STS, 15 de Marzo de 2012

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 22 de octubre de 2008 (recurso contencioso-administrativo 389/2006 ) en la que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Marisa y D. Hugo contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 22 de septiembre de 2006 en la que se acuerda aprobar el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa, de unos 7460 metros de longitud, comprendido desde el lugar conocido como "El Oriente" hasta la ensenada de Los Mármoles, términos municipales de Arrecife y Teguise, isla de Lanzarote, sin hacer imposición de las costas procesales ocasionadas.

En su fundamento primero, la sentencia impugnada fija el objeto del recurso, concreta el tramo de costa al que se refiere la controversia y reproduce la justificación dada por la Orden Ministerial impugnada para proceder a la delimitación aprobada, invocando lo dispuesto en el artículo 3.1.a/ de la Ley de Costas . El texto del fundamento es el siguiente:

(...) PRIMERO: Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo por doña Marisa y don Hugo , frente a la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 22 de septiembre de 2006, en la que se acuerda aprobar el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 7460 metros de longitud, comprendido desde el lugar conocido como "El Oriente" hasta la ensenada de "Los Mármoles" términos municipales de Arrecife y Teguise, isla de Lanzarote, según se define en los planos fechados en febrero de 2006 y firmados por el Jefe de la Demarcación.

Concretamente en el presente recurso se impugna el tramo comprendido entre los vértices 192 a 194 de la poligonal de deslinde, según se dibuja en la hoja n° 10 de los planos de la Dirección General de Costas, escala 1:1000, del expediente administrativo.

La Orden Ministerial impugnada justifica la delimitación entre dichos vértices, en su consideración jurídica 2), en los siguientes términos:

Tras las pruebas practicadas en el expediente ha quedado acreditado que el límite interior del dominio público marítimo terrestre queda definido por la siguiente poligonal cuya justificación viene recogidas en el proyecto de deslinde y a continuación se resume: Vértices... 151 a 238, corresponden a situar la línea de deslinde en el punto más interior alcanzado por las olas en los mayores temporales conocidos, por lo que conforme a lo previsto en el articulo 3.1.a de la Ley de Costas , forman parte de la zona marítimo terrestre.

Dichas características se reconocen de la simple observación del terreno así como del estudio de la cartografía aportada en el proyecto, y de la comprobación de diferentes fotografías sobre el terreno, oblicuas y verticales, incluidas en el anejo 7

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En el fundamento segundo de la sentencia se analiza el motivo de impugnación relativo a la caducidad del expediente de deslinde, alegación que la Sala de instancia desestima por considerar que con anterioridad a la introducción del plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , en la redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Orden Social, el procedimiento de deslinde no estaba sujeto a plazo. La Sala de instancia se pronuncia en los siguientes términos:

(...) SEGUNDO: Previamente a la resolución del fondo de la controversia y por su carácter obstativo a dicho enjuiciamiento, ha de ser resuelta la excepción de caducidad opuesta por los recurrentes en la demanda.

Es esta una cuestión que ha sido y misma Sala, respecto del mismo expediente de deslinde en el Recurso 70.2007. en el que se ha dictado sentencia con fecha de 8 de octubre pasado, en cuyo fundamento jurídico segundo se expone lo siguiente:

Para ello hay que tener en cuenta la fecha de incoación del expediente de deslinde, que tuvo lugar en junio de 1987, con anterioridad a la introducción del plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas en la redacción dada por la ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003. Al no establecerse un régimen transitorio para la aplicación de esta norma, debe aplicarse por analogía, el criterio contenido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/1992 , según la cual no será de aplicación dicha norma a los procedimientos administrativos ya iniciados a la entrada en vigor de la Ley y, por lo tanto, el plazo de 24 meses en cuestión no sería aplicable al caso de autos, sino solo a los procedimientos iniciados con posterioridad al 1 de Enero de 2003.

Antes de dicha reforma, viene entiendo la Sala (SSAN, Sec.1ª, de 2 de julio de 2007 (Rec. 71/2005 ) y de 12 de diciembre de 2007 (Rec. 227/2005 ) entre las más recientes) con fundamento en diversas sentencias del Tribunal Supremo, que el procedimiento de deslinde no esta sujeto a plazo.

Así, la STS de 6 de septiembre de 2005 señaló sobre esta cuestión que: "... ni la Ley ni el Reglamento de Costas tienen establecido un plazo máximo para dictar resolución, sin que pueda aplicarse el supletorio de tres meses, que establecía el artículo 42.2 de la referida Ley 30/92 , ya que el procedimiento en cuestión fue iniciado de oficio y no a solicitud de los interesados, sin que, además, pueda calificarse de limitador o restrictivo de derechos, pues el procedimiento de deslinde tiene como finalidad la protección del interés general en declarar o constatar el dominio público marítimo terrestre definido por la Ley, e incluso, en los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, el artículo 92.4 de la repetida Ley 30/92 prevé la inaplicabilidad de la caducidad cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuese conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, razones que, como ya declaramos en nuestras tres Sentencias anteriores, no permiten que prospere el primer motivo de casación alegado".

