STS, 10 de Febrero de 2011

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 27 de junio de 2007 (recurso contencioso-administrativo 563/2004 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Fertiberia, S.A. contra la Orden del Ministro de Medio Ambiente de 27 de noviembre de 2003 que declara la caducidad de la concesión otorgada, por órdenes de 14 de marzo de 1967 y 17 de mayo de 1968 y luego transferida a la recurrente por Orden Ministerial de 22 de abril de 1998, para ocupar una parcela situada en la margen derecha del río Tinto, en el estero de "La Anicoba", con destino a la construcción de depósitos de decantación para el vertido de yeso, subproducto industrial de la planta de ácido fosfórico, en el término municipal de Huelva.

La sentencia recurrida destaca en su fundamento primero los siguientes datos relevantes:

(...) Las circunstancias a tener en cuenta en este recurso son, en síntesis, las siguientes: 1- Mediante Ordenes 14 de marzo de 1967 y 17 de mayo de 1968 se otorgaron las concesiones administrativas para ocupar una parcela situada en la margen derecha del río Tinto, en el estero de "La Anicoba", con destino a la construcción de depósitos de decantación para el vertido de yeso, subproducto industrial de la planta de ácido fosfórico, en el termino municipal de Huelva. 2.- Mediante Orden Ministerial de 22 de abril de 1998 se transfirieron las citadas concesiones a la sociedad anónima ahora recurrente. 3.- El Servicio de Costas del Ministerio de Medio Ambiente solicita la autorización para la incoación de un expediente de caducidad de la concesión por haberse producido los siguientes incumplimientos. A) Superación de los espesores máximos de yeso depositados; B) incumplimientos de los planes quinquenales; C) inejecución del tratamiento superficial de acabado previsto y falta de reversión al Estado de las superficies tratadas; D) utilización de una de las balsas de decantación como vertedero de residuos sólidos urbanos de la ciudad de Huelva y de otra balsa por parte de "Gemaza"; E) vencimiento del plazo de la conformidad prestada por la Dirección General de Costas para la planta de transbordo de residuos urbanos de la Diputación. 4.- Sustanciado el procedimiento administrativo correspondiente, que incluye la audiencia a la parte ahora recurrente, se dicta la resolución impugnada en el presente recurso contencioso administrativo, declarando la caducidad de la concesión

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En cuanto al alcance de la controversia entablada en el proceso de instancia, el fundamento segundo de la sentencia nos ofrece un primer esbozo en los siguientes términos:

(...) SEGUNDO.- Las cuestiones que se suscitan en el presente recurso contencioso-administrativo, pues en ellas fundamenta la parte recurrente la pretensión anulatoria que ahora ejercita, se centran en determinar, de un lado, si los terrenos ocupados por la concesión cuya caducidad se recurre son, o no, bienes de dominio público al haber perdido su condición de marismas, y, de otro, si se han incumplido las condiciones establecidas en el título concesional para cuya inobservancia estaba prevista como consecuencia la caducidad de la concesión administrativa otorgada. Siendo los demás argumentos esgrimidos mero trasunto de las dos cuestiones principales mencionadas, por lo que su análisis se abordará al hilo de las mismas.

Partiendo de tales datos, la sentencia fundamenta la desestimación del recurso contencioso-administrativo haciendo, en lo que aquí interesa, las siguientes consideraciones:

(...) TERCERO.- Acorde con lo anterior si efectivamente los terrenos ocupados no pertenecen al dominio público marítimo terrestre por haber desaparecido las circunstancias geomorfológicos, como aduce la parte recurrente en su escrito de demanda, que determinaban su inclusión en el citado dominio, y que son las previstas en los artículos 3, 4 y 5 de la expresada Ley de Costas , carece de sentido otorgar una concesión para la ocupación de unos bienes que no son de dominio público, como señala la recurrente. Ahora bien, esta forma de razonar de la parte recurrente encuentra dos limitaciones insalvables -una de orden fáctico y otra de orden jurídico- para llegar a una conclusión que pueda comportar la nulidad de acto administrativo ahora impugnado. Antes de continuar analizando estas dos limitaciones debemos enfatizar en el hecho de que no estamos en el momento del otorgamiento de una concesión, sino durante la vida de la misma. Mas concretamente, al tiempo de su extinción por incumplimiento.

