STS, 28 de Diciembre de 2010

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 10 de octubre de 2007 en la que se acuerda desestimar el recurso contencioso-administrativo (recurso nº 324/04) interpuesto por Residencial Palomarejos Altos, S.A. contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 1 de marzo de 2004 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre de un tramo de costa de la dehesa de Campoamor, junto a Regla (entre el mojón M-58 del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 3 de octubre de 1969 y el M-1 del aprobado por Orden Ministerial de 17 de marzo de 1969), en el término municipal de Orihuela (Alicante), y fija una servidumbre de protección de 100 metros de anchura.

En ese recurso, la actora no cuestionó la zona de dominio público incluida en el deslinde, sino que limitó su impugnación a la línea de servidumbre que afectaba a la manzana M-9 del Sector Y-1.

La demandante alegaba, según explica el fundamento de derecho segundo de la sentencia de instancia, que la Administración estatal es un órgano incompetente para la ampliación de la servidumbre de protección pues esto es algo que solo podía acordar el Ayuntamiento mediante la oportuna modificación de la normativa urbanística; que se ha producido una infracción del procedimiento, puesto que debía haberse actuado tal como señala la Disposición Transitoria Octava , apartado 5 del Reglamento de la Ley de Costas; que la Administración ha incurrido en desviación de poder; que no concurren los presupuestos para la ampliación producida de la extensión de la servidumbre de protección; y que el acto impugnado infringe el principio de proporcionalidad pues dicha extensión, para el caso de llevarse a efecto, solo debería haberse realizado en el ámbito de las obras no realizadas en plazo y no a las demás, tal como resulta de la aplicación del apartado 3 de la Disposición Transitoria Octava del Reglamento de Costas .

Se formulaban en la demanda las siguientes pretensiones: 1º) Anulación del acto impugnado, declarando que la servidumbre de protección para esa parcela es de 20 metros; y 2) con carácter subsidiario, modificación de la línea de servidumbre de protección de forma que en el frente a la manzana M-9 la línea de servidumbre sólo procede extenderla en lo que afecta al vial de circunvalación de esa parcela, que se habría ejecutado fuera del plazo previsto en el Plan Parcial.

La sentencia de instancia examina en su fundamento de derecho cuarto la alegación de falta de competencia de la Administración estatal para la determinación de la línea de servidumbre, desestimándolo de conformidad con los siguientes razonamientos:

(...) CUARTO.- Por lo que respecta, en primer lugar, a la falta de competencia de la Administración de Costas para fijar la anchura de la servidumbre de protección, es el Artículo 19 del Reglamento de la Ley de Costas de 1988, el que establece en su ordinal 1 que el deslinde determinará siempre el límite interior del dominio público marítimo-terrestre, sin perjuicio de que se puedan delimitar también las distintas clases de pertenencias que lo integran, añadiendo su ordinal 3 que "En el mismo plano se señalará siempre el límite interior de la zona de servidumbre de protección".

Conforme a la Ley de Costas, por tanto, es claro que corresponde a la Administración del Estado realizar la delimitación del dominio público marítimo-terrestre estatal conforme a los criterios que dicha Ley establece en los artículo 3, 4 y concordantes de la misma, y a la vez aprobar unos planos en los que se grafía la servidumbre de protección con la anchura correspondiente, es decir, determinar la anchura de tal servidumbre de protección. Ello puesto que dentro del proceso de delimitación del dominio público marítimo-terrestre estatal se comprende la fijación de la servidumbre de protección que ordena aquel precepto, así como el Artículo 20 y siguientes de la Ley de Costas . Piénsese que la servidumbre es, conforme a su naturaleza jurídica, una limitación o gravamen a la propiedad privada, en beneficio de otra propiedad, en el presente caso, en beneficio del dominio público marítimo terrestre, siendo lógico y coherente que quien posea competencia para declarar dicha delimitación del dominio público, la posea también para declarar las servidumbres que lleva anejas e indisolublemente unidas tal declaración de propiedad pública".

