STS, 29 de Abril de 2011

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 17 de mayo de 2007 (recurso contencioso-administrativo 2144/2005 ) en cuya parte dispositiva se establece:

FALLO

Que, en respuesta al recurso 2144/05 interpuesto por la Asociación Ekologistak Martxan Bizkaia, representada por la Procuradora Dª. Rosa San Miguel Adalid, contra la Orden Foral 1340/2005 de 30 de septiembre, del Diputado Foral de Relaciones Municipales y Urbanismo de la Diputación Foral de Bizkaia, por la que se aprobó definitivamente la modificación de las Normas Subsidiarias del municipio de Muskiz, en la Playa de La Arena, Debemos:

1º.- Desestimar la causa de inadmisibilidad articulada por el Ayuntamiento de Muskiz, así como la petición de necesidad de previo emplazamiento del Ayuntamiento de Zierbena.

2º.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo y declarar, por ello, la conformidad a derecho de la Orden Foral recurrida, con desestimación de las pretensiones ejercitadas en la demanda.

3º.- No hacer expreso pronunciamiento en cuanto a las costas

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Según explica la sentencia en su fundamento segundo, la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Muskiz aprobada por la Orden Foral 1340/2005 tenía por objeto:

(...) posibilitar la coordinación del planeamiento de Muskiz con las previsiones de las Normas Subsidiarias de Zierbena, que serían las definitivamente aprobadas por Orden Foral del Departamento de Urbanismo de la Diputación Foral de Bizkaia 646/1999 de 18 de octubre, cuya normativa se publicó en el B.O.B. nº 125 de 29.6.01, y ello en la zona de la playa de La Arena, afectada por el límite entre los dos términos municipales, recogiéndose que lo era con el fin de dar continuidad a las unidades de ejecución UE-4.1 y UE-5.2 del municipio de Zierbena, y se proponía la reclasificación a suelo urbano de un ámbito de suelo no urbanizable calificado por las Normas Subsidiarias de Muskiz como zona de ocio y recreo, delimitado por la carretera BI-3794 y el límite del término municipal; también se recoge que la normativa urbanística de dichas unidades de ejecución establece que la UE-4.1 se desarrollará en coordinación con el municipio de Muskiz y que la UE-5.2 se ordenará mediante un PERI y se desarrollará conjuntamente con el municipio de Muskiz, por lo que se consideró inviable el desarrollo de estos ámbitos sin la adecuación de las Normas Subsidiarias de Muskiz propuestas por la Modificación; también ha de señalarse que la Orden Foral recurrida consideró correcta la reclasificación del ámbito como suelo urbano, en coherencia con la clasificación de los suelos contiguos del municipio de Zierbena, con los que constituiría una unidad física perfectamente delimitada por la carretera BI- 3794

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En el fundamento de derecho tercero de la sentencia impugnada se resumen las pretensiones y argumentos impugnatorios de la asociación demandante en los siguientes términos:

(...) TERCERO.- En la demanda se va a interesar que se declare no ser conforme la Orden Foral recurrida y por ello que se anule la aprobación definitiva de la modificación de las Normas Subsidiarias de Muskiz, en la Playa de Arena, y asimismo que se declare nula expresamente la clasificación de suelo urbano afectada, obligando a la Administración a realizar una clasificación conforme con la realidad vigente.

En la fundamentación jurídica de la demanda se hace referencia a las facultades discrecionales reconocidas al planificador para clasificar el suelo en la forma que estime conveniente que, se dice, tendrían su límite en el suelo urbano, porque necesariamente ha de reconocerse esta categoría a los terrenos que encontrándose en la malla urbana pueda haber llegado a ellos la acción urbanizadora y dispongan de servicios urbanísticos, así acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se ha de construir, o asimismo se encuentren comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación haya tenido su origen en infracciones urbanísticas y le sea posible aún a la Administración impugnar las medidas de restauración del orden urbanístico infringido.

Se dice por la demandante, que en este caso la Administración hubiera podido justificar la reclasificación constando simplemente que de hecho se daban las condiciones para que el suelo fuera considerado como urbano, pero no era posible, por lo que se habría limitada a justificar la reclasificación de forma ajena a la situación fáctica de los terrenos.

