STS, 21 de Noviembre de 2011

En el recurso contencioso administrativo 4461/02, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, se dictó sentencia con fecha 20 de julio de 2009 , que acuerda: "Que, rechazando la causa de inadmisibilidad alegada, debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo formulado por la representación procesal del Ayuntamiento de Carmona contra la Orden de 7-6-02 de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía por la que se procede a actualizar el mapa de atención primaria de salud de Andalucía; y consecuentemente, se anula el acto administrativo impugnado por no ser ajustado a derecho, en lo referente exclusivamente a la configuración de la ZBS de Carmona y al Distrito de Sevilla. Norte. Sin especial pronunciamiento sobre condena en costas".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Servicio Andaluz de Salud se interpone recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala .

Dicha representación procesal por escrito presentado el 2 de junio de 2010 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

Por providencia de 6 de septiembre de 2011 se señaló para votación y fallo el día 16 de noviembre de 2011, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala

El Letrado de la Junta de Andalucía en nombre y representación de La Junta de Andalucía y el Letrado del Servicio Andaluz de Salud interpone recurso de casación 5420/2009 contra la sentencia estimatoria parcial de fecha 20 de julio de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada en el recurso núm. 4461/02 , deducido por el Ayuntamiento de Carmona contra la Orden de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía de 7 de junio de 2002, por la que se actualiza el Mapa de Atención Primaria de Salud de Andalucía. Resuelve la Sala rechazar la causa de inadmisibilidad alegada, y estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo, anulando exclusivamente la configuración de la ZBS de Carmona y al Distrito de Sevilla. Norte.

Identifica la Sala el acto impugnado en su PRIMER fundamento mientras en el SEGUNDO plasma los argumentos de la parte actora y en el TERCERO la oposición de las administraciones demandadas.

En el CUARTO no acepta la causa de inadmisibilidad opuesta por la Junta de Andalucia, art. 69 a) LJCA sustentada en no haber aportado la demandante el acuerdo expreso que le habilitaba para ejercitar la concreta acción judicial. Reputa la Sala inexigible aquel acuerdo en este supuesto reconociéndole legitimación activa.

En el QUINTO rechaza la exigencia de consulta a la Federación de Municipios y de preceptivo Dictamen del Consejo Consultivo.

En el SEXTO pone de relieve la normativa aplicable mientras en el SEPTIMO acepta el argumento de ausencia de motivación respecto a la falta de justificación sobre que se rebaje la consideración de Carmona de distrito a zona básica de salud.

1. La Junta de Andalucia articula un primer motivo al amparo del art. 88. 1. d) LJCA , por infracción de los arts. 22.2 j), de la Ley de Bases de Régimen Local, 45.2.d) y 69 b) de la Ley Jurisdiccional, por indebida aplicación del artículo 54.3 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, así como por infracción de la jurisprudencia que a continuación cita.

Aduce alegó causa de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación del Ayuntamiento actor, al no constar el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento autorizando el ejercicio de la acción jurisdiccional.

Discrepa de la sentencia al rechazar dicha causa de inadmisión.

Razona que la Sala de instancia confunde la legitimación "ad procesum" con la legitimación "ad causam".

Subraya que, la parte actora aportó junto con el escrito de conclusiones certificación de la Sra. Secretaria del Ayuntamiento en el que consta que la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento acordó en sesión ordinaria la encomienda de la asistencia letrada y representación en la impugnación jurisdiccional de la orden de la Consejería de Salud de 7 de junio de 2002.

Afirma que no consta que dicha Comisión de Gobierno tenga delegada la facultad de acordar el ejercicio de la acción judicial, por lo que a tenor del artículo 23 de la misma Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , carece de la misma.

Sostiene resulta de aplicación la doctrina contenida en la STS de 25 de febrero de 2009, rec. casación 2410/2006 , en relación con la falta de subsanación del requisito formal que esta parte ha alegado. Insiste en que el Ayuntamiento actor tenía conocimiento, desde que se le dió traslado del escrito de contestación a la demanda, que se había alegado la causa de inadmisibilidad por no haber aportado el acuerdo del órgano competente para el ejercicio de la acción. Recalca que no sólo no lo subsana en plazo, sino que aporta una certificación sobre un acuerdo de encomienda a letrado de la Comisión de Gobierno, y sabedor de que no es ese el Acuerdo solicitado le indica a la Sala de instancia que si se entiende no subsanado le conceda nuevo plazo para la subsanación.