En primer lugar, las características geomorfológicas de los terrenos es una cuestión que quizás podría pretender acreditar en el correspondiente procedimiento administrativo de deslinde y sin que tuviera consecuencia alguna sobre los derechos que otorgó la concesión, ahora examinada, en los años sesenta, ni produjera el efecto invalidante que se postula sobre la caducidad que se recurre. (...)

Y, en segundo lugar, debemos señalar que la desecación de la marisma, es una cuestión, en todo caso, ajena a la concesión y al recurrente concesionario que no ha adquirido derecho alguno derivado de al circunstancia. Recordemos que la concesión se otorgó expresamente sin cesión de dominio público ni facultades dominicales del Estado. En este sentido, la desafectación de la zona marítimo terrestre, en la que se incluyen las marismas, según el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas , solo puede llevarse a cabo mediante la sustanciación de un procedimiento, en los términos previstos en el artículo 18 (...)

QUINTO.- Respecto de los incumplimientos por los que se acuerda la caducidad de la concesión administrativa que ahora se impugna, debemos señalar que la caducidad es una forma de extinción de las concesiones que procede en los casos de incumplimiento grave de las obligaciones esenciales del otorgamiento, ex artículo 79 de la Ley de Costas , por parte de su titular. No en vano es la consecuencia más severa que puede imponerse al concesionario.

Pues bien, concretamente, en este caso, los incumplimientos se han encuadrado, a tenor de la orden ministerial impugnada, en el apartado 1. letras d/, e/, i/ y l/ del citado artículo 79 , que establecen, como causas de la caducidad, « alteración de la finalidad del título (...) incumplimiento de las condiciones que se hubieran establecido como consecuencia de la previa evaluación de sus efectos sobre el dominio público marítimo terrestre (...) aumento de la superficie construida (...) incumplimiento de otras condiciones cuya inobservancia este expresamente sancionada con la caducidad en el título correspondiente»

Pues bien, entre las condiciones establecidas en el título concesional figura en la 12ª que el «incumplimiento por el concesionario de las condiciones anteriores (...) y el incumplimiento de la condición adicional o de las "Prescripciones al Anteproyecto" será causa de caducidad de la concesión que se tramitará con arreglo a lo determinado en las disposiciones vigentes sobre la materia».

Entre estos incumplimientos figura la superación de los espesores máximos de yeso depositados que se incluía como "prescripción al anteproyecto" letra d), y que disponía «el yeso se recogerá en capas de espesor máximo de tres metros y serán recubiertas con una capa compacta de tierra vegetal que permita el crecimiento de la hierba».

La interpretación de esta "prescripción al anteproyecto", que defiende la parte recurrente, consiste en considerar que no ha tenido lugar ningún incumplimiento pues del tenor literal de dicha preopción se infiere que se pueden apilar sucesivas capas de espesor de tres metros cada una. Este razonamiento no puede ser estimado por la Sala, por las razones que a continuación se expresan.

Bastaría con señalar que este incumplimiento, así como los demás previstos en la resolución ahora impugnada, han sido considerados probados y acreditados la Sentencia de 22 de marzo de 2004, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, cuando se pronunció -recurso nº 455/2000 - sobre la legalidad de la sanción de diez millones impuesta por el Servicio Provincial de Costas en Huelva, a la recurrente. Declara la citada sentencia que la interpretación del espesor de las capas realizado por la Administración «es conforme a Derecho y por tanto las posibles interpretaciones que sugiere la actora han de ser descartadas».