También se hace cita del art. 25.1 de la Ley de Costas , cuando señala que en la zona de servidumbre de protección están prohibidas las edificaciones destinadas a residencia o habitación, señalando que estamos ante unos terrenos objeto del recurso dentro de la zona de servidumbre de protección, y que la Administración mediante la Orden Foral recurrida aprueba clasificar como suelo urbano residencial de edificación aislada destinada a vivienda unifamiliar o bifamiliar, para después, y dado que no puede edificar en el mismo, estando a la Ley de Costas, aplica los parámetros urbanísticos que corresponderían a ese suelo, que se concretan en quince viviendas, y cederlos al municipio de Zierbena; se dice que esto no sólo constituye una prueba de la arbitrariedad de la actuación administrativa, sino que sería injusto con el mismo municipio de Muskiz, dado que en el futuro su Ayuntamiento deberá afrontar los gastos de mantenimiento y conservación anual en la proporción que le corresponda, respecto a toda la unidad de ejecución, mientras que ahora no percibirá ningún ingreso porque las obras y las viviendas se realizarán en el municipio de Zierbena.

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Siendo ese el planteamiento formulado en la demanda, y tras resumir las razones por las que las demás partes del litigio se opusieron a la pretensión anulatoria de la demandante (fundamentos cuarto, quinto y sexto de la sentencia), la Sala de instancia pasa a examinar, y rechaza, en los fundamentos séptimo y octavo, las dos causas de inadmisibilidad del recurso planteadas por el Ayuntamiento de Muskiz en su contestación a la demanda. En torno a esas causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, sobre las que no se ha suscitado debate en casación, la Sala de instancia hace las siguientes consideraciones:

(...) SÉPTIMO.- Con carácter previo, obligado es analizar las cuestiones de orden jurídico-formal trasladadas por el Ayuntamiento de Muskiz en su contestación, aunque sobre ellas no se haya hecho alegación específica alguna por la parte recurrente en su escrito de conclusiones, trámite procesal hábil para ello.

En relación con la alegación de existencia de litis consorcio pasivo necesario como consecuencia de la falta de emplazamiento al Ayuntamiento de Zierbena, ha de señalarse, en primer lugar, que no se puede configurar como estricta causa de oposición a entrar en el fondo del asunto, o singular causa de inadmisibilidad, porque lo único que procedería, en su caso, sería acordar el emplazamiento de dicho Ayuntamiento.

Sin perjuicio de ello, y aunque no es el Ayuntamiento el que está trasladando la petición de emplazamiento, en concreto, el Ayuntamiento de Zierbena referido por el Ayuntamiento de Muskiz en su contestación, se habrá de concluir en un supuesto como el presente, que no procede acordar en este trámite su emplazamiento, no sólo por la consideración de naturaleza jurídica que tiene la Orden Foral recurrida, que en cuanto instrumento de planeamiento urbanístico tiene naturaleza normativa, y por ello disposición general, con la relevancia que tiene respecto a la publicación de la interposición del recurso, a los efectos de comparecer posibles interesados; ha de señalarse en este caso, que sin perjuicio de la incidencia que tiene el debate que aquí se está trasladando respecto al colindante municipio de Zierbana, como se desprende de los datos y antecedentes que hemos referido y que tendrá relevancia como veremos a continuación en relación con el tema de fondo, lo que sí procede señalar es tras la interposición del recurso, por la Sala se ordenó la publicación del edicto en el Boletín Oficial de Bizkaia, que tuvo lugar en el nº 11 del 17 de enero de 2006, como consta acreditado a los autos, folio 80, donde se dejaba constancia del recurso, su interposición y de la actuación impugnada, que era la Orden Foral 1.340/2005 de 30 de septiembre de la Diputación Foral de Bizkaia, publicada en el Boletín Oficial nº 199 de 19 de octubre, relativo a la modificación de las Normas Subsidiarias del municipio de Muskiz en la Playa de la Arena, con expresa constancia de la fecha de interposición, del número del recurso y de quien era la recurrente.

Lo que traslada el Ayuntamiento en el fondo nos introduce en un debate que ha sido tratado en supuestos varios, incluso por la doctrina del Tribunal Constitucional, vinculado sobre todo a las pretensiones de quienes interesaban el derecho a haber sido emplazados de forma directa y personal; aquí no es necesario retomar la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional al respecto, pero sí conviene traer a colación, por todas, la STC 97/1997 de 19 de mayo, que dio respuesta al recurso de amparo 287/1995 , la que su fundamento jurídico 3 va a recordar que sería excesivo generalizar a las administraciones públicas la idea de que el conocimiento de los emplazamientos edictales, publicados en los periódicos oficiales, constituye una carga desproporcionada, al mismo nivel predicable de los ciudadanos, al reiterar que no serían supuestos iguales, ni podían reclamar necesariamente la misma solución y ello con remisión a pronunciamientos varios; a ellos nos remitimos; el Tribunal Constitucional va a concluir en este ámbito que, dicho en otras palabras, los organismos oficiales deben prestar más atención que los particulares a las notificaciones edictales de la existencia de los procesos contencioso-administrativos, igualmente con remisión a distintos pronunciamientos previos.

