la jurisprudencia dictada en su aplicación.
Gran parte del desarrollo argumental del motivo se dedica a sostener la racionalidad urbanística de la ordenación contenida en el Plan Parcial declarado nulo y la inexistencia del defecto de motivación reprochado por la Sala de Cáceres, para concluir que "Existiendo pues motivación del acto y no habiéndose producido indefensión (...) le está vedado a la sala de Instancia sustituir a la Administración demandada en el uso de su discrecionalidad técnica para imponer una motivación diferente y al hacerlo así incurre en abuso en el ejercicio de sus potestades discrecionales ". Y añade que " donde manifiestamente incurre la Sentencia impugnada en exceso o abuso de jurisdicción es cuando trata de sustituir lisa y llanamente al órgano competente de ella (sic) Administración Autonómica en sus facultades de control en vía administrativa de la Legalidad urbanística por parte de la Administración Local competente en este caso para la aprobación definitiva del instrumento complementario a que se refiere el presente recurso ".
El motivo no puede ser acogido pues no es cierto que la sentencia recurrida haya invadido el ámbito de atribuciones propio de la Administración urbanística. Sucede, sencillamente, que una vez examinada la cuestión controvertida, esto es, la legalidad del incremento de la densidad edificatoria prevista por la modificación del Plan Parcial impugnado, la Sala de instancia llega a la conclusión de que esa concreta determinación del planeamiento no es ajustada a Derecho por ser contraria a las normas de superior rango, tanto por entrañar una contravención objetiva de las previsiones establecidas al respecto por el Plan General, como por infringir la legislación autonómica aplicable respecto del alcance de la innovación introducida, que excede la funcionalidad propia del planeamiento de desarrollo. Cuestión esta que responde a una interpretación racional de la Ley urbanística extremeña que, por otra parte, no nos corresponde confirmar ni corregir en casación.
Es claro que, al hacer esa valoración acerca de una determinación urbanística que había sido específicamente impugnada, la Sala de instancia no incurre en ningún abuso ni exceso de jurisdicción del artículo 88.1.a) de la LJCA , pues se trata de un pronunciamiento dictado en el normal ejercicio de la jurisdicción y dentro del ámbito de atribuciones que son propias de nuestro orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
En el planteamiento de los recurrentes subyace la consideración de que, habiendo sido incrementada la densidad edificatoria prevista por el Plan General en ejercicio de las facultades discrecionales que corresponden a la Administración, la Sala sentenciadora habría venido a suplantar ese ámbito de discrecionalidad. Ahora bien, siendo ese el sustrato del argumento, es lo cierto que no puede ser acogido, pues resulta notorio que el ejercicio que haga la Administración de sus potestades, aunque sean discrecionales, se encuentra sujeto al ordenamiento jurídico y al posterior control jurisdiccional, que efectivamente tiene sus propios contornos, ahora no rebasados, para fiscalizar, a través de las técnicas precisas, dicha actuación discrecional.
Recordemos que es doctrina consolidada de este Tribunal, respecto del motivo previsto en el artículo 88.1.a) de nuestra Ley Jurisdiccional que dicho cauce está reservado para denunciar el abuso, exceso o defecto de jurisdicción, que debe entenderse comprensivo de los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otros órdenes jurisdiccionales o los demás poderes del Estado, como venimos declarando desde las Sentencias de 26 de mayo de 1989 , 15 de febrero y 30 de abril de 1991 . Y lo cierto es que, como hemos señalado, el desarrollo del motivo no atiende a tal caracterización, pues los límites de la discrecionalidad, en los términos que se formulan, y la conformidad del plan de desarrollo al planeamiento general no integra una infracción propia de dicho motivo.
La sentencia, en definitiva, se ha limitado a realizar la función de control de la actuación administrativa y de la potestad reglamentaría que se atribuye, en exclusiva, a jueces y tribunales, ex artículo 106.1 de la CE , sin transgredir los precisos contornos en los que ha de desenvolverse, pues no hay exceso cuando el Juez o Tribunal ejercita su labor de control de legalidad que corresponde a la jurisdicción sobre el ejercicio de las potestades administrativas y su acomodo a la legalidad.
