STS, 18 de Octubre de 2012

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 10 de junio de 2010 (recurso nº 4412/2007 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las entidades Procesos Edificatorios, S.L. y R.M.P.E.H., S.A. contra el acuerdo del Consejo de la Xunta de Galicia de 7 de junio de 2007 por el que se aprobó definitivamente el Proyecto Sectorial del Parque Empresarial de A Sionlla, en Santiago de Compostela, y el correspondiente proyecto de obras públicas.

La referida sentencia, después de identificar el objeto del recurso (fundamento primero), en el fundamento jurídico segundo expone las pretensiones de las demandantes y examina la controversia suscitada, en los siguientes términos:

(...) SEGUNDO: Las recurrentes pretenden en la súplica de su demanda que se declare el derecho de los polígonos SUNP- 37.3 y 38 a repartir proporcionalmente con el Parque Empresarial A Sionlla, según los respectivos aprovechamientos, los costes del enlace con la N-550 y de la conexión exterior de la red de saneamiento de residuales con el colector de San Lázaro, con determinación de las proporciones en la financiación, y se condene a dicho parque a reintegrar en fase de ejecución del planeamiento los costes anticipados de dichas infraestructuras que le correspondan, financiados anticipadamente por los referidos polígonos. En el indicado lugar de la demanda no se interesa la declaración de la nulidad, total o parcial, del proyecto sectorial aprobado por el acuerdo recurrido. Aunque esta omisión se considere subsanable, aplicando el principio "pro actione", mediante una interpretación en su conjunto de la demanda, lo cierto es que en ésta no se invoca la existencia de alguna infracción en el proyecto sectorial, o en el procedimiento seguido para su aprobación, de las disposiciones específicas aplicables, que son las contenidas en la Ley 10/1995, de Ordenación del territorio de Galicia, y en el Decreto 80/2000 , de regulación de los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal. Lo que las recurrentes invocan es el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución y su plasmación en materia urbanística, el de equidistribución de beneficios y cargas, recogido en el artículo 4.b) de la Ley 9/2002 y establecido para los propietarios de suelo urbanizable en el art 18.3 de la Ley 6/1998 y en el 63 del Reglamento de Gestión Urbanística . Frente a ello la Administración demandada argumenta que el artículo 4 de la ley 9/2002 se refiere a los fines de la actividad urbanística, mientras que los proyectos sectoriales forman parte de la actividad de ordenación del territorio; y que los citados artículos 18.3 y 63 establecen los deberes de los propietarios de suelo clasificado por el plan general como urbanizable o urbanizable no programado, y el afectado por el proyecto sectorial litigioso no tiene esa clasificación en el Plan General de Santiago de Compostela. La propia parte actora alega en su escrito de conclusiones que es improcedente aplicar el principio de equidistribución de beneficios y cargas en los sistemas de ordenación del territorio, y resalta lo que dice el apartado V de su preámbulo sobre su diferencia con la planificación urbanística, y cita la STS de 31-10-84 . En el indicado apartado de dicho preámbulo se dice, efectivamente, que se considera necesario completar el sistema de planificación urbanística con otro sistema -el de ordenación territorial- que venga a colmar las insuficiencias que al respecto ofrecía aquél, lo que se realiza creando el de ordenación territorial y estableciendo para ello los diferentes instrumentos de ordenación del territorio. En consecuencia tienen que ser aceptadas las alegaciones de la Administración demandada y desestimadas las pretensiones de las recurrentes, y cabe recordar que en la respuesta a la alegación presentada por las actoras ya se contempló la coordinación en el proceso de ejecución entre los suelos a desarrollar a efectos de logar un ahorro de los costes en la ejecución de las conexiones con las infraestructuras

.

Por las razones expuestas, la Sala de instancia desestima el recurso contencioso administrativo.

Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal de Procesos Edificatorios, S.L. preparó recurso de casación y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 27 de septiembre de 2010 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

En el motivo de casación se alega la infracción del principio de igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad, traducido en el reparto equitativo de beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico entre todos los propietarios afectados, que viene reconocido en los artículos 1 , 5 y 18.3 de la Ley 6/1998, de 13 de enero , sobre régimen del suelo y ordenación urbana, así como en el 63 del Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, lo que al mismo tiempo vulnera lo previsto en los artículos 14 y 149.1.1ª de la Constitución , en relación con la disposición final única de la Ley 6/1998.