La STS, Sala 3ª de 23 de enero de 2007 (Rec. 5837/2003 ) insiste en el carácter especial del procedimiento de deslinde y en línea con la anterior señala La propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, puesta de manifiesto con re iteración por la Sala, conduce a ratificar tal pronunciamiento. Efectivamente, el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título 1 de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio , tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3 , 4 y 5 de dicha Ley ; actividad en la que destacan y sobresalen, por encima de los concretos intereses de los particulares afectados por tal constatación y declaración, los intereses generales derivados de la materialización física ---en que el deslinde se concreta--- del dominio público marítimo terrestre, legalmente definido en los anteriores preceptos y que con el deslinde se ve dotado de mayor seguridad jurídica.

Tal naturaleza del procedimiento de deslinde, obviamente, no encaja en la de los procedimientos a los que se refería el artículo 43.4 LRJPA , que solo contempla los procedimientos "no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos", cual sería un procedimiento sancionador. Debe, además, dejarse constancia que en el artículo 92.4 de la misma LRJPA ---aunque previsto para los procedimientos iniciados a instancia de los particulares---, se contempla la posibilidad de no aplicar la caducidad, como consecuencia de la paralización imputable a los administrados "en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento".

Por todo lo cual, procede desestimar la invocada caducidad del expediente de deslinde

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En el fundamento tercero se analiza la cuestión relativa al cambio de motivación de la acción de deslindar, explicando que lo que se ha llevado a cabo, en realidad, es una adaptación del expediente de deslinde al cambio de marco jurídico producido como consecuencia de la entrada en vigor de la nueva Ley de Costas. El texto del fundamento es el siguiente:

(...) TERCERO: Se aduce igualmente en la demanda, como vicio causante de nulidad o anulación, un injustificado cambio en el expediente de la motivación de la acción de deslindar, pues si bien inicialmente tal justificación fue la de evitar la posibilidad de urbanizar y ejecutar construcciones en el tramo de costa deslindado, con posterioridad se motiva dicha delimitación del dominio público, por parte de la Administración, en que los deslindes practicados no incluían todos los bienes que, según la vigente Ley de Costas, se definen como pertenecientes al dominio público marítimo terrestre.

Es ésta una cuestión que igualmente fue planeada y resuelta en el recurso 70/2007 en el que la sentencia de 8 de octubre (FJ 4°) razona lo siguiente:... el expediente de deslinde se incoó en junio de 1987 y se tramitó inicialmente al amparo de la entonces vigente Ley de Costas de 1969 pero posteriormente, en virtud del informe emitido por el Servicio Jurídico en fecha 20 de junio de 1989, se retrotraen las actuaciones al momento procedimental anterior a la citación al acto de apeo y se delimitan provisionalmente los bienes de dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con las definiciones contenidas en el articulo 1 de la Ley de Costas de 1969 y artículos 3 y 4 de la vigente Ley de Costas .

Se procede así a realizar un segundo acto de apeo que se tramita ya según la Ley de Costas 22/1988. Es decir, el expediente de deslinde comienza a tramitarse estando vigente la Ley de Costas de 1969 y posteriormente adapta su tramitación a la nueva Ley de Costas de 1988.

Resulta, por tanto, que lo que ha llevado a cabo la Administración en la prolongada tramitación del presente expediente de deslinde ha sido la adaptación del mismo al cambio de marco jurídico producido, como consecuencia de la entrada en vigor de la nueva Ley de Costas, lo cual no solo no es injustificado, sino que resultaba obligado y necesario en virtud del importante cambio normativo producido, en la delimitación del dominio público marítimo terrestre

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En el fundamento cuarto de la sentencia la Sala de instancia comienza analizando la naturaleza y alcance de la acción de deslindar. A continuación, aborda la cuestión relativa a la alegada vulneración del artículo 3 de la Ley de Costas ; y en base a la documentación obrante en el expediente concluye que ha quedado acreditado que la franja de terreno que coincide con la propiedad de los actores cuenta con las características del artículo 3.1.a/ de la Ley de Costas -terrenos alcanzados por las olas en los mayores temporales conocidos- , sin que la parte actora haya desvirtuado el material probatorio obrante en el expediente. El texto del fundamento es el siguiente:

(...) CUARTO: Constituye doctrina reiterada y consolidada de esta Sala que son bienes demaniales por naturaleza la zona marítimo-terrestre y las playas, ex artículo 132.2 de la CE y 3 de la Ley 22/1 988, de Costas, que forman parte del denominado dominio público marítimo-terrestre. El régimen jurídico, con la descripción completa, de los bienes incluidos en el dominio público marítimo-terrestre estatal (cumpliendo el mandato contenido en el expresado artículo 132.1 y 2 de la CE ) se contiene en los artículos 3 , 4 y 5 de la expresada Ley de Costas . Y, por lo que se refiere al presente supuesto, se incluye en el apartado b) del artículo 3.1 de la misma.