En cuanto a la infracción procedimental que se alega en la demanda, por incumplimiento del apartado 5 de la disposición transitoria octava del Reglamento de la Ley de Costas, la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional, en su fundamento quinto , desestima el planteamiento de la parte por las siguientes razones:

(...) QUINTO.- Por lo que se refiere a la alegación de la infracción de procedimiento sobre la base de no haberse cumplido el tramite previsto en el apartado 5 de la Disposición Transitoria Octava del Reglamento de la Ley de Costas ha de hacerse alusión a la consolidada Jurisprudencia del Tribunal Supremo, seguida con reiteración por esta Sala ( sentencia de 15-5- 2003 Rec. 669/2000 , entre otros) a cuyo tenor, en las infracciones procedimentales, sólo procede la anulación del acto cuando tales infracciones supongan una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo en la resolución de fondo, de forma que puedan alterar su sentido, pero, en cambio, no es procedente la anulación del acto por omisión de un trámite preceptivo cuando, aún incumplido este trámite, se puede prever lógicamente que volvería a producirse un acto administrativo igual al que se pretende anular, o cuando la omisión de un trámite no cause indefensión al interesado.

Sobre esta base es necesario señalar que el aparatado 5 de la Disposición Transitoria Octava del Reglamento de la Ley de Costas establece que la revisión del planeamiento en lo que respecta al cumplimiento de los otros apartados de dicha Disposición deberá realizarse previa determinación por parte de la Administración urbanística de si la revisión es ó no posible sin dar lugar a la indemnización pero remite, a continuación, a la legislación urbanística ordinaria.

No obstante, en este caso, resulta que, como veremos mas adelante, será necesario la modificación del Plan Parcial y dicha modificación debe realizarse en la forma prevista por dicho apartado 5 pero esas indicaciones no son aplicables ahora en que debemos valorar, exclusivamente, la acomodación a derecho de la Orden aprobatoria del deslinde y no la futura modificación de la normativa urbanística

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Tampoco acoge la Sala de instancia la alegación de desviación de poder, que la fundaba argumentando que la aprobación de la Orden de deslinde tenía como única finalidad la modificación de la anchura de la servidumbre de protección. La cuestión se examina en el mismo fundamento quinto de la sentencia, donde se hacen las siguientes consideraciones:

(...) Por lo que se refiere a la supuesta desviación de poder, es necesario señalar como la parte recurrente la fundamenta en la aplicación de los artículos 70 de la LRJCA y 63.1de la Ley 30/92por entender que la aprobación de la Orden de deslinde tenía como única finalidad la modificación de la anchura de la servidumbre de protección; en relación a esta cuestión es necesario señalar como la propia Orden no oculta dicha finalidad y hace mención a la negativa del Ayuntamiento de Orihuela a la modificación de dicha anchura, lo que obligó a la administración central a utilizar sus competencias con esta exclusiva finalidad. Resulta obvio, pues, que no se ha utilizado potestades administrativas para fines no previstos en el ordenamiento sino que se han limitado a fijar la servidumbre de protección en virtud de lo que exige el articulo 23 de la Ley de Costas en relación con la facultad que atribuye el articulo 11 de dicha Ley a la Administración para realizar los oportunos deslindes. (Sobre esta cuestión no queda sino remitirse a lo dicho por esta Sala en el Fundamento Jurídico Tercero de la Sentencia dictada en el recurso 524/2004 en relación a esta misma Orden de deslinde)

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Finalmente, la cuestión de fondo controvertida referida a la anchura de la servidumbre de protección es examinada en los fundamentos de derecho sexto y séptimo, en los que la sentencia se remite a los argumentos recogidos en anteriores sentencias de la propia Sala contra la misma Orden Ministerial y que resolvieron los recursos 358, 359, 399 ó 524 del año 2004, en las que, tras el examen del régimen transitorio previsto en la Ley de Costas y tras la valoración de la documentación incorporada al expediente y a las actuaciones, la Sala de instancia llegó a siguientes conclusiones: 1) que con anterioridad a la entrada en vigor de la ley de Costas el terreno litigioso estaba clasificado como suelo urbanizable programado y con Plan Parcial aprobado; 2) que el Sector Norte, que incluye el sector Y-1 al que pertenece la parcela PM-9 en que está enclavada la propiedad del actor, no había sido ejecutado en plazo, porque el Plan de Etapas del Plan Parcial aprobado definitivamente en el año 1976 preveía un plazo de 20 años, que finalizó en el año 1996, año en el que no se había completado su ejecución; y 3) que la inejecución no fue por causa imputable a la Administración. Tales conclusiones se sustentan en los siguientes datos y razonamientos:

« (...) SEXTO.- De la documentación que obra en el expediente resulta que, con anterioridad a la entrada en vigor de la ley de Costas, el terreno del pleito contaba con la clasificación de suelo Urbanizable programado con Plan parcial aprobado (por lo que podría pensarse en una servidumbre de 20 metros).