Ello se ha reiterado posteriormente, pudiéndose traer aquí a colación, entre otras, la STC 62/2000 de 13 de marzo, que dio respuesta al recurso de amparo 1585/1996 , en el que la pretensión de amparo se ejercitaba por un singular ente, el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo- Segura.

Por todo ello, y como en este momento hemos de concluir que no es preceptivo el emplazamiento, por lo que se acaba de señalar, al Ayuntamiento de Zierbena, procede continuar con el estudio del contenido del recurso, dado que como hemos dicho, de haber llegado a la conclusión de ser necesario emplazamiento, lo procedente hubiera sido dejar sin efecto el señalamiento de votación y fallo para emplazar al Ayuntamiento de Zierbena, y proseguir las actuaciones procedentes tras ello.

OCTAVO.- En segundo lugar, el Ayuntamiento de Muskiz traslada una específica causa de inadmisión del recurso, según se dice por concluir el supuesto previsto en el art. 69 c) de la Ley de la Jurisdicción , precepto que ordena que la sentencia declara la inadmisibilidad del recurso, o de alguna de las pretensiones, en los casos en que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación; y va a decir el Ayuntamiento que estaríamos ante un Orden Foral que no sería sino acto confirmatorio de otra previa, de la Orden Foral 646/99 por la que se aprobó definitivamente las Normas Subsidiarias del municipio de Zierbena, con remisión a que en las determinaciones del suelo urbano se definirían ya el Área 4, la UE La Arena 4.1 y la UE-5.2 en el Área 5, y ello con el mandato de desarrollo coordinado, en su caso, y conjunto con el otro municipio, con el de Muskiz, vemos como el Ayuntamiento de Muskiz señala que ello suponía claramente que los suelos colindantes deberían tener la misma clasificación de urbano que los de Zierbena.

Está acreditado, se ha aportado el documento publicado en el Boletín Oficial de Bizkaia nº 125 de 22 de junio de 2001 de las Normas Subsidiarias de Zierbena, aprobadas por la Orden Foral del Departamento de Urbanismo 646/1999 de 18 de octubre; efectivamente, dentro del suelo urbano se incluyen entre otras áreas, dado que esa es la división/denominación que se utiliza, la 4 y la 5, dentro del Área 4 , el área urbana residencial edificación aislada para vivienda colectiva, situada en la zona de La Arena, incorporándose en ella la Unidad de Ejecución UE La Arena UE-4.1, donde se precisa que tal unidad se desarrollará en coordinación con el municipio de Muskiz; dentro del Área 5 incluye las áreas urbanas residenciales de edificación unifamiliar y bifamiliar en los núcleos de La Arena, San Mames, La Cuesta y Puerto, se incorporan dentro de su delimitación, en lo que interesa, la Unidad de Ejecución UE- La Arena UE-5.2, precisándose que tal unidad se desarrolla conjuntamente con el municipio de Muskiz.

Sin perjuicio de la relevancia que con posterioridad analizará la Sala en relación con el debate de fondo, no puede considerarse que estemos en este caso ante la concurrencia de la causa de inadmisibilidad y ello por razones varias; por un lado, no estamos ante un acto administrativo, dado que ya hemos dicho que los instrumentos de planeamiento urbanístico tienen naturaleza normativa y por ello el caso de disposiciones generales, de normas, de reproducirse el contenido de una previa norma no impide su impugnación; además, tampoco puede considerarse que estemos estrictamente ante ello, ante una reproducción de una previa clasificación del suelo, por cuanto que las Normas Subsidiarias del municipio de Zierbena se limitaron, como consecuencia del ámbito territorial en el que pueden incidir, a su término municipal, y por ello no tuvieron incidencia directa en un ámbito superficial extraño, en concreto en el ámbito del término municipal de Muskiz, sin perjuicio de que con la modificación que aquí nos ocupa, en el ámbito del término municipal de Muskiz se haya llegado a una clasificación coordinada común con el colindante suelo del término municipal de Zierbena, cuya clasificación como urbano aquí no está en cuestión; sobre ello, ya hemos anticipado, habrá que entrar a dar respuesta al debate de fondo.

Con todo, debe concluirse en el rechazo de tal causa de inadmisilibidad, y que por ello que proceda entrar a debatir la cuestión de fondo trasladada por las partes.