Y hemos reiterado también en múltiples ocasiones que: la descripción de los expresados bienes demaniales significa que su pertenencia al dominio público no se produce como consecuencia de su inclusión en el acto administrativo de deslinde, sino por la disposición de la Constitución o la Ley de manera que el deslinde se limita a establecer "la determinación del dominio público marítimo-terrestre (...) ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículo 3 , 4 y 5 de la presente Ley " ( artículo 11 de la Ley de Costas ). En este sentido el artículo 18 del citado Reglamento de ejecución de la Ley 22/1 988, dispone que el deslinde se efectuará "ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley". Las zonas deslindadas por tanto, integran ya el dominio público, que simplemente está pendiente de su determinación o plasmación física, y esta labor es precisamente la que realiza el deslinde, mediante la constatación de la existencia de las características físicas de la zona.

Así, acorde con la naturaleza y el alcance de la acción de deslindar antes expuesta, el deslinde tiene un carácter declarativo y no constitutivo y consiste en la operación jurídica en virtud de la cual las definiciones legales se concretan físicamente sobre un espacio determinado, lo que conlleva que, en estos casos, adquiera un papel esencial establecer los elementos de orden fáctico sobre los que se sustenta la condición del bien como de dominio público y, por ende, la legalidad o no de su inclusión en el deslinde recurrido.

Se aduce en la demanda, como argumentación de fondo, la vulneración de las previsiones contenidas en el artícuIo 3 de la Ley de Costas, dada la ausencia de fundamentación suficiente del deslinde, al no haber quedado acreditada la concurrencia de las características físicas del articulo 3.1.a de la Ley de Costas , en la franja de terreno que coincide con la propiedad de los actores. El examen del expediente según la misma demanda, nos ilustra sobre la distancia de la propiedad de tales recurrentes con el mar, lo que obliga a trazar el deslinde por el lado externo del muro existente.

Además de que del propio plano hoja número 10, escala 1:1000, de los de la Demarcación de Costas (ya referido) resulta que la zona en cuestión se encuentra una mínima cota respecto de la línea, que como indica el Abogado del Estado en la contestación, representa la del nivel del mar en el Puerto de Arrecife sin tener en cuenta factores de oleaje en condiciones de temporal máximo, también se observa en las fotografías aportadas con el expediente, concretamente en el Anejo 7 de la Memoria, siendo enormemente elocuentes las numeradas como 110 y 111, que para tratar de defender sus edificaciones ( afectadas al menos parcialmente, por la línea de deslinde) sus propietarios han levantado, bien delante de las mismas, bien debajo de ellas, una serie de muros o paredes cuya, finalidad es la de evitar los daños del oleaje en dichas edificaciones.

Son igualmente muy ilustrativas, tanto respecto de la baja cota de los terrenos en cuestión, como de los muros defensivos erigidos por los propietarios de las viviendas afectadas por tal deslinde, las fotografías que figuran en las paginas 21 y 22 (playa Las Caletas) del Anejo 3 de la misma Memoria del deslinde, donde se emite informe respecto de las alegaciones presentada por las partes.

Es importante también tomar en consideración, que el artículo 3.1.a de la vigente Ley de Costas , incluye en el dominio público marítimo terrestre los terrenos alcanzados por las olas en los mayores temporales conocidos, lo cual supone un importante cambio de criterio, más exactamente, una importante ampliación de la zona considerada como bien demanial, respecto de la Ley de Costas de 1969, pues esta tenía en cuenta, para su inclusión en el dominio público, las mayores olas en los temporales ordinarios.

En definitiva, y frente a dicho material probatorio obrante en el expediente administrativo, al que someramente se ha hecho referencia en los párrafos anteriores, así como los demás informes, planos, mapas y reportajes fotográficos, la parte recurrente no lleva a cabo prueba alguna desvirtuadora de tales pruebas, adjuntando como documentos 1 y 2 de la demanda documentación acreditativa de las circunstancias registrales, así como una certificación extendida por el Secretario del Ayuntamiento de Arrecife a cuyo tenor la antigüedad se remonta a fecha anterior al año 1964.

Esta Sala ha puesto de manifiesto en múltiples ocasiones anteriores ( por todas SAN de 27-2-2008 Rec. 358/2005 ) en las que también ha sido invocada la titularidad registral de los terrenos a los que afecta la poligonal del deslinde, que ello se opone lo previsto en los artículos 7 , 8 y 9 de la Ley de Costas , que integrando el capítulo titulado "indisponibilidad" establece, el primero de ellos, el carácter inalienable imprescindible e inembargable de los bienes de dominio público marítimo terrestre, el artículo 8 que carecen de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad, y el artículo 9 que no podrán existir terrenos de propiedad distintas de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo terrestre. Además, el artículo 13.2 de la misma Ley de Costas , también determina que la resolución de aprobación del deslinde será título suficiente, para rectificar en la forma y condiciones que se determinan reglamentariamente las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde.