Razona la citada Sentencia, en el fundamento de derecho tercero, que en relación con «la superación de los espesores máximos de las capas de yeso depositadas, no pueden ser acogidas las alegaciones de la parte actora. En primer lugar, porque el titulo concesional establecía como condición que el yeso vertido se recogiera en obras de espesor máximo de tres metros, sin que esta condición sufriera modificación»

SEXTO.- Pero es que, además, la interpretación que postula la recurrente no resulta lógica, pues carece de razón apostar por un sucesivo apilamiento indefinido de capas para terminar en una capa compacta de tierra vegetal para el crecimiento de hierba, ni resulta tampoco acorde con una interpretación sistemática que contemple el contenido del título concesional en su totalidad, pues en éste se prevé -condición segunda- su relación con el proyecto que propone un almacenamiento con dos metros de altura, no contemplando alturas superiores. Por no citar, que lo haremos posteriormente, la relevancia medioambiental de esta cuestión.

Conviene recordar a estos efectos que la Administración General del Estado no autorizó modificación alguna de la concesión y, además, cuando se denegó por dicha Administración la modificación de la concesión instada por la concesionaria ahora recurrente, ésta interpuso el correspondiente recurso contencioso administrativo -recurso nº 1048/2001- que fue desestimado por Sentencia, de esta Sala y Sección, de 7 de octubre de 2003 . Por lo demás, conviene señalar que las demás Administraciones, local o autonómica, no están habilitadas para modificar el título concesional otorgado por la Administración General del Estado, que es, en lo que hace al caso, la Administración competente para acordar dicha alteración.

Finalmente, la imputación de la acción a otros concesionarios anteriores tampoco puede tener favorable acogida por la Sala. Así es, de un lado porque la actividad descrita se ha seguido produciendo por la recurrente y, de otro, porque la transmisión de la concesión se realiza asumiendo todas la condiciones previstas en su título concesional y, por ello, no se trata -como arguye la recurrente- de realizar catas, sino de ser consciente de la cualidad de los terrenos que recibe y de los derechos y deberes que asume mediante dicha transmisión, pues no puede sostenerse con éxito que los incumplimientos anteriores desaparecen por obra y gracia de una nueva transmisión y así sucesivamente. Y, en fin, por no aludir a las diversas incidencias societarias de las empresas concesionarias que no pueden alterar el régimen jurídico de la concesión y, en consecuencia, de los derechos y obligaciones asumidos y derivados del titulo concesional.

SÉPTIMO.- Por otro lado, ha resultado acreditado también el incumplimiento relativo a la presentación de planes quinquenales, y el que se refiere a la utilización de balsas de decantación como vertederos.

En este sentido preciso resulta concluir que no es que se haya incumplido la presentación de un Plan, sino que no se ha cumplido tal exigencia a lo largo de la concesión con una pasividad del concesionario que proporciona sustento a la caducidad. Téngase en cuenta que ya por orden ministerial de 13 de septiembre de 1977 se fijó un plazo para la presentación de un plan de relleno para los siguientes cinco años, y finalmente el plan se aprobó el 10 de mayo de 1978 pero no fue cumplido, como se reconoce por la Administración en su resolución de 16 de junio de 1995.

A estos efectos no puede tomarse en consideración por esta Sala la invocación, que se hace en el escrito de demanda, de la presunción de inocencia o la prescripción de la infracción, pues tanto la primera, prevista en la Ley 30/1992, como principio del procedimiento sancionador, como la segunda , prevista como principio de la potestad sancionadora, necesitan de un procedimiento sancionador para surtir la eficacia invalidante con que se alega, y lo cierto es que la resolución impugnada no ha sido dictada en un procedimiento sancionador sino en un procedimiento sustanciado para declarar la extinción de una concesión por la caducidad derivada de los incumplimientos acreditados y derivado de su título de otorgamiento.