Así despejadas las cuestiones de índole procesal, la Sala de instancia entra a examinar el fondo del asunto en el fundamento noveno de la sentencia, llegando a la conclusión de que la clasificación de los terrenos objeto de controversia como suelo urbano es ajustada a derecho, por lo que termina desestimando el recurso contencioso-administrativo. Este pronunciamiento se fundamenta en los siguientes términos:

(...) NOVENO.- Cuestión de fondo, que como hemos ido viendo no es ni más ni menos, si correcta fue, desde el punto de vista jurídico, la clasificación del espacio que aquí está en cuestión como urbano, en relación con esa pequeña franja de terreno que. por un lado. está delimitada por una carretera y. por otro. por el límite del término municipal de Zierbena, en relación con un suelo clasificado por sus NNSS de planeamiento como urbano.

Anteriormente hemos hecho referido los antecedentes que se desprenden del expediente, para dejar constancia de forma singular la justificación de la modificación y hemos visto como finalmente recayeron informes favorables de todas las instituciones que intervinieron, así Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco, Demarcación de Costas y finalmente de la Diputación Foral de Bizkaia como órgano competente para aprobar definitivamente la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Muskiz.

Es aquí sin duda relevante el hecho de estar en una franja limítrofe entre dos términos municipales, donde tiene especial incidencia esa idea de compatibilización, esto es, para dar coordinación al desarrollo urbanístico en un espacio físico vinculado, con independencia de que, como consecuencia de la delimitación de los términos municipales, pertenezca a dos municipios; sobre ello siempre se incidió de forma singular en el ámbito de los instrumentos urbanísticos y tuvo especial relevancia a los efectos de atribuir singulares atribuciones a los órganos competentes para la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico, dado que era uno de los supuestos en los que podía incidirse, sin que obstáculo para ello fuera la frecuente alegación de defensa de la autonomía local por parte de los municipios, cuando a la hora de otorgar o no la aprobación definitiva se considera como relevante la coordinación del desarrollo urbanístico en los terrenos colindantes, dado que se podían dar situaciones aberrantes y contradictorias, de que junto a un suelo residencial se pudiera establecer un suelo manifiestamente incompatible, con carácter industrial.

Ello se ha recogido de forma plenamente desarrollada en la vigente Ley del Suelo del País Vasco del año 2006, al regular los denominados Planes de Compatibilización, pero vemos como, y en lo que aquí interesa, estas previsiones ya se recogían en las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que fueron ya aprobadas el 11 de febrero de 1997 por el Decreto 28/1997, y en concreto, en su Capítulo 19 , que se refiere a la compatibilización de planeamientos municipales; en dicho ámbito se va a recoger un análisis de la situación actual, se recogen los retos y desafíos de futuro y en cuanto a los objetivos y criterios se alude a la coordinación del planeamiento municipal, procurando que las determinaciones de los Planes Generales o de las Normas Subsidiarias de municipios colindantes se interrelacionen o estén concebidos de forma integrada y en correspondencia con la realidad funcional y morfológica a la que se refieren.

Todo ello, sin perjuicio de que las directrices recogían una relación de municipios afectados, en concreto en lo que interesa, en relación con el área urbana integrada de Bilbao, en el que no estaban los municipios de Zierbena y Muskiz, aunque ya precisan también las propias directrices que se habían señalado únicamente los municipios para los que se considera imprescindible establecer un mecanismo de compatibilización del planeamiento, así como que no se habían señalado otros municipios, que aunque estaban muy vinculados a los anteriores, no se consideran imprescindible su incorporación a los mecanismos de compatibilización de planeamientos.

De todo ello, lo que si debe concluirse es la necesidad de compatibilización y coordinación del desarrollo urbanístico de los suelos colindantes en los ámbitos de los distintos términos municipales.

Aquí podemos hacer cita, como argumento complementario, a los Planes de Compatibilización referidos en la vigente Ley 2/2006, de 30 de junio de Sueloy Urbanismo del País Vasco , por su fecha no aplicable a nuestro caso, pero que podemos asimilarlo a uno de dichos planes acordado por los municipio afectados, como se desprende de los antecedentes, entre Zierbena y Muskiz.

Por ello, esa idea de necesidad de coordinación y compatibilización, incluso con independencia de las previsiones específicas de las directrices de ordenación del territorio a la fecha que nos ocupa, justifica que tengan incidencia las previsiones del planeamiento urbanístico de terrenos colindantes pertenecientes a distintos municipios, y ello con independencia de que en relación con el texto de las Directrices de ordenación del territorio en el ámbito del área de Bilbao, del Bilbao Metropolitano, y la relación recogida en las propias directrices, no ser recogen como veíamos expresamente a los municipios de Muskiz y de Zierbena, sin perjuicio de las precisiones que ya hemos referido sobre ello, a pesar de que en el informe de la Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco se consideraban incluidos todos los municipios del denominado Bilbao Metropolitano.