En definitiva, por tanto, la actividad probatoria no ha evidenciado una errónea actuación administrativa y no ha llevado al ánimo de la Sala el convencimiento de que los terrenos controvertidos no son pertenencia demanial conforme a la Ley 22/88, de Costas. Por lo que aplicando al presente caso las consideraciones anteriormente expuestas, en relación con la valoración que del conjunto de la prueba ha sido igualmente efectuada, se concluye que los terrenos afectados por el deslinde recurrido pertenecen al dominio público marítimo-terrestre, por lo que el recurso ha de ser desestimado

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Por todo ello la Sala de instancia termina desestimando el recurso contencioso-administrativo.

La representación de Dª Marisa y D. Hugo preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 20 de enero de 2009 en el se formulan cuatro motivos de casación, todo ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado y contenido de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , según la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999, de 14 de enero, pues la doctrina jurisprudencial aplicada por la Sala de instancia al caso enjuiciado es contraria a lo establecido en dicho precepto, según el cual, en los procedimiento incoados de oficio en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. El procedimiento de deslinde incoado ha durado más de veinte años, siendo contrario al principio de seguridad jurídica que la obligación de resolución en un plazo máximo por parte de la Administración sólo deba referirse a los procedimientos iniciados por los interesados. El principio de seguridad jurídica impone el reconocimiento de un plazo máximo del procedimiento de deslinde que sería de seis meses, según se establece en el artículo 61.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , plazo aplicable incluso en el período comprendido desde la entrada en vigor de la Ley 30/1992 hasta que lo hizo la Ley 4/1999, de 13 de enero, siendo claro que dicho procedimiento representa para los directamente afectados una importante limitación de sus derechos.

2. Infracción de los artículos 217 y 317. 5 º y 6º de la Ley de Enjuiciamiento Civil , supletoriamente aplicable, en relación con el artículo 46 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , pues recaía sobre la Administración la carga de acreditar que el inmueble de su propiedad ha sido "invadido por las olas en los mayores temporales conocidos", sin que la Sala de instancia haya advertido la deficiente calidad de la documentación cartográfica del expediente, la insuficiente documentación y la inexistencia del exigible estudio geomorfológico, sin que sus apreciaciones se hayan concretado en el caso singular de la edificación de la recurrente, que a tenor de la fotografía número 3 de la página 23 del Anejo tercero, se levanta en un promontorio alejado más de cincuenta metros del lugar donde baten las olas.

3. Infracción del artículo 20 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, porque la sentencia recurrida no aprecia la ausencia de propuesta de deslinde y orden de incoación formuladas en la forma exigida por el precepto, lo que supone un grave defecto formal determinante de la nulidad del procedimiento por omisión de trámites sustanciales del mismo.

4. Infracción de los artículos 3 , 4 , 5 y 11 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , pues la sentencia da por buenas las afirmaciones contenidas en el acto administrativo que aprueba el deslinde, pese a que carece del soporte técnico y probatorio de los presupuestos sobre los que el mismo se asienta, habiéndose incumplido las reglas impuestas por el artículo 11 de la Ley de Costas , expresivas de que la Administración debe atenerse, en la práctica de los deslindes, a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los citados artículos, incluyendo dentro del dominio marítimo terrestre el inmueble de su propiedad que carece de tales características.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y dicte otra en su lugar que acuerde estimar el recurso contencioso-administrativo, confirmando el acto administrativo impugnado.

Por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 9 de marzo de 2009 se otorgó a las partes por plazo común de diez días para que formulasen alegaciones sobre una posible causa de inadmisión parcial del recurso; y, evacuado el trámite de alegaciones, mediante auto de la Sección Primera de 24 de septiembre de 2009 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones para sustanciación a la Sección Quinta.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por medio de providencia de 15 de diciembre de 2009 se dio traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida -Administración del Estado- para que en el plazo de treinta días formalice su escrito de oposición.