Defiende que la certificación antedicha no subsana el requisito procesal, no debiéndose confundir el poder general para pleitos o el encargo profesional, con el acuerdo exigido legalmente para el ejercicio de la acción judicial.

Por último manifiesta que la doctrina jurisprudencial citada viene a reiterar la expuesta en SSTS de 21 de febrero de 2005 , 30 de enero de 2002 y 13 de noviembre de 2001 .

2. Un segundo motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 149.1.16 de la Constitución y 20 del Estatuto de Autonomía para Andalucía de 1981 , puntos 1, 4 y 5, así como por infracción de los arts. 56 a 69 de la Ley General de Sanidad .

   Argumenta que el controvertido Acuerdo de la Comisión de Gobierno que no considera no válido para el ejercicio de la acción, realmente lo que se está cuestionando es la configuración del Distrito Sanitario Sevilla Norte.

   A su entender la anulación de la configuración de Carmona como Zona Básica de Salud carece de sentido si se atiende a las propias alegaciones de la parte actora y a su pretensión.

   Razona, que la Orden impugnada no contraviene de ninguna manera la legislación básica en la materia.

3. El Servicio Andaluz de Salud formula un primer motivo al amparo del art. 88. 1. c) LJCA por infracción de los arts. 24, 120.3 y 9.3 de la CE y 248 de la LOPJ, por incongruencia extrapetita, resolviendo la Sala sentenciadora sobre cuestiones no sometidas por las partes a su decisión.

   Reputa la sentencia incongruente al haberse pronunciado sobre un extremo no peticionado por la parte.

4. El Servicio Andaluz de Salud aduce como segundo motivo la infracción del art. 65.2. LJCA , con resultado de indefensión al pronunciarse sobre motivos distintos a los alegados por las partes.

   La sentencia recurrida se fundamenta en que el Decreto 195/85 de Ordenación de Servicios de Atención Primaria en el ámbito de Andalucía, establece que el Distrito de Atención Primaria atenderá una población comprendida entre las 40.000 y las 100.000 personas, y que el Distrito en que se incluye la localidad de Carmona supera dicha población.

   Sin embargo dicho extremo no fue alegado por ninguna de las partes en el recurso, por lo que considera que, a tenor del art. 65.2 de la LJCA , la Sala debió acordar oír a las partes sobre la aplicación y vigencia de dicha norma y al no hacerlo así vulneró lo dispuesto en dicha norma causando indefensión.

5. Un tercer motivo aduce el Servicio Andaluz de Salud al amparo del art. 88. 1. d) LJCA , con vulneración de lo establecido en el art. 20.4 (hoy artículo 55 del Estatuto de Autonomía de Andalucía aprobado en su redacción dada por la Ley Orgánica 2/2007 ) del Estatuto de Autonomía de Andalucía, en relación con lo dispuesto en los arts. 148.1.21 y 149.1.16 de la Constitución Española y del art. 56 de la Ley General de Sanidad en relación con lo dispuesto en el art. 1 del Real Decreto 137/84, de 11 de enero , sobre estructuras básicas de salud.

Ambas administraciones recurrentes en casación principian sus recursos por motivos amparados en la letra c) del art. 88. 1. c) LJCA , que deben ser examinados en primer lugar ya que de prosperar hacen inviable el resto.

Dado que se encuentran en confrontación los vicios de incongruencia y de falta de legitimación un adecuado orden obliga a examinar ésta última en primer lugar.

Tiene razón la Junta de Andalucía cuando aduce que es doctrina reiterada de este Tribunal Supremo que el concepto de legitimación comprende un doble significado.

Así, además de las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales ( legitimatio ad processum o legitimación para el proceso) la ley exige, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal ( legitimatio ad causam o legitimación para el asunto).