Señala la sociedad recurrente que las razones de la decisión contenidas en la sentencia son erróneas en cuanto considera que el principio de igualdad en su plasmación urbanística no puede aplicarse a la entidad pública propietaria del polígono industrial A Sionlla, al tratarse de un proyecto sectorial que forma parte de la actividad de la ordenación del territorio; y también al considerar la Sala de instancia que no resultan aplicables los artículos 18.3 de la Ley 6/1998 y 63 del Reglamento de Gestión Urbanística porque se refieren al suelo urbanizable, pues los terrenos comprendidos en el Proyecto Sectorial no tienen ese carácter sino el de suelo rústico. Frente a este razonamiento la recurrente aduce que, aunque el proyecto sectorial afecta a terrenos con la clasificación de suelo rústico, una vez aprobado definitivamente el suelo pasa a convertirse en urbanizable; y así, al ser revisado posteriormente el Plan General de Santiago de Compostela, los terrenos del Parque Empresarial fueron incorporados al suelo urbanizable, por lo que resulta de aplicación el artículo18.3 de la Ley 6/1998 . Y, en todo caso, de no aplicarse el reparto de costes se vulnera el principio de igualdad, integrado en el contenido básico del derecho de propiedad, que impone el reparto de beneficios y cargas derivados de planeamiento entre todos los afectados por cada actuación urbanística en proporción a sus aportaciones. Por lo demás, considera que la sentencia del Tribunal Supremo citada por la Sala de instancia para respaldar su decisión -STS de 31 de octubre de 1984 - carece de relevancia para el caso examinado, porque el supuesto resuelto en ella se refería a la construcción de una autopista, cuya ejecución no debía comprenderse como carga urbanística, lo que nada tiene que ver con la asignación de la carga de ejecución del nudo de enlace sobre la N-550 a los polígonos 37.3, 38 y SUND-40, ya que dicho nudo sirve de enlace imprescindible para su funcionamiento.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y, en su lugar, se acuerde la estimación del recurso contencioso-administrativo.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 2010 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 10 de febrero de 2011 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación de la Xunta de Galicia mediante escrito presentado el 8 de abril de 2011 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita la desestimación del recurso de casación.

Según el Letrado de la Xunta de Galicia, el principio de equidistribución de cargas en materia urbanística no es trasladable a la materia de ordenación del territorio, como es el caso del proyecto sectorial que aprueba el Parque Empresarial A Sionlla. Señala también que en la demanda no se denunciaba la nulidad o anulabilidad del proyecto, ya que se limitaba a solicitar que se aplique el principio de equidistribución de cargas, que se traduciría en una indemnización de las infraestructuras existentes y aprovechadas, supuestamente, por el polígono aprobado, y que en su día fueron o iban a ser afrontadas por las demandantes. Por ello, la vía de impugnación utilizada es incorrecta y anticipada, ya que será en el proceso de ejecución donde deberán plantearse esas cuestiones, pero no con ocasión de la aprobación del proyecto sectorial. En ese orden ideas, la Xunta de Galicia añade que resulta difícilmente aceptable anular un proyecto sectorial del que solo se solicita que incluya las compensaciones, sin instar expresamente su nulidad, y sin cita de precepto o norma alguna que imponga al proyecto el contenido que se propugna. Para la representación procesal de la Xunta de Galicia el recurso parte de una premisa errónea, como es la de considerar que los terrenos objeto del proyecto sectorial tienen la consideración de suelo urbanizable y que, por lo tanto, debe aplicarse el principio de equidistribución de cargas, o debe compensarse de alguna forma, cuando, por el contrario, los terrenos afectados estaban adscritos por el planeamiento general al suelo no urbanizable. Finaliza su oposición manifestando que la Administración no ha denegado la solicitud de contribuir a los gastos, sino que ha diferido su decisión al proceso de construcción del nudo de enlace a la vía pública.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 16 de octubre de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 5616/2010) lo dirige la representación de Procesos Edificatorios, S.L. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 10 de junio de 2010 (recurso 4412/2007 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las entidades Procesos Edificatorios, S.L. y R.M.P.E.H., S.A. contra el acuerdo del Consejo de la Xunta de Galicia de 7 de junio de 2007 por el que se aprobó definitivamente el Proyecto Sectorial del Parque Empresarial de A Sionlla, en Santiago de Compostela, y el correspondiente proyecto de obras públicas.

Han quedado expuestas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar el único motivo de casación aducido por la representación de Procesos Edificatorios, S.L., cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

Para dar respuesta al motivo de casación formulado es aconsejable recordar los términos en que venía entablado el debate en la instancia.