Por lo demás, las consecuencias de orden social que la recurrente alude en su escrito de demanda no tienen un efecto invalidante sobre el régimen jurídico de las concesiones administrativas, previsto en la Ley de Costas, para la declaración de caducidad en los casos de incumplimiento de las condiciones previstas en el título concesional

OCTAVO.- Otra de las causas de la caducidad de la concesión administrativa es la utilización de una de las balsas de decantación como vertedero de residuos sólidos urbanos de la ciudad de Huelva, para lo que la recurrente ha suscrito un acuerdo expreso con el Ayuntamiento de la expresada ciudad. Este uso efectivamente es nuevo porque no estaba previsto en el título concesional, lo que supone el incumplimiento de la condición 8ª que dispone que no se podrá arrendar las obras ni los terrenos "ni destinarlas a usos distintos de los expresados". Esta nueva utilización no ha sido autorizada por la Administración General del Estado que es la que tiene competencia para modificar el titulo concesional, como hemos señalado en fundamentos anteriores.

Conviene recordar, a estos efectos, que en el litoral español confluye la actividad de las distintas Administraciones Públicas -del Estado, autonómica y municipal-, en virtud de sus respectivos títulos competenciales, y, por lo que ahora interesa, la concurrencia en materia medio ambiental -artículo 149.1.23ª, 148.1.9ª de la CE y Ley de Bases de Régimen Local- no puede comportar la inactividad de la Administración General del Estado, dejando sin contenido la aplicación de las competencias atribuidas por la Constitución y la Ley de Costas, en orden a proteger el demanio marítimo terrestre.

Ahora bien, sucede, no obstante, que partiendo de esta confluencia de distintas competencias en un mismo espacio físico, han de estimularse los mecanismos de colaboración y las funciones de coordinación, con mayor intensidad en el caso examinado, de manera que la Administración General del Estado, desde luego, no pueda desconocer las competencias del resto de la Administración públicas -autonómica y municipal-, ni a la inversa que estas realicen actividades que contravengan el estatuto de los bienes de dominio público marítimo terrestre, definido por la propia Constitución y por la Ley. Si bien, cuando una parte del territorio es bien de dominio público no significa, ni comporta, que pueda ser considerada como una zona exenta de las competencias de los diversos entes públicos territoriales, ahora bien respetando las consecuencias derivadas de tal demanialidad.

Solo en sentido apuntado puede ser interpretado el artículo 150 del Reglamento de ejecución de la Ley de Costas, que se invoca, y que es un exponente de la deseable coordinación administrativa que ha de imperar en esta materia. En todo caso, para su aplicación han de cumplirse las exigencias que impone el citado precepto, que no se han observado en el caso examinado, y desde luego no pretender, al socaire de tal invocación, imponer a la Administración General de Estado que tiene la competencia para el otorgamiento de concesiones administrativas en el dominio público marítimo terrestre, lo resuelto por otras Administraciones a instancia de la recurrente.

NOVENO.- Las razones medio ambientales esgrimidas para este cambio de uso, en fin, no resultan acreditadas y, en todo caso, debían de contar con la aprobación de la Administración competente. En este sentido debemos señalar que, el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y la obligación que a los poderes públicos incumbe de su protección, ex artículo 45 CE , tiene, en relación con las marismas, una expresa defensa en el Convenio "Ramsar", de 2 de febrero de 1971, ratificado por España en 1982 , en el que se alude a las mismas como un recurso de un gran valor económico, cultural, científico y recreativo, cuya pérdida sería irreparable.

Por todo cuanto antecede, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la declaración de caducidad de la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre

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La representación de Fertiberia, S.A. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 23 de octubre de 2007 en el que aduce cinco motivos de casación, el primero de ellos al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, aunque. Alternativamente, se formula también invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley, y los cuatro restantes por el cauce de este artículo 88.1 .d/. El enunciado de estos motivos es, expuesto en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo 49, apartados 1, 2 y 3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de los artículos 58, 79, 80, 84 y 85 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 62.1.e/ de la misma Ley , por no haberse emplazado ni dado audiencia en el expediente administrativo, ni en el proceso de instancia, a la entidad FMC FORET, S.A., que era interesada en el procedimiento por tener suscrito con la concesionaria Fertiberia, S.A., un contrato, autorizado por el Servicio Provincial de Costas, para depositar conjuntamente sus fosfoyesos en los terrenos concesionales.