La legitimación para el asunto significa que la parte se encuentra en una determinada relación con el objeto del litigio en virtud de la cual dicha persona (física o jurídica) es llamada a ser parte (activa o pasiva) en el proceso de acuerdo con los criterios para el reconocimiento del derecho a impetrar la tutela judicial establecidos en la ley según los distintos órdenes jurisdiccionales.

Por su parte la legitimación para el proceso comporta, cuando se trata de un órgano colectivo, acreditar el oportuno acuerdo para entablar las acciones judiciales adoptado por el órgano que legal o estatutariamente tenga encomendada dicha competencia.

Es certero, en parte, el aseto que afirma que el Ayuntamiento demandante en instancia, ante la invocación en la contestación a la demanda por la Junta de Andalucía del defecto de falta de aportación de acuerdo del Pleno se abstuvo de aportarlo, acompañando, en cambio, una certificación de la Secretaria General Accidental del Ayuntamiento respecto a que la Comisión de Gobierno en sesión de 23 de agosto de 2002 acordó impugnar la citada Orden designado letrado.

No adujo expresamente la defensa de la Comunidad autónoma que era preciso acuerdo del Pleno sino que se limitó a señalar la falta de acreditación del acuerdo expreso para recurrir adoptado por el órgano competente según las reglas que rijan la entidad, en este caso un Ayuntamiento.

Avanzando más es cierto que la antigua Comisión de Gobierno, actual Junta de Gobierno Local (tras la redacción dada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre ), a que se refiere el art. 23 de la Ley de Bases de Régimen Local, 7/1985, de 2 de abril , no tiene competencias para el ejercicio de acciones judiciales salvo que le hubieren sido delegadas, lo que aquí no consta. Aquellas son atribución del Pleno, conforme al apartado 2.j. del art. 22 de la precitada Ley 7/1985 .

En consecuencia, tiene razón la administración autonómica cuando aduce falta de justificación de la capacidad procesal.

No ofrece duda que la decisión de ejercitar la acción habrá de ser tomada por el órgano del ente Local a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad. Así se dijo en Sentencia de esta Sala y Sección de 21 de febrero de 2005, rec. casación 3943/2002 .

Prospera el motivo.

Tras ello conviene recordar la doctrina sentada por el Pleno de esta Sala Tercera en su Sentencia de 5 de noviembre de 2008 , recurso de casación 4755/2005 , cuya doctrina se ha mantenido en ulteriores sentencias, a fin de resolver conforme a lo prevenido en el art. 95.2b) LJCA .

Decíase.

"El artículo 45.3 de la Ley de la Jurisdicción impone al Juzgado o Sala el deber de examinar de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Y le impone, como lógica consecuencia, que requiera la subsanación del requisito de validez que estime no cumplimentado y que ordene el archivo de las actuaciones si la subsanación no se lleva a efecto.

Ahora bien, el alcance y significado de ese precepto se detiene ahí. De él no cabe derivar como efecto jurídico uno de presunción de validez de la comparecencia cuando el Juzgado o la Sala no hacen aquel requerimiento, pues no es eso lo que dice el precepto ni es eso lo que se deduce de su tenor literal o de su espíritu o finalidad. Ni cabe derivar uno según el cual la invalidez sólo pudiera ser apreciada tras un acto en contrario del propio Juzgado o Sala que sí requiriera de subsanación.

La razón de ser del precepto es abrir lo antes posible un cauce que evite la inutilidad de un proceso iniciado sin los requisitos que son ya precisos en ese mismo momento. No otra. Fracasada por la razón que sea esa aspiración de la norma, queda abierto con toda amplitud el debate contradictorio que las partes deseen entablar, al que el Juez o Tribunal habrá de dar respuesta en los términos en que se entable, evitando, eso sí, toda situación de indefensión.

Y es aquí, para un momento posterior de aquel inicial del proceso, donde entran en juego las normas del artículo 138 de la Ley de la Jurisdicción , comprendido en un Título de la Ley, el VI, que contiene las disposiciones comunes a sus Títulos IV y V , y por tanto las que son aplicables también al procedimiento contencioso-administrativo y a su fase de interposición que regula precisamente el Título IV.