Las compañías mercantiles Procesos Edificatorios, S.L. y R.M.P.E.H., S.A. habían interpuesto recurso contencioso- administrativo contra el acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia por el que se aprobó definitivamente el Proyecto Sectorial del Parque Empresarial de A Sionlla en Santiago de Compostela, con la pretensión de que se declarase el derecho de los propietarios de los Sectores 37.3 y 38 previstos en el Plan de Santiago de Compostela a repartir proporcionalmente con el Parque Empresarial A Sionlla, según sus respectivos aprovechamientos, el coste de las infraestructuras del enlace con la carretera N-550 junto con sus redes de servicios y terrenos a expropiar para su ejecución, y el de la conexión exterior de la red de saneamiento de residuales con el colector de San Lázaro. Se solicitaba asimismo que el pronunciamiento comprendiera la determinación de las proporciones en la financiación de las infraestructuras mencionadas y que se condenase al Parque Empresarial a Sionlla a reintegrar en fase de ejecución de planeamiento los costes anticipados de dichas infraestructuras que le correspondan, financiados anticipadamente por los polígonos SUNP-37.3 y 38.

Para fundamentar sus pretensiones las demandantes aducían que en la fecha de aprobación de los Planes de Sectorización correspondientes a los polígonos industriales 37.3 y 38, esto es, el 15 de noviembre de 2006, los terrenos colindantes, que luego serían desarrollados por el Plan Sectorial la Sionlla aquí controvertido, tenían la condición de no urbanizables, por lo que en aquel momento no era posible imputarles la carga de urbanización de las infraestructuras a que se refiere el proceso. Pero con la posterior aprobación del Proyecto Sectorial -7 de junio de 2007-, al ser imprescindibles las conexiones para el funcionamiento del Parque Empresarial, es factible instar a la Administración autonómica y a los promotores del Parque Empresarial proyectado en el SUND.40 a que contribuyan a la financiación de esas infraestructuras, en la medida en que el enlace desde la N-550 es indispensable tanto para los polígonos como para el Parque Empresarial, ámbitos que igualmente han de servirse de la conexión exterior de la red de saneamiento de residuales con el colector de San Lázaro .

Así las cosas, el motivo de casación, en el que denuncia la vulneración del principio de igualdad en su vertiente del derecho a la equidistribución de los propietarios afectados por las actuaciones urbanísticas, no puede ser acogido.

La invocación genérica de ese derecho a la equidistribución, o, si se quiere, del derecho de igualdad proclamado en el artículo 14 de la Constitución , para, sin interposición de técnica urbanística alguna, reclamar la contribución a determinados gastos de infraestructuras con ocasión de la aprobación de un Proyecto Sectorial, no puede se estimada. Y no tanto porque, según la legislación autonómica, los proyectos sectoriales como es el de la Sionlla, pertenezcan a la categoría de los planes de ordenación territorial, distintos de los urbanísticos; sino porque no forma parte del objeto ni del contenido de los planes sectoriales procurar o alcanzar algún grado de equidistribución, derecho éste al reparto equitativo de beneficios y cargas que se consigue mediante determinadas técnicas urbanísticas, de regulación autonómica. Como señala la STC 61/97 «... no le incumbe [al legislador estatal] determinar el instrumento, el procedimiento o la forma en que ha de llevarse a cabo la ejecución del planeamiento, cuestiones estas que corresponden a la competencia urbanística autonómica, sin perjuicio de que (...) pueda tomar como punto de referencia, sin sentar su régimen jurídico, las áreas de reparto o las unidades de ejecución para regular las condiciones básicas de las facultades y deberes urbanísticos que garanticen la igualdad ».

Así las cosas, invocar el derecho a la equidistribución y reclamar su efectividad al margen de los mecanismos y técnicas urbanísticas legalmente previstas para cumplir esa finalidad es algo difícilmente sostenible; y, desde luego, no cabe afirmar que se haya producido la vulneración de los preceptos que la recurrente cita como vulnerados ( artículos 1 , 5 y 18.3 de la Ley 6/1998 y 63 del Reglamento de Gestión Urbanística ), como tampoco la de los artículos 14 y 149.1. de la Constitución que también se citan en el motivo de casación.

El artículo 5 de la Ley 6/98, de 13 de abril , contiene el mandato de que las leyes garanticen el reparto de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, entre todos los propietarios afectados por cada actuación urbanística en proporción a sus aportaciones. Por otra parte, el artículo 18 de la misma ley incluye entre los deberes derivados de la transformación del suelo clasificado el de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso.