Así ocurrió en este caso, pues al realizar su enjuiciamiento la Sala de instancia no incurrió en ningún exceso de jurisdicción, al contrario, se adoptó una decisión judicial dictada en el normal ejercicio de la jurisdicción y dentro del ámbito de atribuciones que son propias del orden contencioso-administrativo. Otra cosa es que la conclusión alcanzada por la sentencia de instancia, sea acertada o desacertada, a juicio de la recurrente, pero una vez más eso es algo relativo al tema de fondo, que debería suscitarse, en todo caso, al amparo del subapartado d) del tan citado artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción .
QUINTO.- En el motivo segundo del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Cáceres no puede prosperar, porque en su planteamiento se aprecia una falta de correspondencia entre la norma cuya infracción se aduce, --el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 --, y el desarrollo argumental del mismo que discurre sobre la interpretación y aplicación de la ley autonómica aplicable.
Sostiene la parte recurrente que el Plan Parcial modificado, no incurre en infracción del principio de jerarquía normativa, al lesionar el Plan General de cobertura, porque la Modificación puntual del Plan Parcial del SUP1.3 "Maltravieso" se produce con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 15/2001, de 14 de Diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, a cuyas previsiones sobre la valoración entre ambos tipos de planes se acomodaría el de la modificación declarada nula.
Específicamente se afirma que " el legislador autonómico autoriza expresamente que los planes parciales puedan superar lo establecido en el propio Plan General en cuanto no infrinja los estándares mínimos de calidad y cohesión urbanística establecidos en la propia ley Autonómica ." Se intenta, de este modo, combatir lo razonado por la sentencia sobre la interpretación de los artículos 71, 124, 2 y 4.f) de la Ley extremeña 15/2001 que lleva a la sentencia a declarar la subordinación del planeamiento de desarrollo en el ámbito de la legislación autonómica aplicable y a apreciar la nulidad radical del Plan Parcial modificado, al concluir que del artículo 74 de la Ley 15/2001, de 14 de Diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura , se desprende la consideración de la densidad y la edificabilidad como determinaciones propias del Plan General " que se pretende desconocer con la modificación aprobada y que debe ser, por tanto, declarada nula de pleno derecho ".
SEXTO .- En este sentido, la jurisprudencia de esta Sala es constante al afirmar que no se puede fundar el recurso de casación en la infracción de Derecho propio de la Comunidad Autónoma, ni cabe eludir este obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas (como es el caso de los artículos 71 , 74 , 124, 2 y 4.f) de la Ley de urbanismo de Extremadura) bajo una cita meramente ficticia e instrumental de Derecho estatal (como es el caso del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 ). Así lo declaran, entre otras muchas, las Sentencias de esta Sala de 31 de enero de 2012 (recurso de casación nº 2879/2008 ) 18 de mayo de 2011 ( recurso de casación nº 2708/2007), de 11 de abril de 2011 ( recurso de casación nº 1599/2007), de 17 de marzo de 2011 ( recurso de casación nº 1338/2007), de 23 de junio de 2010 ( recurso de casación nº 690/2006 ) o, de 10 de noviembre de 2008 (recurso de casación nº 2298/2005 ).
SÉPTIMO .- Finalmente, el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Agrupación de Interés Urbanístico del S.U.P 1.3 "Maltravieso", tras el auto de inadmisión parcial de 8 de abril de 2010 de la Sección Primera , ha quedado reducido a un único motivo de casación formulado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 en el que se denuncia la infracción del artículo, 54.1 f) de la Ley 30/1992 .
La indicada Agrupación de Interés Urbanístico recurrente aduce la lesión del artículo, 54.1 f) de la Ley 30/1992 , porque consta en el expediente administrativo una motivación suficiente de la modificación aprobada. Sostiene la recurrente que tal conclusión resulta asimismo del hecho de que " cuando se instó la modificación se habían hecho públicos los Informes del Instituto Nacional de Estadística nº 2/2003 denominado "los Cambios sociales en los últimos 10 años" y nº 6/2004 denominado" ¿Cuántos somos en casa? " que en su opinión avalarían la conveniencia de la modificación del Plan Parcial del S.U.P 1.3 "Maltravieso" de Cáceres.
