STS, 16 de Diciembre de 2011
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 16 Diciembre 2011 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Diciembre de dos mil once.
Visto la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el recurso de casación nº 171/2008 interpuesto por dos partes recurrentes, por el Procurador de los Tribunales D. Alberto Pérez Ambite, en nombre y representación del Ayuntamiento de Colunga (Asturias) y por el Procurador D. Nicolás Álvarez Real, en nombre y representación de "Muebles Pacoli, S.L." contra la Sentencia de 12 de noviembre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso contencioso administrativo nº 394/2004 , sobre aprobación de plan especial.
Se ha personado como parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Antonio Alvarez-Buylla Ballesteros, en nombre y representación de D. Alonso .
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias se interpuso recurso contencioso-administrativo deducido contra la aprobación definitiva, por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Colunga, de 15 de marzo de 2004, del Plan Especial de la Nave Expositor de Pacoli.
En el citado recurso se dicta sentencia, de fecha 12 de noviembre de 2007 , que acuerda lo siguiente:
Estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Alonso contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Colunga de fecha 15 de marzo de 2004 impugnado en el presente procedimiento, que se anula por no ser conforme a derecho. (...) Y sin expresa imposición de las costas procesales
.
Contra la citada sentencia se preparó ante la Sala de instancia, y se interpuso ante esta Sala recurso de casación por dos partes recurrentes: Ayuntamiento de Colunga y "Muebles Pacoli, S.L." .
Elevadas las actuaciones a este Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación, que se sustanció por los trámites correspondientes.
Mediante auto de la Sección Primera de 14 de mayo de 2009 se declaró la inadmisión del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Colunga, y se admitió el interpuesto por la citada mercantil.
Acordado señalar día para votación y fallo, se fijó a tal fin el día 13 de diciembre de 2011.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
El recurso de casación se dirige contra la sentencia que estima en parte el recurso contencioso administrativo, interpuesto contra la aprobación definitiva del Plan Especial de la Nave Expositor de Pacoli, en la medida en que consideró que el mentado plan incurría en la variante de la desviación de poder que recoge el artículo 103.4 de nuestra Ley Jurisdiccional .
Concretamente, la sentencia recurrida considera, en el fundamento de derecho séptimo, que «por lo que respecta a la posible entrada en juego de lo dispuesto en el art. 103.4 de la Ley Jurisdiccional resulta preciso indicar que para la aplicación de lo que en el mismo se dispone se requiere la concurrencia de un requisito objetivo-contraversión de lo dispuesto en una sentencia- y otro subjetivo -dictarse la finalidad de eludir su cumplimiento-, condiciones tales que, en puridad, debe entenderse que concurren en este caso puesto que, concurriendo en con toda evidencia la primera de ellas, dado el contenido del acuerdo impugnado, también ha de tenerse por acreditado el elemento intencional o subjetivo puesto que la secuencia temporal de las actuaciones seguidas por el Ayuntamiento de Colunga (Licencia de Actividad, Intento de Modificación de las NNSS y Plan Especial) denotan claramente tal intención; lo que de por si resultaría suficiente para aplicar la consecuencia previas en el referido precepto legal» . Además, en el fundamento octavo , también declara, a mayor abundamiento y tras examinar el contenido del plan especial, que su finalidad no es la protección de los valores paisajísticos y medioambientales propios del " suelo no urbanizable de interés ", sino que se aprueba con la «finalidad de dar cobertura a una obra cuya construcción resultaba ilegal conforme a la normativa urbanística vigente en la fecha de su construcción, tal y como, por otra parte está declarado por sentencia firme, finalidad aquella que, a mayor abundamiento, constituye un caso de desviación de poder».
El recurso de casación interpuesto por la sociedad mercantil, recordemos que el interpuesto por el Ayuntamiento fue inadmitido, se cimienta sobre cinco motivos de casación, alegados por el cauce procesal que contiene el artículo 88.1.d) de la LJCA . Las infracciones que se denuncian son las siguientes.
En el motivo primero, del artículo 19 de la LJCA , en relación con el artículo 304 del TR de la Ley del Suelo de 1992 y 241 de la Ley del Suelo de Asturias.