[...] Son así las normas de ese artículo 138 , más la del artículo 24.1 de la Constitución en el particular en que proscribe toda situación de indefensión, las que rigen la cuestión que finalmente hemos de decidir, cual es si la Sala de instancia podía, sin previo requerimiento de subsanación, apreciar la causa de inadmisibilidad que en efecto concurría.

Sin desconocer que este Tribunal Supremo ha dictado sentencias en sentido contrario (así, entre otras, las de 10 de marzo de 2004 , 9 de febrero de 2005 , 19 de diciembre de 2006 o 26 de marzo de 2007 y las que en ellas se citan), pero también otras coincidentes con la que ahora se dicta (así, por ejemplo, las de 21 de febrero y 5 de septiembre de 2005, 27 de junio de 2006, 31 de enero de 2007 o 29 de enero de 2008), es la respuesta afirmativa la que debe imponerse en un supuesto definido y delimitado por actos procesales como aquellos de los que dimos cuenta en el fundamento de derecho primero de esta sentencia.

Aquel artículo 138 diferencia con toda claridad dos situaciones. Una, prevista en su número 2 , consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, ha de dictar providencia reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación. Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, que es el de autos, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo.

Pero no es sólo que la literalidad del precepto diferencie esas dos situaciones y que para ambas, para una y otra una vez agotada su respectiva descripción, prevea sin necesidad de más trámite el efecto común que dispone su número 3. Es también la regla lógica que rechaza toda interpretación que conduzca a hacer inútil o innecesaria la norma, la que abona nuestra respuesta de que en un caso como el de autos no era obligado que el órgano judicial hiciera un previo requerimiento de subsanación. Si éste hubiera de hacerse también en la situación descrita en el número 1 de aquel artículo, la norma en él contenida sobraría en realidad, pues sin necesidad de construir un precepto cuya estructura es la de separar en números sucesivos situaciones distintas, le habría bastado al legislador con disponer en uno solo que apreciada la existencia de algún defecto subsanable, bien de oficio, bien tras la alegación de parte, se actuara en el modo que dice el número 2 del repetido artículo 138 .

Además y por último, una interpretación conforme con la Constitución de los números 1 y 3 de dicho artículo no impone que el órgano jurisdiccional, habiéndose alegado el defecto en el curso del proceso, requiera en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión. Alegado el defecto, sólo será exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando, sin él, pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución. Situación que debe ser descartada en un supuesto, como lo es el de autos, en el que la parte demandada invocó con claridad la causa de inadmisibilidad que alegaba y en el que la parte actora tuvo ocasión, por brindarla el curso sucesivo del proceso, de oponer lo que estimara pertinente. Tal es también la conclusión que cabe ver, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional 266/1994, de 3 de octubre .»

Doctrina, esta que acabamos de reseñar, que ha sido reiterada por sentencias posteriores como la de 20 de julio de 2010 (RC 5082/2006 ), y 15 de junio de 2011 (RC 4169/2008 ).

En el supuesto enjuiciado en instancia la administración autonómica opuso la inadmisibilidad del recurso por no acreditarse la legitimación para recurrir. Ante tal alegato reaccionó la representación de la Corporación Local presentando un Acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno al tiempo que manifestaba que, de no estimarse suficiente, se le requiriese de subsanación.

Entendió la Sala de instancia que la certificación del Acuerdo presentado era suficiente. Mas, como hemos razonado en fundamentos precedentes, no es a la Comisión de Gobierno a quién incumbe la interposición de acciones judiciales.

Quiere ello decir que el Ayuntamiento no ha justificado que el órgano autorizado para entablar acciones judiciales, el Pleno, hubiere adoptado el pertinente acuerdo.

Sin embargo no existe dudas acerca de su actividad y voluntad de subsanación del defecto procesal denunciado. Si no lo hizo fue porque no lo entendió necesario la Sala de instancia cuya resolución hemos anulado.

En consecuencia, procede requerir a la parte para que subsane el defecto conforme a lo estatuido en el art. 138 LJCA . Se ordena la retroacción de actuaciones al momento inmediato anterior al pronunciamiento de sentencia concediendo al Ayuntamiento de Carmona 10 días de plazo para que subsane el susodicho defecto, dictando luego la resolución que proceda.

No hay méritos para un pronunciamiento sobre costas ni de este recurso ni del de instancia.