2. Vulneración del artículo 77.c/ de la Ley 22/1988, de Costas , en relación con los artículos 57 y 58.2 del mismo texto legal, el artículo 103 de la Constitución y la Ley 7/1994 de la Comunidad Autónoma de Andalucía , al haber sido vulneradas las competencias de la Comunidad Autónoma en materia medioambiental y, en concreto, en materia de autorización de vertidos.

3. Vulneración del artículo 79 de de la Ley 22/1988, de Costas , en relación con el artículo 103 de la Constitución, por haberse declarado la caducidad de la concesión por actividades llevadas a cabo por terceras personas -vertidos realizados terceros por cuenta del Ayuntamiento de Huelva, Diputación Provincial de Huelva y Empresa de Gestión Medio Ambiental de la Junta de Andalucía-.

4. Infracción de los artículos 9.3 de la Constitución y 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , al haberse declarado la caducidad por actividades que la Administración consintió durante años y por haber introducido Fertiberia, S.A. variaciones en su vertido que le venían impuestas por la Autoridad Medioambiental competente en materia de vertidos en Andalucía.

5. Infracción, por inaplicación, de los artículos 12, apartados 1 y 5, 19 y 79 de la Ley de Costas ; y también por aplicación indebida de los artículos 3, 4 y 5 del mismo texto legal, al haber perdido los terrenos concesionales la condición de marismas y ser ya irrecuperables.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia en la que se case y anule la recurrida, y se resuelva de conformidad con lo solicitado en la demanda (en el suplico de la demanda se pedía que se anule la Orden Ministerial impugnada por ser contraria a derecho, que se declare no haber lugar a la declaración de caducidad de las concesiones y se condene en costas a la Administración demandada)

La Abogacía del Estado se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 12 de enero de 2009 en el que plantea la inadmisión del motivo primero, pues aparte de venir formulado de forma alternativa al amparo de los apartados c/ y d/ del artículo 88.1 de la Ley reguladora de este Jurisdicción, lo que denota una defectuosa técnica casacional, lo que allí se aduce es una deficiencia procedimental o procesal que no viene referida ni afecta a la recurrente sino a una tercera entidad. Se plantea asimismo la inadmisión de los motivos de casación segundo y tercero porque lo que en ellos se pretende es que esta Sala haga una valoración de la prueba distinta a la realizada por la Sala de instancia. Por lo demás, el representante procesal de la Administración formula alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos por la recurrente y termina solicitante que se dicte sentencia por la que se declara la inadmisión de los motivos primero, segundo y tercero, o, en su defecto, se desestimen los motivos de casación aducidos y se declare no haber lugar al recurso con imposición de las costas a la recurrente.

La representación de WWF-ADENA formalizó su oposición al recurso mediante escrito presentado el 16 de enero de 2009 en el que se manifiesta en contra de los distintos motivos de casación aducidos y termina solicitando la desestimación del recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 8 de febrero de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación del asunto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de Fertiberia, S.A. contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de junio de 2007 (recurso 563/2004 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la citada entidad Fertiberia, S.A. contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 27 de noviembre de 2003 que declara la caducidad de la concesión otorgada, por órdenes de 14 de marzo de 1967 y 17 de mayo de 1968 y luego transferida a la recurrente por Orden Ministerial de 22 de abril de 1998, para ocupar una parcela situada en la margen derecha del río Tinto, en el estero de "La Anicoba", con destino a la construcción de depósitos de decantación para el vertido de yeso, subproducto industrial de la planta de ácido fosfórico, en el término municipal de Huelva.

Ya hemos dejado reseña en el antecedente primero de las cuestiones que fueron planteadas y debatidas en el proceso de instancia y las razones que expone la Sala de la Audiencia Nacional para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. También hemos dejado expuesto (antecedente tercero) el enunciado de los cinco motivos de casación que aduce la recurrente. Procede entonces que pasemos a examinar estos motivos, quedando anticipado desde ahora que ninguno de ellos podrá ser acogido. Ahora bien, dado que la Abogacía del Estado postula la inadmisión de los tres primeros, dejaremos ya señalado que tal pretensión habrá de ser rechazada pues la conclusión a que llegaremos será que procede no la inadmisión sino la desestimación de todos los motivos de casación formulados por la recurrente. Veamos.