Sin embargo, de la misma documentación resulta que el Sector Norte, que incluye el sector Y-1 al que pertenece la parcela PM- 9 del Plan de Etapas del Parcial de Nuevas Ampliaciones de las Fases 1ª y 2ª, no había sido ejecutado en plazo.

Ello así figura con claridad en el Informe del Servicio Provincial de Costas de Alicante 15 de febrero de 2000. Desprendiéndose igualmente del expediente que, tras la inspección de los Técnicos en 23 de diciembre de 1996, se constató que "dichas obras de urbanización no se han finalizado" por lo que el Plan parcial deberá ser revisado para adaptarlo a las Disposiciones de la Ley de Costas. Asimismo, y tanto en el informe del Arquitecto Municipal del Ayuntamiento de Orihuela de 4 de febrero de 1997, como en el certificado de los acuerdos de la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento de marzo de ese año, se dice que "parece claro que dicho plazo se ha agotado".

SÉPTIMO. A fin de centrar la controversia, y a pesar de la compleja regulación legal de la materia, lo cierto es que de la aplicación de las disposiciones transitorias de la Ley y Reglamento de Costas a los hechos debatidos, tenemos que el Plan Parcial que afecta a la parcela de la vivienda del recurrente sólo puede ser revisado por la Administración para adaptarlo a las disposiciones de la Ley de Costas (servidumbre de protección de 100metros : artículo 23 de la Ley de Costas y artículo 43 de su Reglamento ), cuando concurran las siguientes circunstancias:

1. Que de acuerdo con la legislación urbanística, no proceda la indemnización (artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoración).

2. Que la inejecución en el plazo previsto de dicho Plan Parcial, se deba a causas ajenas a la Administración.

3. Siendo indiferente, a tales efectos, la fecha de aprobación definitiva de dicho Plan parcial (vigente o no la Ley de Costas). Lo cual además aparece reforzado en la Disposición Transitoria Octava 4 del Reglamento de Costas , a cuyo tenor: " La revisión de los planes parciales, cuya ejecución no se lleve a efecto por causas no imputables a la Administración, se referirá tanto a los aprobados definitivamente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas como a los que lo sean posteriormente."

Ya hemos manifestado, y ello ni siquiera se discute por la parte actora, que ha resultado acreditado en las actuaciones que el Plan Parcial que afecta a la parcela objeto del pleito no fue ejecutado dentro del plazo previsto para dicha ejecución, por lo que procede ahora resolver las demás cuestiones planteadas.

Por lo que respecta a la indemnización procedente a tenor de la legislación urbanística, es el artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoración el que nos aclara que: "La modificación o revisión del Planeamiento sólo podrá dar lugar a indemnización por reducción de aprovechamiento si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución en el ámbito en que a dichos efectos se encuentre incluido el terreno, o transcurridos aquéllos, si la ejecución no se hubiera llevado a efecto por causas imputables a la Administración."

Precepto que ha de completarse con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Octava. 2 del Reglamento de Costas que señala que: 2. A efectos de lo establecido en el apartado anterior, sólo se tendrán en consideración las disminuciones o reducciones del aprovechamiento urbanístico que, resultando exigibles por la estricta aplicación de la Ley de Costas, supondrían una modificación del planeamiento vigente indemnizable con arreglo a la legislación urbanística. En consecuencia, no serán obstáculo para la aplicación de la citada Ley las indemnizaciones que, en su caso, sean exigibles por los gastos realizados en la redacción de planes o proyectos, expedición de licencias u otros derivados del cumplimiento de obligaciones impuestas por la normativa vigente.

Normativa que centra lo que constituye el núcleo gordiano de la controversia, que consiste en resolver si la no ejecución del Plan de Etapas en el caso debatido, fue o no imputable a la Administración:

La parte actora ( si bien reconoce que nos hallamos en el supuesto de la Disposición Transitoria Tercera , 2 ,b) ultimo inciso de la Ley de Costas), argumenta en la demanda que existen una larga cadena de actuaciones capitales (división de polígonos, aprobación de Estatutos, bases de actuaciones, Proyectos de compensación, cesiones...) que revelan una voluntad inequívoca tanto de los promotores como del Ayuntamiento de hacer efectivas las previsiones del Plan Parcial Sector Norte de Campoamor, al menos en lo que afecta a la manzana M-9.