La Administración del Estado no cumplimentó el citado trámite, por lo que, mediante providencia de 18 de febrero de 2010, se declaró caducado.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 13 de marzo de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Con fecha 12 de marzo de 2002 -esto es cuando ya estaba acordado el señalamiento para votación y fallo, pero el día antes de que tuviese lugar la deliberación- la representación de Dª Marisa y D. Hugo presentó escrito con el que aporta copia de sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de junio de 2010 (recurso 335/2006 ) que resuelve, estimándolo en parte, el recurso promovido por otro recurrente contra la misma Orden de 22 de septiembre de 2006 aprobatoria del deslinde.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 6492/08 lo dirige la representación de Dª Marisa y D. Hugo contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de octubre de 2008 (recurso contencioso-administrativo 389/2006 ), que desestima el recurso interpuesto por la Sra. Marisa y el Sr. Hugo , contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 22 de septiembre de 2006 en la que se acuerda aprobar el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 7460 metros de longitud, comprendido desde el lugar conocido como El Oriente hasta la ensenada de Los Mármoles, términos municipales de Arrecife y Teguise, isla de Lanzarote.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñada la controversia planteada en el proceso de instancia así como las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar los motivos de casación aducidos, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

En el primer motivo de casación la recurrente alega la infracción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , porque la Sala de instancia afirma que el procedimiento de deslinde que nos ocupa no estaba sujeto a plazo porque fue incoado con anterioridad a la introducción del plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , según redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre. Aducen los recurrentes que el principio de seguridad jurídica impone el reconocimiento de un plazo máximo de duración del procedimiento, que sería de seis meses, a tenor de lo dispuesto en el artículo 61.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , incluso en el período comprendido desde la entrada en vigor de la Ley 30/1992 hasta que lo hizo la Ley 4/1999, de 13 de enero, siendo claro que dicho procedimiento representa para los directamente afectados una importante limitación de sus derechos.

El motivo de casación no puede ser estimado, pues aunque no compartimos en la totalidad los argumentos que expone la sentencia recurrida -por las razones que seguidamente expondremos-, es lo cierto que, a pesar de la evidente dilación que hubo en la tramitación del procedimiento, la legislación que resulta aplicable al caso, atendiendo a la fecha de incoación del expediente, impide apreciar la caducidad propugnada por los recurrentes. Veamos.

De los datos obrantes en el expediente resulta que el procedimiento de deslinde se inició al amparo de la entonces vigente Ley de Costas de 1969 y posteriormente adaptó su tramitación a la nueva Ley de Costas de 1988. Así, la Demarcación de Costas de Canarias solicitó el 19 de mayo de 1987 autorización para realizar el deslinde de dominio público marítimo terrestre en el tramo de costa comprendido entre "Ensenada de los Mármoles-El Oriente", de Arrecife y Teguisse, en la Isla de Lanzarote (folio 2 del expediente administrativo); y por resolución de la Dirección General de Puertos y Costas de 17 de junio de 1987 se autorizó a dicha Demarcación para realizar de oficio el referido deslinde (folio tres del expediente). El procedimiento finalizó mediante Orden Ministerial de 22 de septiembre de 2006 que aprobó el deslinde.

La Ley del Procedimiento Administrativo de 1958, que era la ley vigente en el momento de iniciarse el procedimiento de deslinde, contemplaba la institución de la caducidad en su artículo 99, pero lo hacía únicamente en relación a los procedimientos promovidos por los interesados. Así, así el párrafo primero del citado artículo 99 disponía que "transcurridos tres meses desde que un procedimiento promovido por un interesado se paralice por causa imputable al mismo, se producirá la caducidad de la instancia y se procederá al archivo de las actuaciones, a menos que la Administración ejercite la facultad prevista en el número dos del artículo 98". No se contemplaba la caducidad de los procedimientos incoados de oficio por la Administración, como era el de autos, por lo que la pretensión de caducidad de las recurrentes no podían encontrar cobertura legal en Ley del Procedimiento Administrativo de 1958 .

Como consta en el expediente y en la memoria del proyecto, y así lo señala la sentencia recurrida (fundamento tercero), el procedimiento de deslinde se reinició para adaptarse a la Ley de Costas de 1988; y tal reinicio tuvo lugar bajo la vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, antes de la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, retrotrayéndose las actuaciones al momento procedimental anterior a la citación para el acto de apeo.

Pues bien, esta Sala ha venido señalando que a los procedimientos de deslinde iniciados antes de que entrase en vigor la reforma operada por la Ley 4/1999 le son de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992 en su redacción originaria, en atención a los cuales el instituto de la caducidad no era aplicable a este tipo de procedimientos.

La sentencia de instancia señala que la caducidad de los expedientes de deslinde es aplicable únicamente a los procedimientos incoados una vez entrada en vigor la Ley 53/2002, que introdujo el plazo de veinticuatro meses en el artículo 12 de la Ley de Costas ; pero dicho planteamiento, que es acertado en cuanto afirma que el plazo de veinticuatro meses establecido en el citado artículo 12 no es de aplicación al caso que nos ocupa, debe ser sin embargo matizado o corregido, tal y como hicimos en nuestras sentencias de 11 de abril de 2011 (casación 2094/2007 ) y 9 de febrero de 2012 (casación 3942/09 ), en las que abordábamos supuestos similares al que ahora se nos plantea y en los que la Sala de la Audiencia Nacional había entendido -igual que en la sentencia aquí recurrida- que la caducidad de los expedientes de deslinde es aplicable únicamente a los procedimientos incoados una vez entrada en vigor la Ley 52/2002, de 30 de diciembre. Por ello, debemos reiterar aquí las consideraciones que expusimos en la citada sentencia de 11 de abril del 2011 , de cuyo fundamento segundo extraemos los siguientes párrafos:

(...) Hemos visto que la Sala de instancia niega la caducidad del procedimiento de deslinde señalando, por un lado, que no es aplicable, por razones temporales, el plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas según la redacción que le dio el artículo 120 de la Ley 53/2002 , dado que el procedimiento se había iniciado con anterioridad; y, de otra parte, que el instituto de la caducidad no es aplicable a los procedimientos de deslinde, lo que fundamenta en anteriores sentencias pronunciadas por esa misma Sala y Sección de la Audiencia Nacional y en la sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de julio de 2005 (casación 1231/2002). Pues bien, siendo acertada la conclusión de que el procedimiento no había caducado, se impone que hagamos alguna puntualización acerca de los efectos que tuvo, en lo que se refiere a la caducidad de los procedimientos de deslinde, la reforma de la Ley 30/1992 realizada por la ley 4/1999, de 13 de enero, que entró en vigor el día 14 de abril de 1999.

El razonamiento de la Sala de instancia es acertado en cuanto afirma que no es de aplicación al caso el plazo de veinticuatro meses establecido para los procedimientos de deslinde por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, que entró en vigor el 1 de enero de 2003; norma que no es aplicable a los procedimientos que se hubiesen iniciado antes de su entrada en vigor dado que, al carecer dicha Ley 53/2002 de régimen transitorio, es de aplicación la regla contenida en la disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , según la cual « a los procedimientos ya iniciados a la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior ».

Sin embargo, debe ser matizada, o si se prefiere, corregida, la interpretación que hace la Sala de instancia según la cual el régimen de caducidad establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no opera en los procedimientos de deslinde. Una jurisprudencia ya consolidada viene a señalar que en lo que se refiere a la caducidad de esta clase de procedimientos (tanto los deslindes de vías pecuarias como los del dominio público marítimo-terrestre) la solución ha de ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Así, con relación a los deslindes de vías pecuarias, la sentencia de 18 de mayo de 2009 (casación 1323/06 ), citando un pronunciamiento anterior, declara lo siguiente:

" (...) CUARTO.- Así resumidas las alegaciones impugnatorias de la Administración recurrente, nuestra respuesta ordenada a las mismas ha de comenzar por precisar que en reciente sentencia de 28 de enero de 2009 (RC 4043/2005 ) hemos examinado un asunto que guarda similitudes con este que ahora nos ocupa, pero que no obstante presenta una diferencia relevante, cual es que en aquella sentencia analizamos el caso litigioso desde la perspectiva de la aplicación de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC) en la redacción dada por la reforma de 1999, mientras que en el concreto litigio aquí examinado la Sala de instancia apuntó que era aplicable al caso la referida Ley 30/1992 pero en su redacción original, como así es, ya que el procedimiento que nos ocupa comenzó el día 12 de Diciembre de 1997.

Y no es esta una cuestión indiferente, ya que entre una y otra Ley (mejor, entre una y otra redacción de la misma Ley) existen diferencias relevantes en cuanto a la caducidad de los procedimientos, toda vez que, como señalamos en la precitada sentencia de 28 de enero de 2009 , el artículo 44.2 LRJ-PAC , después de la reforma operada por Ley 4/1999, no habla, como el anterior artículo 43.4 , de procedimientos iniciados de oficio "no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos", sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras "o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen", lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Por tanto, la aplicación de uno u otro precepto puede conducir a conclusiones diferentes.

El mismo criterio puede verse, también con relación a deslindes de vías pecuarias, en las sentencias de 28 de enero de 2009 (casación 4043/2005 ), 29 de abril de 2009 (casación 5036/2005 ), 25 de mayo de 2009 (casación 3046/2006 ) y 19 de mayo de 2010 (recursos de casación 2839/2006 y 2993/2006 ).

En cuanto a los procedimientos previstos en la Ley de Costas, la sentencia de esta Sala 25 de mayo de 2009 (casación 5447/2006 ), referida a un procedimiento de recuperación posesoria del dominio público marítimo-terrestre iniciado después de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero , declara que resulta aplicable el plazo de caducidad establecido en la nueva redacción del artículo 42.3 de la Ley 30/1992 , al no haber norma alguna reguladora de ese procedimiento que establezca un plazo superior al de tres meses que fija este precepto. Ya específicamente en relación con un procedimiento de deslinde del dominio público marítimo-terrestre, hemos aplicado ese mismo criterio -afirmando la caducidad respecto de procedimientos de deslinde iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/1999 - en las sentencias de 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ) y de 1 de diciembre de 2010 (casación 5653/2006 ).