En el motivo primero se alega, como vimos, la infracción del artículo 49, apartados 1, 2 y 3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de los artículos 58, 79, 80, 84 y 85 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 62.1.e/ de la misma Ley , por no haberse emplazado ni dado audiencia en el expediente administrativo, ni en el proceso de instancia, a la entidad FMC FORET, S.A., que era interesada en el procedimiento por tener suscrito con la concesionaria Fertiberia, S.A., un contrato, autorizado por el Servicio Provincial de Costas, para depositar conjuntamente sus fosfoyesos en los terrenos concesionales.

En el antecedente tercero quedó señalado que este primer motivo se formula al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, y, alternativamente, invocando también el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . Es ciertamente anómalo -y así lo señala la Abogacía del Estado- que el encauzamiento de un motivo de casación se haga de forma simultánea por dos de los apartados del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, pues cada uno de éstos se refiere a vulneraciones de índole diferente. Sucede, sin embargo, que en el motivo de casación que estamos examinando se denuncian en realidad dos infracciones diferentes; y cada una de ellas encuentra cabida en un apartado distinto del artículo 88.1 antes citado.

Así, el alegato de que durante la tramitación del expediente de caducidad de la concesión no se dio audiencia a FMC Foret, S.A. alude a un defecto en que habría incurrido la Administración en la tramitación del procedimiento; y lo que en torno a ello se aduce es que la sentencia, al no haber apreciado tal defecto, ha infringido las normas (de procedimiento) que regulan la forma en que debe desarrollarse la actuación administrativa. Por tanto, se está reprochando a la Sala sentenciadora un vicio in iudicando , por no haber aplicado debidamente las normas (en este caso, procedimentales) que regulan este aspecto de la actuación administrativa, siendo éste un motivo incardinable en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativo. En cambio, cuando se alega que la mencionada entidad FMC Foret, S.A. no fue emplazada para comparecer en el proceso, debiendo serlo por ser interesada, lo que se denuncia es un quebrantamiento de las normas que rigen los actos y garantía procesales, esto es, un error in procedendo cuyo cauce adecuado en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

Hechas estas precisiones, el hecho de que las deficiencias denunciadas -del procedimiento administrativo, la primera, del proceso jurisdiccional, la segunda- no se refieran a la recurrente sino a otra entidad con la que aquélla tenía suscrito un contrato, no será causa para la inadmisión del motivo, como pretende la Abogacía del Estado, sino para su desestimación.

En efecto, incluso aceptando que la Administración de Costas conoció y autorizó el contrato que Fertiberia, S.A. suscribió con FMC Foret, S.A., es claro que el expediente de caducidad debía entenderse con aquella primera entidad, en su calidad de concesionaria. Desde luego, no corresponde a Fertiberia, S.A. defender en el procedimiento administrativo, ni en el ulterior proceso en vía jurisdiccional, los intereses de FMC Foret, S.A., ni denunciar la posible indefensión de ésta por no haber sido emplazada. Y si lo que pretende aducir la recurrente es que la presencia de FMC Foret, S.A. habría sido necesaria para conocer extremos relevantes de la controversia y, en definitiva, para la defensa de los intereses de la propia Fertiberia, S.A., qué duda cabe que en período de prueba la representación de la demandante podría haber propuesto pruebas documentales o testificales (de los responsables de FMC Foret, S.A.) conducentes a ello. Y sin embargo no lo hizo.

Por todo ello, este primer motivo -que, como hemos visto, alberga en realidad dos motivos distintos- debe ser desestimado.