Vemos así que el reparto de cargas y beneficios que las leyes han de garantizar se circunscribe, según el citado artículo 5 de la Ley 6/98 , a los propietarios afectados por cada actuación urbanística; se lleva a cabo, por lo general, en la fase de gestión urbanística (véase por todas la STS 22 de enero de 1999 ) y tiene su razón de ser en el seno de las operaciones de transformación urbanística, no en la de planificación, dejando a salvo las técnicas o determinaciones sobre la equidistribución externa que de acuerdo con la legislación urbanística puedan establecer los planes (por lo general, delimitando áreas o fijando el aprovechamiento tipo o de referencia).

Es obvio que las actuaciones correspondientes a los sectores SUNP-37.3 y 38 del Plan General de Santiago de Compostela y las de los terrenos que comprende el Proyecto Sectorial del Parque Empresarial de A Sionlla, aunque se refieran a terrenos colindantes, constituyen operaciones independientes entre sí, por lo que no puede invocarse el artículo 5 de la 6/1998 para reclamar el pago de determinados gastos de las infraestructuras que van a dar servicio a varios ámbitos espaciales; y ello porque la equidistribución garantizada por dicho precepto es la interna o intrasectorial en el seno de cada actuación urbanística. Tampoco resulta infringido el artículo 18.3 de la de la 6/1998, por más que la ejecución de determinadas infraestructuras a cargo de concretos sectores del Plan General puedan beneficiar a otro ámbito de suelo, inicialmente no urbanizable, sobre la que se ha previsto la realización de un proyecto sectorial. Aunque este terreno estuviera adscrito por el Plan General al suelo no urbanizable, como consecuencia de la aprobación del proyecto sectorial el planeamiento urbanístico habrá de adaptarse a la nueva situación y adscribir los terrenos a la nueva clase que le corresponda. No es, por tanto, su clasificación al momento de la aprobación del Plan Sectorial lo que impide establecer la obligación de contribuir a los costes de las conexiones. El problema no es ese, sino que el planeamiento urbanístico municipal de Santiago de Compostela ha imputado a los sectores SUNP-37.3 y 38 la realización de las conexiones y el artículo 18.3 de la 6/1998 -que en el motivo se cita como infringido- no contempla a favor de los propietarios a cuyo cargo se realizan las infraestructuras de conexión un derecho de resarcimiento o repetición para reclamar a los propietarios de ulteriores desarrollos por la ventaja que obtienen al servirse de las infraestructuras indispensables para el funcionamiento del polígono.

Ahora bien, llegados a este punto, y sin desconocer que en la tesis actora subyace la idea del enriquecimiento sin causa, nuestro examen debe detenerse porque la repercusión de las cargas de urbanización reclamadas en la demanda, o el derecho de resarcimiento que en definitiva se pretende, están desvinculadas del acuerdo impugnado. Y es que, como acertadamente aduce el Letrado de la Xunta de Galicia, en la demanda no se denuncian vicios determinantes de la invalidez del acuerdo aprobatorio del Plan Sectorial objeto de impugnación, pues no se alegaba la existencia de alguna infracción en el proyecto sectorial, o en el procedimiento seguido para su aprobación, ni el incumplimiento de las disposiciones específicas aplicables (Ley autonómica 10/1995, de Ordenación del territorio de Galicia, y el Decreto 80/2000 , de regulación de los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal). Siendo objeto del recurso contencioso-administrativo el acuerdo aprobatorio del Plan Sectorial, no era viable una pretensión directa, desvinculada de la acción de anulación, para el reconocimiento de determinadas situación jurídicas individualizadas, a fin de que se declarase el derecho de los propietarios de los Sectores 37.3 y 38 de los previstos en el Plan de Santiago de Compostela a repartir proporcionalmente con el Parque Empresarial A Sionlla el coste de determinadas infraestructuras constituidas y que se condenase al Parque Empresarial a Sionlla a reintegrar los costes financiados anticipadamente por los polígonos SUNP-37.3 y 38. Según resulta del artículo 31 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la pretensión del actor debe entenderse vinculada necesariamente a la acción de anulación del acto, actividad o disposición impugnada, salvo los supuestos de que el recurso tenga por objeto la inactividad o la vía de hecho, que aquí no concurren; de modo que esa falta de enlace entre la pretensión y el acto impugnado hacía inviable el recurso contencioso-administrativo.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 €) por el concepto de honorarios de defensa de la Xunta de Galicia.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,