Ahora bien, una vez hecha esta puntualización, debemos volver al caso que nos ocupa.

El procedimiento de deslinde se inició, según hemos visto, antes de que entrase en vigor la reforma operada por la Ley 4/1999 y le son de aplicación, por tanto, los preceptos de la Ley 30/1992 en su redacción originaria. Ello lleva concluir, de conformidad con la jurisprudencia que acabamos de reseñar, que el instituto de la caducidad no era aplicable al procedimiento que examinamos

.

Volviendo al caso que ahora nos ocupa, hemos visto que el expediente de deslinde fue incoado en junio de 1987, antes de la entrada en vigor de la Ley 30/1992, sin que la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 -entonces vigente- contemplara la caducidad de los procedimientos incoados de oficio por la Administración. El expediente de deslinde se reinició cuando ya estaba en vigor la Ley 30/1992, pero de lo establecido en ésta (en su redacción originaria) resultaba que los procedimientos de deslinde tampoco se encontraban sujetos a caducidad. Esta sólo opera a partir de la reforma dada por la Ley 4/1999, que modificó la regulación de los efectos de la falta de resolución expresa en los procedimientos incoados de oficio. Y ello es así porque la norma ya no se refiere a "los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos" en general, como hacía el originario artículo 43.4 de la Ley 30/1992 , sino que la caducidad se vincula ahora, en el artículo 44.2, a los procedimientos de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, carácter que resulta predicable de los expedientes de deslinde.

Pero, como decimos, la regulación introducida por la Ley 4/199 no es de aplicación, pues el expediente de deslinde que estamos examinando fue incoado bajo la vigencia de la Ley de Costas de 1969 y la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, y luego se reinició (para su adaptación a la Ley de Costas de 1988) bajo la vigencia de la redacción originaria de la Ley 30/1992, por lo que no se encontraba afectado por la modificación operada por la Ley 4/1999 y, mucho menos, por el artículo 12.1 de la Ley de Costas , según la redacción dada por la Ley 53/2002.

Por todo ello, y una vez matizada la fundamentación de la sentencia recurrida en los términos que acabamos d exponer, el motivo de casación primero debe ser desestimado.

Por razones de sistemática, y en relación con lo expuesto en el fundamento anterior, analizaremos ahora el motivo de casación tercero, en el que se alega la infracción del artículo 20 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas. Señalan los recurrentes que la sentencia de instancia ha vulnerado dicho precepto reglamentario al no haber apreciado la ausencia de propuesta de deslinde y de orden de incoación formuladas en la forma exigida, lo que supone un grave defecto formal determinante de la nulidad del procedimiento.

El motivo de casación debe ser desestimado.

Como hemos visto en el fundamento anterior, el procedimiento de deslinde fue incoado en el año 1987, estando en vigor la Ley de Costas de 1969, por lo que no podía aplicarse una norma como la citada - artículo 20 del Real Decreto 1471/1989 - que en aquel momento no existía. Pero resulta además que, como consta en el folio 22 del expediente, el 5 de julio de 2003, y con motivo del Informe elaborado por los Servicios Jurídicos del Estado, se acordó retrotraer las actuaciones del expediente de deslinde "...al momento procedimental anterior a la citación para el acto de apeo", informándose a los titulares de fincas colindantes e interesados "...que una vez mostrada la delimitación del dominio público marítimo terrestre mediante su apeo se levantará acta en la que podrá hacer constar su conformidad o disconformidad con dicha delimitación, disponiendo en este último caso de un plazo de quince días (15) para presentar las alegaciones que estime pertinentes y proponer motivadamente una delimitación alternativa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22.3 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988 de 28 de julio de Costas, modificado por R.D. 1112/1992, de 18 de septiembre ".

De lo anterior se desprende que dicho momento del procedimiento -el de la citación para el acto de apeo- es al que se aplica por primera vez la Ley de Costas de 1988 y su Reglamento de desarrollo, sin que la retroacción de actuaciones acordada afectase al acuerdo de incoación del expediente, que, como hemos señalado, había sido adoptado con anterioridad a la aprobación de dichas normas.

En último lugar abordaremos conjuntamente los motivos segundo y cuarto del recurso de casación, en los que se invoca la infracción de los artículos 217 y 317. 5 º y 6º de la LEC , en relación con el artículo 46 de la Ley 30/1992 y los artículos 3 , 4 , 5 y 11 de la Ley 22/1988, de Costas , y se cuestiona el soporte técnico y probatorio en el que se asienta el deslinde aprobado en relación al inmueble propiedad de las recurrentes.

Los dos motivos de casación deben ser desestimados.