En los dos siguientes motivos se alega la vulneración del artículo 77.c/ de la Ley 22/1988, de Costas , en relación con los artículos 57 y 58.2 del mismo texto legal, el artículo 103 de la Constitución y la Ley 7/1994 de la Comunidad Autónoma de Andalucía , al haber sido vulneradas las competencias de la Comunidad Autónoma en materia medioambiental y, en concreto, en materia de autorización de vertidos (motivo segundo); así como la vulneración del artículo 79 de de la Ley 22/1988, de Costas , en relación con el artículo 103 de la Constitución, por haberse declarado la caducidad de la concesión por actividades llevadas a cabo por terceras personas como son los vertidos realizados terceros por cuenta del Ayuntamiento de Huelva, Diputación Provincial de Huelva y Empresa de Gestión Medio Ambiental de la Junta de Andalucía (motivo tercero).

Según vimos en el antecedente cuarto, la Abogacía del Estado plantea la inadmisión de estos dos motivos señalando que en ellos se pretende que hagamos una valoración de la prueba distinta a la realizada por la Sala de instancia. La pretensión de inadmisión no puede ser acogida porque, según vamos a constatar, en estos dos motivos, segundo y tercero, que ahora entramos a examinar, también se suscitan otras cuestiones que son ajenas a la valoración de la prueba y que deben ser examinadas.

Así, más allá de la disconformidad de la recurrente con la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, en el motivo de casación segundo se plantea una cuestión jurídica que alude a la supuesta vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de medio Ambiente. Pues bien, hacemos aquí nuestras las consideraciones que se exponen en la sentencia recurrida (fundamentos jurídicos sexto y octavo) para recordar que en el litoral español confluye la actividad de las distintas Administraciones Públicas -del Estado, autonómica y municipal-, en virtud de sus respectivos títulos competenciales, y que por ello han de estimularse los mecanismos de colaboración y las funciones de coordinación, pero sin que ello pueda dar lugar a que queden sin contenido las competencias que la Constitución y la Ley de Costas atribuyen a la Administración del Estado en orden a la protección del dominio público marítimo-terrestre, entre las cuales se incluyen las de otorgamiento, modificación y revocación de las concesiones o autorizaciones para la ocupación y utilización de dicho dominio público, sin que la Administración autonómica o la Local puedan modificar un título concesional otorgado por la Administración del Estado.

En relación con lo anterior procede destacar un dato que aparece oportunamente reseñado en la sentencia recurrida y sobre el que la recurrente en casación ha preferido guardar silencio. Nos referimos a la indicación que se hace en el fundamento sexto de la sentencia de instancia de que "... la Administración General del Estado no autorizó modificación alguna de la concesión y, además, cuando se denegó por dicha Administración la modificación de la concesión instada por la concesionaria ahora recurrente, ésta interpuso el correspondiente recurso contencioso administrativo -recurso nº 1048/2001- que fue desestimado por sentencia, de esta Sala y Sección (de la Audiencia Nacional), de 7 de octubre de 2003 ". El dato es tan contundente que resulta comprensible que la representación de la recurrente haya preferido no mencionarlo -y, por tanto, no ha intentado rebatirlo- en su recurso de casación.

En cuanto a la alegación contenida en el motivo tercero, hemos visto que, según la recurrente, la Administración de Costas ha declarado la caducidad de la concesión por razón de actividades llevadas a cabo por terceros -vertidos realizados por cuenta del Ayuntamiento de Huelva, Diputación Provincial de Huelva y Empresa de Gestión Medio Ambiental de la Junta de Andalucía-, lo que supone la vulneración del artículo 79 de la Ley de Costas y del artículo 103 de la Constitución pues esas actividades realizadas por terceros estaban consentidas y autorizadas tácitamente por la Administración de Costas y no son imputables a la concesionaria.

Como respuesta al planteamiento de la recurrente cabe señalar, en primer lugar, que la caducidad de la concesión no fue acordada únicamente por esas actividades que la representación de Fertiberia, S.A. pretende endosar a terceros. Por ello, aunque se prescindiese de estos concretos incumplimientos del título concesional, subsistirían las demás causas determinantes de la caducidad que aparecen enumeradas en el fundamento primero de la sentencia recurrida (que nosotros, a su vez, hemos dejado reseñado en el antecedente segundo).

Pero hay otras razones para la desestimación del motivo. Veamos.