La Orden Ministerial combatida, efectuando un resumen de las actuaciones practicadas en el expediente, establece a tales efectos en su consideración jurídica 4) que:

Para la parcela M-9 los interesados atribuyen el retraso en la ejecución del vial litoral a diversas causas incompatibles entre sí. El Ayuntamiento dice que obedece a trabas que no concreta por parte del Servicio Provincial de Costas de Alicante, así como a la ausencia del promotor. Algunos interesados aluden a una orden de paralización de la DGOP de la Generalidad Valenciana de 5 de julio de 1996, otros además, añaden sin justificación ninguna que " la verdadera causa de paralización producida no era otra que el dispar criterio de dos administraciones, el Ayuntamiento de Orihuela, que pretendía la paralización de un vial bajo unas condiciones que no eran aceptadas por el Servicio Provincial de Costas de Alicante."

Sobre el origen de este retraso no se ha probado por las partes ni consta a este Ministerio que el Servicio Provincial de Alicante tenga responsabilidad alguna en el retraso de la ejecución del vial litoral. De hecho, ni fue quien dictó la resolución de paralización ni paralizó el expediente de autorización de las obras del vial. Tampoco se deduce que la Administración Autonómica tenga responsabilidad en el retraso aunque dictara la Orden de paralización en el ejercicio de su competencia, puesto que esta Orden era obligada según dispone el artículo. 103 de la Ley de Costas , una vez advertida la ejecución de obras sin la autorización que prevé en artículo 48 del Reglamento de Costas .

Parece que solo el promotor es el responsable del retraso. Entendemos estos porque debió haber solicitado con tiempo suficiente para ejecutar las obras de urbanización en plazo, la totalidad de las licencias y autorizaciones necesarias para ello, incluida la del artículo 48 del Reglamento .

Concluye la Administración, por tanto, que es el promotor el único responsable del retraso y dicha conclusión, debidamente motivada en la resolución impugnada, no ha sido desvirtuada por el demandante mediante medio probatorio alguno. Si bien es cierto que abierto en las actuaciones el correspondiente periodo probatorio, no se propuso medio probatorio alguno por tal parte actora, también lo es que de la abundante documental incorporada a autos por dicho recurrente (especialmente con la demanda) no ha quedado acreditada, en lo más mínimo que la inejecución en plazo del repetido Plan parcial fuera imputable de algún modo a la Administración. Y si bien la demanda argumenta que es contrario a los derechos adquiridos dejar sin efecto todo lo actuado, de un plumazo, mediante la revisión del Plan Parcial y del PGOU, no siendo razonable mantener la exclusión del derecho a la indemnización en el presente caso. Ya hemos manifestado que de la interpretación sistemática de las repetidas transitorias de la legislación de Costas aplicables al caso, en relación con el artículo 41.1 de la Ley 6/1998 , resulta que sólo procedería la indemnización, según dicha legislación, de haber quedado probado que el incumplimiento del plazo de ejecución del Plan parcial hubiera sido causado por la Administración, lo cual no se desprende de los autos.

En definitiva, y dadas las circunstancias concurrentes, resulta que el incumplimiento del plazo de ejecución del Plan parcial que afectaba a la parcela del recurrente no fue por causa de la Administración, sino debido a circunstancias que no ha sido posible esclarecer totalmente, pero que en cualquier caso resultan completamente ajenas a dicha Administración. Procede por tanto, por mor de las repetidas disposiciones transitorias de la Ley de Costas, la revisión del dicho Plan Parcial aprobado pero no ejecutado en plazo, a fin de adaptar el mismo a las disposiciones de la repetida normativa sobre Costas, disposiciones entre las que se encuentra que la servidumbre de protección recae sobre una zona de 100metros tierra adentro desde el limite interior de la ribera del mar (Art. 23 de la Ley de Costas ), por lo que la pretensión de la demanda ha de ser íntegramente desestimada.