Ante todo debemos recordar que la casación tiene como finalidad corregir los errores en que se haya podido incurrir la sentencia de instancia en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico; y uno de los límites tradicionales de este medio singular de impugnación consiste en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia. Dicho de otro modo, la valoración de los medios probatorios aportados al proceso y la convicción resultante de ellos acerca de los datos fácticos relevantes para decidir el proceso corresponden a la Sala de instancia, sin que en tal actividad pueda ser suplantada o sustituida por el Tribunal de casación, pues el error en la valoración de la prueba no está recogido como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo (véase artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ). Por ello, una reiteradísima jurisprudencia de este Tribunal tiene declarado que el recurso de casación no puede fundarse en el error en que hubiese podido incurrir el Tribunal de instancia al valorar la prueba salvo en supuestos excepcionales, como sucede cuando se haya alegado la infracción de normas que atribuyen valor tasado de determinadas pruebas, en los contados casos en que la apreciación de la prueba no es libre sino tasada, o en aquéllos casos en que se justifique que la apreciación de la prueba realizada por la Sala de instancia fue de todo punto irracional, ilógica o arbitraria, lo que es bien distinto a la mera discrepancia con la valoración -pueden verse en este sentido, entre otras muchas resoluciones, los autos de esta Sala de 27 de octubre de 2011 (casación 2982/2011 ) y 17 de noviembre de 2011 (casación 2742/2011 )-.

Pues bien, como hemos visto en el antecedente segundo, la sentencia recurrida explica en su fundamento primero que el litigio se refiere al tramo de costa comprendido entre los vértices 192 y 194 de la poligonal del deslinde, según se dibuja en la hoja nº 10 de los planos de la Dirección General de Costas del expediente administrativo. Así mismo, la sentencia señala que la justificación de la delimitación entre dichos vértices recogida en la Orden Ministerial consiste en "...situar la línea de deslinde en el punto más interior alcanzado por las olas en los mayores temporales conocidos, por lo que conforme a lo previsto en el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas , forman parte de la zona marítimo terrestre". Características éstas cuya concurrencia resulta, según la Orden aprobatoria del deslinde, de la simple observación del terreno, así como del estudio de la cartografía aportada en el proyecto y de la comprobación de diferentes fotografías sobre el terreno, oblicuas y verticales, incluidas en el anejo 7.

La Administración de Costas justificaba así la delimitación de los vértices del deslinde, por lo que cumplía con su carga de probar la certeza de los hechos -terrenos alcanzados por las olas en los mayores temporales conocidos- que fundamentan la acción de deslinde, y con ello la legalidad de la inclusión en el deslinde de parte de la finca de la recurrente ( artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ). Además, la sentencia de instancia analiza el material probatorio obrante en el expediente y señala que la zona en cuestión se encuentra a una mínima cota respecto de la línea del agua que representa la del nivel del mar; y ello sin tener en cuenta factores de oleaje en condiciones de temporal máximo. Pero la sentencia también señala que en las fotografías aportadas al expediente se observa que los propietarios de las viviendas afectadas, para defender sus edificaciones, han levantado muros o paredes cuya finalidad es evitar los daños del oleaje. Los demandantes, por su parte, se limitaron a aportar documentación relativa a las circunstancias registrales y antigüedad de la vivienda, por lo que no aportaron prueba alguna que pudiera enervar la eficacia jurídica del deslinde aprobado ( artículo 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ). Por tanto, la Sala de instancia aplicó con acierto las normas que rigen la carga de la prueba en el proceso.

Tampoco pueden ser acogidas las alegaciones relativas a la deficiente calidad de la documentación cartográfica, insuficiencia de documentación o inexistencia de estudio geomorfológico, pues el proyecto de deslinde cuenta con la debida documentación cartográfica, numerosos documentos gráficos de la zona en la que está ubicada la vivienda de la recurrente (Anejos 3 y 7 de la Memoria) y estudio denominado "ecocartográfico", en el que se analiza el marco y geografía física del entorno, documentación de la que se desprende el razonable criterio valorativo de la Sala de instancia, que, como ya hemos señalado, no puede ser objeto de revisión en vía de recurso de casación y que no contradice lo dispuesto en la normativa que regula las características de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, en este caso, el artículo 3.1.a/ de la Ley 22/1988 , en el que se basa la delimitación efectuada.

En fin, las consideraciones que llevamos expuestas en nada quedan afectadas por el hecho de que la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional haya estimado en parte el recurso contencioso-administrativo promovido por otro recurrente contra la misma Orden de 22 de septiembre de 2006 aprobatoria del deslinde (copia de dicha sentencia ha sido aportada por la parte recurrente en escrito presentado el 12 de marzo de 2012, al que nos hemos referido en el antecedente séptimo), pues la resuelta en dicha sentencia es una controversia referida a una finca distinta y que se dilucida sobre la base de unas alegaciones y de un material probatorio diferentes a los del proceso que aquí nos ocupa.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede la imposición de las costas a la parte recurrente según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,