Un supuesto como el presente, en relación con la clasificación de un suelo, una pequeña franja de terreno, como hemos visto delimitada por un lado por una carretera y por otro con el suelo urbano del municipio de Zierbana, no puede sino considerarse relevante la vinculación con ese suelo del municipio colindante, con independencia de que pertenezca a distinto término municipal, dado que, de lo contrario se crearía una franja de terreno aislada, y ello con independencia de que en virtud de las previsiones de la Ley de Costas, como así quedó constatado en el expediente administrativo, estemos ante un suelo que no pueda recibir o ser asentada en él edificabilidad, lo que no impide que pueda ser trasladado al resto del ámbito en virtud de las previsiones de la gestión urbanística, esto es genera aprovechamiento el suelo de Muskiz.

No puede desconocerse que el propio Ayuntamiento de Muskiz promovió o favoreció y ratificó la modificación, en relación con la clasificación urbanística, debiéndose concluir que estamos ante un singular supuesto en el que esa colindancia provoca que a tales efectos se configure un ámbito que deba tener un tratamiento urbanístico homogéneo, y ello con independencia de que no está en cuestión que el suelo en concreto dentro del término municipal de Muskiz, está delimitado por una carretera, con esa viabilidad, pero ha de partirse de que no tendría los servicios exigidos por el art. 8 de la Ley 6/98 , a los efectos de que como consecuencia de la existencia de los servicios, y en concreto de la integración en la malla urbana estricta del término municipal de Muskiz, que no lo está, no podría llegar a la consideración por tal vía como suelo urbano, pero no podemos perder de vista la singularidad del supuesto, en cuanto que existe una vinculación, además de así expresamente querida por el planeamiento urbanístico y en concreto ya desde el año 1999, cuando se aprobaron las Normas Subsidiarias del municipio de Zierbena, dirigidas a un desarrollo conjunto, coordinado e integrado del suelo de Muskiz, en relación con el ámbito que aquí está en cuestión y las previsiones del planeamiento urbanístico de Zierbena.

En relación con la delimitación, ya hemos referido, que lo está fundamentalmente por la carretera BI-3794, pero sólo por esa carretera, dado que no puede considerarse delimitado por la circunvalación al núcleo urbano de La Arena, como se refirió el perito judicial, que está desplazada del límite del terreno en cuestión, y asimismo la otra delimitación por un vial sobre el que se hicieron precisiones en el trámite de aclaraciones, y que vemos reflejada, entre otra documentación, en la obrante al folio 95 del ramo de prueba del Ayuntamiento, aportado por el informe del perito judicial, que es un vial proyectado, previsto, pero no preexistente.

Por todo ello, lo relevante en este caso es partir de esa idea de tratamiento o desarrollo coordinado y conjunto de un ámbito superficial de distintos términos municipales, términos colindantes, a lo que ya se referían las Normas Subsidiarias de Zierbena aprobadas ya en 1999.

Tampoco puede desconocerse que estamos ante una pequeña superficie, según los documentos obrantes en el expediente y en los autos, de 0,36 hectáreas, 3.600 m2, pudiendo concluir con lo actuado en el expediente, que estamos ante un ámbito o área que puede considerarse homogénea, perfectamente delimitada y que ya el planificador urbanístico, al menos del año 1999, diseñó en un tratamiento unitario, estando a las referencias que se han ido haciendo en cuanto a la actuación coordinada y conjunta sin perjuicio de la remisión al posterior Plan Especial de Reforma interior.

Por todo ello, y una vez analizados los antecedentes, los informes periciales aportados por la parte demandante y el perito judicial a propuesta del Ayuntamiento, hemos de concluir en ratificar el contenido de la modificación de las Normas Subsidiarias de Muskiz, y ello con independencia de que aisladamente considerado, como hemos anticipado, el concreto suelo afectado, en la porción incluida en el término municipal de Muskiz, evidentemente no tiene todos los servicios exigidos por el art. 8 a los efectos de clasificar el suelo como urbano, pero ya hemos concluido que en este caso no pueda hacerse un estudio en la consideración aislada de la concreta superficie, sino que ha de hacerse en la conjunción de unidad con el terreno colindante del término municipal de Zierbena, lo que hace que en esa valoración en conjunto pueda considerarse conforme a derecho la consideración del suelo como urbano en su totalidad dado que, por lo que hemos ido diciendo, improcedente se presenta en este caso hacer un estudio diseccionado de la superficie de uno u otro término municipal.