A lo dicho hasta ahora por las otras sentencias dictadas por esta Sala en relación a la misma resolución que ahora es objeto de recurso, debe unirse lo que hace referencia a que la parte ahora recurrente insiste en que la no terminación de las obras de urbanización del Plan Parcial (que tenían como plazo máximo de terminación el día 20 de Diciembre de 1996, tenían su causa en el hecho de que solo faltó por terminar el vial de circunvalación y que dicha terminación no fue posible por el hecho de que se paralizaron las obras con fecha 5 de Julio de 1996 (en virtud de una denuncia de otra empresa) y que debió interponer recurso contencioso contra aquella resolución que concluyó con sentencia estimatoria de su recurso y anulatoria de la resolución dictada por el TSJ de la Comunidad Valenciana de fecha 19 de Octubre de 2001 (documento numero 13 de los acompañados al escrito de demanda)

Es necesario señalar que la DT Tercera del Reglamento hace referencia a los planes parciales cuya ejecución no haya terminado, pero no menciona cuales puedan ser las causas que imposibiliten dicha terminación, solo que se trate de causas no imputables a la administración, lo cual no es compatible con que se deba atender a la existencia de una resolución administrativa, posteriormente anulada, que obligaba a la paralización de la realización del vial.

Por último, la sentencia tampoco acoge la pretensión subsidiaria formulada en la demanda; y ello por las razones que se explican en el fundamento octavo de la sentencia:

OCTAVO: La parte recurrente solicita, de modo subsidiario que se proceda a la aplicación del apartado 3 de la Disposición Transitoria Octava del Reglamento de la Ley de Costas (la aplicación de las disposiciones de la Ley de Costas podrá hacerse de forma gradual, de tal modo que, atendidas las circunstancias del caso, la anchura de la zona de protección, aunque inferior a cien metros, sea la máxima posible, dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por el planeamiento) y que la servidumbre de protección se fije en una anchura variable pero inferior a los 100 metros y ello en atención a las circunstancias del caso.

Esto es una decisión discrecional de la Administración en la que esta Sala no puede sustituir a la Administración autora del acto puesto que lo relevante a los efectos de la sentencia que debe dictarse es si el deslinde aprobado se acomoda a la legislación sobre costas y, además, se trata de una pretensión nueva que no ha sido planteada por la recurrente en la vía administrativa previa.

Contra esta sentencia la representación de Residencial Palomarejos Altos, S.A. preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 9 de enero de 2008 en el que formula tres motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. El enunciado de estos motivos es el siguiente:

1. Incorrecta aplicación de la disposición transitoria tercera , apartado 2.b), de la Ley de Costas y la disposición transitoria octava del Reglamento de Costas , en relación con la atribución de la competencia para decidir la ampliación de la servidumbre de protección de 20 a 100 metros y la aplicación de criterios de proporcionalidad en la adopción de tal decisión.

   En el desarrollo del motivo la recurrente aduce que el artículo 19.3 del Reglamento de Costas sólo habilita a la Administración estatal para identificar la servidumbre dentro del deslinde, pero no es una norma atributiva de competencias en relación con el régimen transitorio previsto en la Ley de Costas y que interpreta erróneamente el epígrafe 5 de la Transitoria Octava del Reglamento, pues el procedimiento allí previsto, de necesaria observancia, atribuye la competencia a la Administración urbanística competente, el Ayuntamiento de Orihuela, que en el caso presente se pronunció en contra de la ampliación de la zona de servidumbre y que en la parcela PM-9 debía fijarse en 20 metros, como así resulta del acuerdo de 3 de marzo de 1997, sin que contra tal acuerdo se interpusiera recurso alguno por la Administración del Estado y Autonómica, a pesar de que tuvieron conocimiento de él, careciendo la Administración del Estado de competencia para pronunciarse sobre cuestiones netamente urbanísticas como son la interpretación de cómo han de cumplirse los Planes Parciales y si existe el deber de indemnizar con arreglo a la legislación urbanística.

2. Infracción de la disposición transitoria tercera , apartado 2.b), de la Ley de Costas y la disposición transitoria octava del Reglamento de Costas , y de la jurisprudencia que las aplica, por haber interpretado la sentencia erróneamente los incisos "por causas no imputables a la Administración" y "siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística".