En el segundo, del artículo 103.4 de la LJCA y de la jurisprudencia de aplicación.
En el tercero, del artículo 55 de la Ley del Suelo del Principado de Asturias de 2002 , y el artículo 67 del vigente Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril .
En el cuarto, de los artículos 6, 8, 9 y 10 de la Ley del Suelo de Asturias , de los artículos 31, 34 y 35 de la Ley del Suelo de 1976 , artículo 5 del Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre , de adaptación de los Planes Generales de Ordenación Urbana y artículos 7, 143 y siguientes del Reglamento de Planeamiento .
Y, el quinto motivo denuncia la lesión del artículo 47 y siguientes de la Ley del Suelo y 98 y siguientes de la Ley del Suelo de Asturias.
Por su parte, la mercantil recurrida señala que no concurren las vulneraciones denunciadas porque el recurrente además de ostentar un interés legítimo al residir cerca y representar a su hermana, ya advirtió que ejercitaba la acción pública. Y porque no se discuten los limites legales sobre lo que un plan especial puede contener sino si el plan aprobado ha sido dictado con el fin de eludir el cumplimiento de la sentencia.
Antes de analizar los motivos que sustentan esta casación, debemos desbrozar las infracciones que no pueden ser examinadas por resultar inhábiles para fundamentar este tipo de recursos.
Así es, el motivo tercero se funda exclusivamente en normas propias de la Comunidad Autónoma, pues alega la infracción del " art. 55 de la Ley del Suelo del Principado de Asturias de 3/2002, de 19 de abril , en relación con el art. 67 de la actual Ley del Suelo de Asturias , aprobada por Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo ". Y los motivos cuarto y quinto también aducen la lesión de normas autonómicas, si bien en estos casos su invocación se hace conjuntamente con la de normas de derecho estatal.
En consecuencia, los citados motivos en la medida que asientan el recurso de casación sobre la infracción de normas propias de la Comunidad Autónoma de Asturias no pueden ser abordados en esta casación. Recordemos que el artículo 86.4 LJCA condiciona la recurribilidad de las sentencias susceptibles de casación, por lo que hace al caso, a la concurrencia de una exigencia procesal, a saber, que el recurso de casación, a tenor del contenido de su escrito de interposición, pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. De modo que los motivos citados no pueden sustentar válidamente un recurso de casación porque se basan en la lesión de normas autonómicas.
Pero es que, además, el desarrollo de los motivos cuarto y quinto que hacen una invocación conjunta de normas estatales y autonómicas, revela que la cita de las normas estatales reviste un carácter meramente instrumental o auxiliar, en relación con el marco normativo de la cuestión enjuiciada. Su cita, por tanto, resulta superflua y, en todo caso, inhábil para fundar un recurso de casación, porque no fueron de aplicación al caso en el recurso contencioso administrativo. De modo que su invocación se realiza con la finalidad de eludir o desbordar el marco jurídico que fija el citado artículo 86.4 de la LJCA , sobre la procedencia de un recurso de casación, pues en su configuración legal se ha sustraído a esta Sala el enjuiciamiento sobre la infracción de normas propias de las Comunidades Autónomas, que se residencia en las Salas de este orden jurisdiccional de los Tribunales Superiores de Justicia.
Somos conscientes de no haber citado, en el fundamento anterior, al motivo primero que también hace mención al artículo 241 de la Ley del Suelo de Asturias , pero es que la invocación de normas estatales en tal motivo --artículos 19 de la LJCA y 304 de la Ley del Suelo-- no reviste un carácter instrumental o meramente secundario. Al contrario, el desarrollo de este motivo encuentra en las expresadas normas estatales su soporte y basamento imprescindible.
Es más, la sentencia, en el fundamento de derecho quinto, cuando aborda la objeción procesal de la falta de legitimación opuesta por la recurrida en la instancia, expresa su razón de decidir, respecto dicha causa de inadmisibilidad, haciendo cita expresa de las indicadas normas estatales.
Nos corresponde, por tanto, analizar a continuación las cuestiones que suscitan los motivos de casación primero y segundo del escrito de interposición.