Por todo ello, procede desestimar el recurso y confirmar la orden foral recurrida

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La representación de la asociación Ekologistak Martxan Bizkaia preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 17 de septiembre de 2007 en el que formula un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , de régimen de suelo y valoraciones, así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que lo interpreta.

Aduce la recurrente, en síntesis, que la sentencia impugnada ha infringido el referido precepto de Derecho básico estatal al validar la reclasificación de los terrenos de referencia, que de ser suelo no urbanizable pasan a ser clasificados como suelo urbano, pese a que la propia sentencia reconoce expresamente que no se integran en la malla urbana de la ciudad y que carecen de los servicios urbanísticos esenciales exigibles.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida, declarando que la Orden Foral recurrida no se ajusta a derecho, anulándola, con imposición de las costas del recurso a la parte que se oponga al mismo.

Las representaciones del Ayuntamiento de Muskiz, la Diputación Foral de Vizcaya y la entidad mercantil Excavaciones Iru-Bat, S.A. -codemandados en el proceso de instancia y personados en casación como parte recurrida- formalizaron su oposición mediante escritos presentados los días 4, 5 y 13 de marzo de 2008, respectivamente en los que formulan alegaciones en contra del motivo de casación aducido por la recurrente y terminan solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando íntegramente la sentencia recurrida, condenando a la recurrente al pago de las costas causadas.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 27 de abril de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones se examina el recurso de casación interpuesto por la asociación Ekologistak Martxan Bizkaia contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 17 de mayo de 2007 (recurso 2144/2005 ) que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mencionada Asociación contra la Orden Foral 1340/2005, de 30 de septiembre, del Departamento Foral de Relaciones Municipales y Urbanismo de la Diputación Foral de Vizcaya, por la que se aprobó definitivamente la modificación de las Normas Subsidiarias del municipio de Muskiz, en la Playa de la Arena.

Hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación que adujo en el proceso de instancia la asociación demandante, así como las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar el motivo de casación que aduce la recurrente, cuyo enunciado ha quedado recogido en el antecedente tercero.

Según vimos en los antecedentes, la modificación del Planeamiento General de Muskiz determinaba la reclasificación y recalificación de un terreno limítrofe con el vecino término municipal de Zierbena, que pasaba así de "suelo no urbanizable de ocio y recreo" a "suelo urbano de zona residencial aislada".

En el motivo de casación la asociación recurrente aduce que la sentencia de instancia incurre en infracción del artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , de régimen de suelo y valoraciones, así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que lo interpreta, en cuanto declara ajustada a derecho aquella reclasificación pese a que, como reconoce expresamente la propia sentencia, los terrenos no se integran en la malla urbana de Muskiz ni disponen de los servicios urbanísticos precisos. Pues bien, el motivo debe ser acogido; y ello por las razones que pasamos a exponer.

En reiteradas ocasiones hemos señalado -sirvan de muestra las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 2010 (casación 4123/06 y 22 de octubre de 2010 (casación 4264/2006 )- que desde tiempo atrás la legislación urbanística y la jurisprudencia han considerado el suelo urbano como un concepto reglado, limitativo de la potestad discrecional de planeamiento, que viene determinado por la exigencia de que en el terreno concurran determinadas condiciones físicas como son acceso rodado, energía eléctrica y suministro y evacuación de aguas, o áreas ya edificadas por lo menos en sus dos tercios. Así se reguló en el artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, en el artículo 21 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio ; y también en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, disposición esta última que es la aplicable al caso y que tiene expresamente atribuido el carácter de norma básica (disposición final única de la propia Ley 6/1998, de 13 de abril ).

El carácter reglado de esta clase de suelo comporta que el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos y, en cambio, debe clasificarlo como tal en el caso de que concurran, siempre y cuando resulten de características adecuadas para la edificación a la que deberán servir (sobre esto último véase artículo 21 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978 y sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2006 dictada en recurso de casación 2020/2003 ). Por lo demás, la jurisprudencia ha perfilado una exigencia adicional que se refiere a la necesaria integración del terreno en la "malla urbana", requisito éste sobre cuya significación puede verse la sentencia de 19 de octubre de 2006 (casación 3040/2003 ) en la que se citan otros pronunciamientos anteriores. Entre éstos cabe mencionar la sentencia de 23 de diciembre de 2004 , que a su vez remite a la de 7 de junio de 1999, donde se perfila el requisito de «...que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente» . En fin, una breve recapitulación de la jurisprudencia relativa a la exigencia de integración del terreno en la malla urbana puede verse en nuestra reciente sentencia de 7 de octubre de 2010 (casación 4123/06 ), en la que se citan sentencias de 7 de junio y 17 de septiembre de 1999 , 16 de abril de 2001 , 3 de febrero , 27 de junio , 7 de julio y 15 de noviembre de 2003 , 17 de julio de 2007 , entre otras.