Bastaría, para evidenciar la falta de consistencia del motivo de casación, con señalar que la norma cuya infracción se aduce se refiere a la falta de motivación de los actos administrativos, cuando en este caso se trata de la justificación de la modificación de un plan parcial. Es decir, que se trata de proporcionar el soporte justificativo de una norma general de rango reglamentario, pues tal es la naturaleza jurídica de los planes de urbanismo.
Pero es que, además, carece de sentido defender la justificación de una determinación urbanística que ha sido declarada nula porque vulnera el principio de jerarquía normativa, por la incompatibilidad del plan parcial respecto del plan general, en los términos que razona la sentencia impugnada.
En fin, en todo caso la tesis sostenida por la Agrupación recurrente no se ajusta a nuestra jurisprudencia, como destaca la parte recurrida, por lo que el motivo igualmente debe decaer, pues sobre la justificación de las determinaciones urbanísticas y el control de la discrecionalidad venimos declarando, por todas, Sentencia de 19 octubre 2011 dictada en el recurso de casación nº 3666/2008 , lo siguiente :
Con carácter general debemos señalar que el control de la discrecionalidad administrativa en el orden urbanístico, que subyace en los motivos invocados, impone que en el ejercicio de potestad discrecional, como presupuesto de legitimación, se han de explicar las razones que determinan la decisión. Y ésta justificación ha de hacerse con criterios de racionalidad expresados en la memoria. Sólo así podremos diferenciar la discrecionalidad de la pura arbitrariedad.
Por todas, en la STS de 26 de febrero de 2010 ( RJ 2010, 4108) (RC 282/2006 ) hemos señalado, en relación con la Motivación a través de la Memoria de los Planes:
"Acorde con lo expuesto, la jurisprudencia de esta Sala viene declarando desde antiguo la importancia de la " de los instrumentos de ordenación urbanística [véanse los artículos 12.1.c ) y d ), 38 , 58 , 74.1.a ), 75 , 77 , 95.1 , 96.1 y 97.1 del Reglamento de Planeamiento ], que ha de reflejar en primer término las alternativas posibles, analizándolas después mediante la toma en consideración de sus ventajas e inconvenientes, para justificar, finalmente, la decisión por la que se opta; se ha hablado, así, de la necesidad esencial de la Memoria, como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad ( sentencias de 9 de julio de 1991 o 13 de febrero de 1992 ) " ( Sentencia de esta Sala de 26 de julio de 2006 dictada en el recurso de casación nº 2393 / 2003 ).
La proyección al caso enjuiciado de la doctrina jurisprudencial expuesta sirve para descartar --como motivación del Plan Parcial impugnado-- cualesquiera datos invocados por la parte recurrente distintos de los expresamente recogidos en la memoria del instrumento de planeamiento modificado. Y, por tanto, para concluir que la Sala de instancia acierta al denunciar como insuficiente la justificación del aumento del número de viviendas por "la progresiva reducción del tamaño medio de la unidad familiar" , máxime cuando , como refiere igualmente la sentencia, en el informe del Servicio de Urbanismo del Ayuntamiento de Cáceres, se proponía "la denegación de la Modificación en cuanto al aumento de las viviendas, porque con dicho aumento se contravenían las previsiones del Plan General".
Por las razones expuestas el motivo no puede prosperar, lo que nos conduce a declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Cáceres y por la Agrupación de Interés Urbanístico.
OCTAVO.- Se imponen las costas procesales causadas, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la parte comparecida como recurrida, a la cifra de 3.000 mil euros, dada la actividad desplegada por el letrado para oponerse a los indicados recursos.
Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .
Que desestimando los motivos de casación invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Cáceres y la Agrupación de Interés Urbanístico del S.U.P 1.3 del PGOU de Cáceres denominado "Maltravieso", contra la Sentencia de 18 de junio de 2009, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el recurso contencioso-administrativo nº 284/2006 . Con imposición de las costas procesales causadas en el recurso a las partes recurrentes, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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