El primero merece un trato preferente porque cuestiona la desestimación de la falta de legitimación que aducían las recurridas en la instancia y ahora recurrentes. Se funda este motivo, como antes adelantamos, en la lesión del artículo 19 de la LJCA , en relación con el artículo 304 del TR de la Ley del Suelo de 1992 .
El catálogo general que dibuja el artículo 19 de la LJCA diferencia entre la legitimación general por la concurrencia de un derecho e interés legítimo y otro tipo de legitimaciones que no hacen al caso como la legitimación corporativa, la legitimación de la Administraciones y la que corresponde al Ministerio Fiscal.
Pues bien, la legitimación activa del artículo 19.1 de la LJCA , como cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un proceso concreto, se vincula a la relación que media entre aquella y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. Concretamente, se condiciona a la titularidad de un derecho o interés legítimo cuya tutela se postula (apartado a/ del mentado artículo 19.1 ).
Y en el caso examinado la recurrente alegaba, en su escrito de demanda, tener un interés legítimo por la cercanía de su vivienda a la indicada nave y por actuar en nombre de su hermana, además, de ejercitar la acción pública prevista en el artículo 304 de la Ley del Suelo de 1992 .
Pues bien, el requisito legitimador, por la titularidad de un derecho o la concurrencia de un interés legítimo, no resulta imprescindible en determinados ámbitos sectoriales de la actividad administrativa, en los que se permite que cualquier ciudadano pueda interponer un recurso sin ninguna exigencia adicional. Es lo que se denomina " acción popular " en el artículo 19.1.h) de la LJCA , y que la mayor parte de nuestras leyes sectoriales tradicionalmente denominan " acción pública ".
La acción popular, reconocida con rango constitucional en el artículo 125 para el proceso penal, se ha extendido por la Ley (artículo 19.1.h/ de la LJCA ) a la jurisdicción contencioso administrativa que, a su vez, se remite a una norma con rango de ley para su reconocimiento en determinados ámbitos materiales de la actividad administrativa como el urbanismo. Por lo que hace al caso, su reconocimiento en el ordenamiento urbanístico viene de antiguo, desde la Ley del Suelo de 1956 , y continua hasta el vigente TR de la Ley del Suelo, aprobado por RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio . Concretamente, resulta ahora de aplicación, " ratione temporis ", el artículo 304.1 del TR de la Ley del Suelo de 1992 , que se libró de la derogación general prevista en la disposición derogatoria única.1 de la Ley 6/98, de 13 de Abril , al incluirse en la relación de preceptos no derogados.
Pues bien, el citado artículo 304.1 reconoce la acción pública " para exigir ante los Órganos administrativos y los Tribunales Contencioso Administrativos la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas y Ordenanzas ". Esta observancia de la legalidad urbanística no precisa de otra motivación ni finalidad que la mera defensa del orden urbanístico, mediante el ejercicio de una acción procesal tendente a depurar las vulneraciones normativas en que pueda haber incurrido la actuación administrativa en ese ámbito.
De manera que cuando se pretende la nulidad de los actos y disposiciones que contradicen el ordenamiento urbanístico, así como la adopción de medidas que restablezcan dicha legalidad, tal pretensión resulta amparada por la acción pública. Y, desde luego en este caso no se ejercitaban pretensiones de reconocimiento de una situación jurídica individualizada de intereses privados, que se encuentran excluidas de la órbita de la acción pública.
En todo caso, no hay desvinculación de la legalidad urbanística cuando se pretende que se observe la legalidad declarada por una sentencia judicial firme. Pretensión que puede canalizarse tanto en fase de ejecución de sentencia, ejercitando la acción prevista en el artículo 103.4 de la LJCA , como ejercitando la impugnación ordinaria de cualquier disposición general, toda vez que se trata de un plan especial.
La vulneración del artículo 103.4 de la LJCA y de la jurisprudencia de aplicación sustenta el segundo motivo de casación. Se sostiene al respecto que no concurren los presupuestos exigidos por el citado precepto, pues ni la aprobación del plan especial resulta contraria a la sentencia, ni mucho menos la finalidad del mismo ha sido eludir su cumplimiento.