Aplicando lo anterior al caso concreto que ahora examinamos, debemos partir del siguiente dato: la sentencia recurrida, en su fundamento noveno, tras valorar la prueba practicada, deja señalado de forma clara que el terreno en cuestión "...evidentemente no tiene todos los servicios exigidos por el artículo 8 a los efectos de clasificar el suelo como urbano". Pese a tal constatación, la Sala de instancia declara válida la reclasificación de los terrenos como suelo urbano atendiendo a su colindancia con el suelo urbano del vecino término municipal de Zierbena y al objetivo de la nueva ordenación de dar coherencia urbanística a un área homogénea "...mediante un tratamiento o desarrollo coordinado y conjunto de un ámbito superficial de distintos términos municipales". A tal efecto, en el fundamento noveno de la sentencia recurrida se invoca lo dispuesto en la Ley del Suelo del País Vasco del año 2006 acerca de los denominados Planes de Compatibilización, y antes de eso, en las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco aprobadas por Decreto 28/1997, de 11 de febrero, cuyo capítulo 19 venía referido a la compatibilización de planeamientos municipales, explicando la Sala de instancia que tales disposiciones propugnan "...la coordinación del planeamiento municipal, procurando que las determinaciones de los Planes Generales o de las Normas Subsidiarias de municipios colindantes se interrelacionen o estén concebidos de forma integrada y en correspondencia con la realidad funcional y morfológica a la que se refieren".

El razonamiento de la Sala de instancia no puede ser aceptado pues, sin cuestionar aquí la interpretación de las mencionadas normas autonómicas que se hace en la sentencia recurrida, es claro que la genérica invocación de tales disposiciones para destacar la necesidad de coordinar el planeamiento general de los municipios colindantes en modo alguno puede servir de sustento a la conclusión a que llega la sentencia.

Siendo un dato cierto que el terreno a que se refiere la controversia carece de los servicios mínimos legalmente exigibles para ser clasificado como urbano, el hecho de ser colindante con terrenos que ya son urbanos -sean del mismo o de distinto término municipal- no es razón que por sí permita atribuir también a aquél la clasificación de urbano, en la medida en que se trata de terrenos con características diferentes y que el terreno al que pretende extenderse la consideración de urbano no ha sido transformado por la urbanización ni se encuentra consolidado por la edificación.

Como señala la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2000 (casación 2307/1995 ) «... es claro que el suelo urbano se ha de acabar en algún punto físico del terreno, si no se quiere que la acción urbanizadora se extienda como fuego lento inexorable mediante el juego de la colindancia con zona urbanizada; el suelo urbano llega hasta donde lleguen los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni a un metro más. Así lo tiene declarado este Tribunal Supremo en sentencia de 21 de Julio de 1997 , donde se expresa que "este Tribunal no admite que el artículo 148 del Reglamento de Gestión Urbanística sea aplicable analógicamente para la clasificación del suelo urbano (...). El artículo 78 , a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 (así como el 81.2 , en caso de ausencia de Plan) exige que el terreno "cuente" con los servicios, no que los servicios estén más o menos próximos; en otro caso, sería imparable la urbanización, que avanzaría a saltos de 100 metros indefinidamente. En el presente caso esto se observa a la perfección: se solicita la clasificación de urbano de un terreno que no tiene los servicios, pero que tiene cerca una urbanización. Sin embargo, no es esto lo que exigen los preceptos citados sino que el terreno mismo tenga los servicios y se encuentre en la malla urbana, cosa que aquí no ocurre" ». En esta misma línea, la sentencia de 17 de julio de 2007 (casación 7985 / 2003) vino a añadir que: " [...] el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (así, en la última de las citadas o en la de 12 de noviembre de 1999); o, en fin, en la de que la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si la misma no se halla enclavada en la malla urbana ( sentencias, entre otras muchas, de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ); se trata así -añaden estas sentencias- de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables ".

Por tanto, no podemos compartir las razones dadas por la Sala de instancia; y, en definitiva, el motivo de casación debe ser acogido.

Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procede que entremos a resolver lo que corresponda en los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación que adujo la asociación ecologista demandante en el proceso de instancia.