Aun no existiendo cumplida acreditación de que la Administración de Costas conociese con detalle las actividades que esas entidades distintas del concesionario -Ayuntamiento de Huelva, Diputación Provincial de Huelva y Empresa de Gestión Medio Ambiental de la Junta de Andalucía- venían desarrollando en los terrenos de la concesión, parece claro que, atendiendo a la identidad de esas entidades y a la propia envergadura de las actuaciones a que se alude, éstas no podían pasar inadvertidas para la Administración de Costas. Y no habiendo constancia que esta última hubiese dado su autorización, bien puede sostenerse que esa pasividad en la defensa y protección del dominio público no resulta precisamente modélica. Ahora bien, ello en modo alguno significa que el concesionario pueda considerarse exento de toda responsabilidad. Muy por el contrario, tratándose de actividades no contempladas en el título concesional, la entidad titular de la concesión no debió consentirlas sin recabar previamente la autorización de la Administración concedente; ni debió permitir el inicio y desarrollo de tales actividades de terceros sin asegurarse de que la Administración de Costas había dado efectivamente su autorización. Por tanto, la inactividad que durante algún tiempo mantuvo la Administración de Costas, que finalmente reaccionó incoando el expediente de caducidad de la concesión, no puede ocultar la responsabilidad de Fertiberia, S.A. por los incumplimientos del título concesional que se le achacan, pues qué duda cabe, la entidad concesionaria queda directamente obligada ante la Administración a observar ella misma, y a cuidar de que sean observados por terceros, los términos de las concesión.

Las consideraciones que hemos expuesto en los dos apartados anteriores llevan a desestimar también el motivo de casación cuarto.

En este motivo se citan como infringidos los artículos 9.3 de la Constitución y 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , incidiendo la recurrente en alegaciones que ya hemos examinado: que la caducidad de la concesión se declaró por actividades que la Administración de Costas consintió durante años; y que las variaciones que Fertiberia, S.A. introdujo en su vertido que le venían impuestas por la Autoridad Medioambiental competente en materia de vertidos en Andalucía.

Pues bien, en cuanto a la pasividad o tolerancia de la Administración de Costas, hemos de remitirnos a lo razonado en el fundamento cuarto. Y en lo que se refiere a los cambios en el desarrollo de la actividad para la que se otorgó la concesión, que se dicen impulsados o determinados por las directrices marcadas por la autoridad medioambiental (autonómica), es obligado que nos remitamos a lo expuesto en el fundamento tercero, donde queda explicado que la Administración autonómica no puede modificar -tampoco la Administración Local- un título concesional otorgado por la Administración del Estado; y que cuando la recurrente solicitó a esta última la modificación del título concesional la respuesta de la Administración de Costas fue negativa.

Por último, en el motivo quinto se alega la infracción, por inaplicación, de los artículos 12, apartados 1 y 5, 19 y 79 de la Ley de Costas ; así como la vulneración, por aplicación indebida, de los artículos 3, 4 y 5 del mismo texto legal, señalando la recurrente que los terrenos objeto de concesión han perdido la condición de marismas y son ya irrecuperables.

La cuestión ya fue planteada en el proceso de instancia y es abordada en los fundamentos tercero y cuarto de la sentencia recurrida, a los que ahora nos remitimos por ser acertada la respuesta que allí se da. En efecto, la alegada pérdida de las características geomorfológicas que determinaron la inclusión de los terrenos en el ámbito del dominio público, y las consecuencias que ese cambio de circunstancias pueda desencadenar, no son cuestiones que puedan plantearse y resolverse en un proceso en el que se dilucida, únicamente, si es no ajustada a derecho la resolución que declaró la caducidad de la concesión, o, dicho de otro modo, si el concesionario incurrió o no en los incumplimientos que se le reprochan del título concesional. A ello queda ceñida la controversia, como acertadamente entendió la Sala de instancia; y, por tanto, el motivo de casación debe ser desestimado.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por las representaciones de la Administración del Estado y de WWF/ADENA al formular su oposición al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 €) por el concepto de honorarios de defensa de cada una de las mencionadas partes recurridas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.