Con carácter general, el artículo 103.4 de la LJCA contiene una norma tendente a evitar que lo juzgado pueda ser burlado mediante nuevos actos o disposiciones administrativas que tengan el propósito de eludir el cumplimiento de una sentencia firme. Se regula, en el indicado precepto, un caso específico de desviación de poder propio de las ejecuciones de sentencia, en el que el fin que se persigue no es el que ha de presidir la potestad que se ejercitó para dictar el acto o aprobar la disposición, sino el de evitar o excusar el cumplimiento de lo juzgado.
El ejercicio de esta acción prevista en el artículo 103.4 de la LJCA , que normalmente encuentra su cauce adecuado como un incidente en la ejecución de sentencia, resulta adecuada en el caso examinado porque el órgano judicial al que corresponde la ejecución de la sentencia --un Juzgado de lo contencioso-administrativo-- carece de competencia para declarar la nulidad de un plan especial --que corresponde ex artículo 10.1 .b) a la Sala de este orden jurisdiccional de los Tribunales Superiores de Justicia--. De manera que estamos ante el supuesto de contempla el artículo 103.5, inciso final, de la LJCA , pues el juez al que corresponde la ejecución de la sentencia que declaró la nulidad de la licencia no tiene atribuida competencia, ex artículo 8 de la LJCA , para declarar la nulidad del plan especial.
Siguiendo la aplicación del apartado 4 del expresado artículo 103 de la LCJA, debemos añadir que se precisa de la concurrencia de dos requisitos, según venimos declarando desde nuestra Sentencia de 18 de diciembre de 2008 (recurso de casación nº 1214/2007 ). De un lado, ha de concurrir una exigencia de índole objetiva: ha de dictarse un acto contrario a un pronunciamiento judicial contenido en la sentencia. Y, de otro, debe mediar otra exigencia de tipo teleológico: que la finalidad sea precisamente eludir o rehuir el cumplimiento de la sentencia. Y lo cierto es que en el caso examinado concurren ambas circunstancias.
La secuencia temporal en que tuvieron lugar las diferentes actuaciones así como el contenido de las mismas, revela el concurso de tales exigencias. En efecto, conviene recordar que la Sentencia del Juzgado de este orden jurisdiccional nº 5 de Oviedo, de 28 de julio de 2000, anuló la resolución municipal que había concedido licencia para la construcción de la citada nave industrial para la exposición de muebles en cuestión, porque se trata de un suelo no urbanizable de interés agrario. Sentencia que fue confirmada por la Sala de instancia. Posteriormente, en 2004, el plan especial recurrido en la instancia --" Plan Especial de la Nave Expositor Pocoli "-- cambia los usos de la zona, estableciendo un uso comercial no previsto en las Normas Subsidiarias, según recoge la sentencia cuando, a mayor abundamiento, aborda la desviación de poder que con carácter general se alegaba.
Como se ve, lo que se pretende es que, en todo caso, se proceda a la construcción de la nave expositor de muebles, con independencia de la nulidad de la licencia en atención a la clasificación del suelo o a los usos establecidos, solventando, por la vía de la aprobación de un plan especial, los obstáculos surgidos tras la anulación declarada por sentencia firme. De modo que no está en juego del ejercicio de las potestades discrecionales que corresponden al planificador urbanístico, que, con carácter general, se mantienen indemnes. De lo que se trata es de evitar que mediante tal aprobación se escape al cumplimiento de una sentencia firme. Desde luego el Ayuntamiento conserva el pleno ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento urbanístico, con la salvedad que establece el citado artículo 103.4 de la LJCA .
En consecuencia, la sentencia recurrida lejos de vulnerar el artículo 103.4 de nuestra Ley Jurisdiccional encuentra en el mismo su justificación. Por lo que debemos declarar que no ha lugar al recurso de casación ante la desestimación de los motivos invocados.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la parte recurrida no podrá rebasar la cantidad de 2.500 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que desestimando lo motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Muebles Pacoli, S.L." contra la Sentencia de 12 de noviembre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso contencioso administrativo nº 394/2004 . Con imposición de las costas procesales causadas en el recurso a la parte recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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