En cuanto a las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo planteadas por el Ayuntamiento de Muskiz en su escrito de contestación a la demanda, hacemos nuestras las consideraciones que expuso la Sala de instancia -fundamentos séptimo y octavo de la sentencia recurrida que antes quedaron transcritos- que no han sido combatidas en casación.

Para abordar la cuestión de fondo debatida en el proceso de instancia, que consiste en dilucidar si es o no ajustada a derecho la determinación del planeamiento que altera la clasificación del terreno, que pasa de suelo no urbanizable a ser clasificado como suelo urbano residencial, habremos de atenernos a las mismas consideraciones que hemos expuesto en el fundamento anterior, al examinar el motivo de casación. En consecuencia, habiendo quedado señalado que la mera colindancia del terreno con el suelo urbano de Zierbena no es razón suficiente para otorgarle esa misma clasificación, debemos determinar si cuando se dictó la Orden foral impugnada el terreno en sí disponía o no de los servicios urbanísticos mínimos especificados en el artículo 8.a) de la Ley 6/1998, de 13 de abril , de régimen de suelo y valoraciones, con características adecuadas para otorgarles la clasificación del suelo urbano.

Pues bien, de la prueba practicada se concluye fácilmente -y así lo pudo de manifiesto la Sala de instancia- que en la fecha a la que nos referimos los terrenos que son objeto de controversia carecían de los servicios característicos del suelo urbano establecidos en el mencionado precepto estatal de carácter básico. Así, la Sala de instancia puso de manifiesto -y ahora lo reiteramos- que en el informe del arquitecto D. Marino , unido al escrito de demanda y ratificado luego en fase probatoria se constata, de una parte, que la finca en cuestión no reúne las condiciones del suelo urbano; y de otra que "...se obtendrían mejores resultados urbanísticos, dedicando estos terrenos a los usos previstos de Ocio y Recreo, derivados a servicios de playa, deportivos o de defensa de la naturaleza y sin aumento de edificabilidad". Las fotografías aportadas por ese arquitecto en el acto de ratificación del informe ponen en evidencia la situación rural, es decir no urbanizada, ni transformada de los terrenos.

Tal conclusión no puede considerarse desvirtuada por el resultado de la otra prueba pericial practicada, a instancia del Ayuntamiento de Muskiz, consistente en el informe del Arquitecto D. Pablo , pues en este informe no se examina la realidad física del terreno, ni se exponen sus características, ni se detallan los servicios urbanísticos de los que, en su caso, disponía; únicamente se indica que el terreno "...está delimitado perimetralmente por dos viales, la BI-3794 y la circunvalación al núcleo urbano de la Arena". Y ni siquiera esta apreciación puede aceptarse sin reparo, pues como se explica en la sentencia recurrida, el terreno "no puede considerarse delimitado por la circunvalación al núcleo urbano de La Arena (...) que está desplazada del límite del terreno en cuestión", ni tampoco por el futuro vial proyectado en las Normas Subsidiarias de Planeamiento, pues todavía no existía.

A lo anterior cabe añadir la circunstancia, asumida por todas las partes del proceso, de que la práctica totalidad de la zona litigiosa se halla incluida dentro de la línea de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre. Por ello, la Dirección General de Costas, en un informe de 5 de julio de 2002 unido como documento nº 2 al último informe pericial citado, se opuso al cambio de clasificación de esos terrenos colindantes con el término municipal de Ziérbana.

Finalmente, en la Memoria de la modificación puntual no se detalla ni la situación física preexistente de los terrenos en cuestión, ni el estado de los hipotéticos servicios de los que debiera disponer con antelación para poder ser reclasificados como suelo urbano. Y no se puede olvidar que, según una jurisprudencia consolidada -sirvan de ejemplo las sentencias de 28 de septiembre de 2009 (casación 2573 / 2005 ) y 5 de noviembre de 2010 (casación 5103 / 2006)-, la motivación de un instrumento de planeamiento ha de ser más detallada y específica cuanto más reducido sea el ámbito territorial de la ordenación que se pretende instaurar.

Por todo ello se concluye que el cambio de clasificación de suelo no urbanizable a suelo urbano es contrario a derecho al carecer el terreno de las condiciones físicas requeridas en el artículo 8.a/ de la Ley 6/1998, de 13 de abril .

Por las razones expuestas, una vez casada y anulada la sentencia de instancia, el recurso contencioso- administrativo debe ser estimado, debiendo declararse nula la modificación de las Normas Subsidiarias del municipio de Muskiz, en la Playa de La Arena, en cuanto atribuye la clasificación de suelo urbano a los terrenos que son objeto de controversia. Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.