   Se alega en el desarrollo de este motivo que, aunque la sentencia reconoce que la Administración Autonómica impidió, mediante orden de paralización, la ejecución del viario de circunvalación de la parcela PM-9, única obra pendiente de realizar al momento en que finalizaba el plazo para ejecutar las obras previstas en el Plan Parcial, y que tal orden fue anulada por sentencia firme del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, no obstante afirma que no puede imputarse a la Administración la falta de ejecución en plazo, con lo que incurre en error al imputar el retraso y con ello al aplicar esas Disposiciones Transitorias. Además, la sentencia infringe la jurisprudencia de esta Sala sobre la improcedencia de interpretar de forma extensiva el apartado 2.b) de la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas , que debe serlo de forma restrictiva como se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo de diciembre de 2005, no siendo procedente la revisión del Plan Parcial para ampliar la zona de servidumbre si existe ejecución parcial del mismo, lo que no tuvo en cuenta la sentencia, en que la ejecución del Plan Parcial fue completa, excepto el vial referido y por la paralización indicada, y que se había concedido licencia de obras para la construcción de 40 viviendas en esa parcela, lo que determinaba la necesidad de indemnizar (artículo 42 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones), pues tal licencia estaba en vigor, como así indicó el Ayuntamiento, sin que pueda acogerse la alegación esgrimida por la Administración de que la licencia contravenía el artículo 73.2 de la LRAU Valenciana, pues la mencionada licencia no fue objeto de impugnación.

3. Con carácter subsidiario, infracción de la disposición transitoria octava, apartado 3, del Reglamento de Costas en lo que se refiere a aplicación de criterios de proporcionalidad en la ampliación de la servidumbre de protección.

   Se aduce en el desarrollo del motivo que el principio de proporcionalidad previsto en ese apartado no constituye un caso de discrecionalidad libre de control judicial, resultando pertinente que la Sala hubiera entrado a conocer si se daban las circunstancias precisas para la aplicación gradual de la servidumbre, como se desprende de las sentencias de esta Sala de 21 de junio de 2005 y 26 de enero de 2004 , siendo el caso que la construcción de las viviendas en la parcela PM-9 estaba prácticamente finalizada en fecha 23 de diciembre de 1996, no tratándose además de una pretensión nueva no planteada previamente en vía administrativa, pues la actora no interpuso recurso potestativo de reposición y sin que quepa calificar tal pretensión de modificación sustancial o nueva respecto del escrito de alegaciones que presentó en el trámite de información pública y audiencia a los interesados.

   Termina el escrito solicitando que se case la sentencia y, con la estimación del motivo primero, se declare la incompetencia de la Administración del Estado para ampliar la servidumbre de protección de 20 a 100 metros al amparo de la disposición transitoria tercera , apartado 2.b), de la Ley de Costas y la omisión del procedimiento establecido en la disposición transitoria octava del Reglamento de Costas ; con la estimación del motivo segundo, se declare la nulidad de la Orden al no concurrir los supuestos legalmente previstos para ampliar la servidumbre de protección de 20 a 100 metros en la parcela PM-9; y subsidiariamente, con la estimación del motivo tercero, se anule la Orden, resolviendo en los términos en que se planteó el debate en la instancia sobre la aplicación del epígrafe 3 de la disposición transitoria octava del Reglamento de Costas .

Mediante providencia de 14 de febrero de 2008 se resolvió admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de los autos a la Sección Quinta de esta Sala para su sustanciación.

Recibidas las actuaciones en esta Sección 5ª, por providencia de 23 de mayo de 2008 se ordenó efectuar traslado del escrito de interposición a la parte comparecida como recurrida, la Administración General del Estado, para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que hizo el Abogado del Estado en escrito presentado el 11 de junio de 2008 en el que solicita la inadmisión del recurso por carencia de fundamento, toda vez que lo que pretende es la revisión en la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal a quo , lo que queda al margen del recurso extraordinario de casación y porque centra su objeto en el acto impugnado, reiterando los argumentos efectuados en la instancia y, en su defecto, su desestimación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 22 de diciembre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación lo interpone la representación de Residencial Palomarejos Altos, S.A. contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de octubre de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 342/2004 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso nº 324/04) interpuesto por la referida entidad contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 1 de marzo de 2004 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre de un tramo de costa de la dehesa de Campoamor, junto a Regla (entre el mojón M-58 del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 3 de octubre de 1969 y el M-1 del aprobado por Orden Ministerial de 17 de marzo de 1969), en el término municipal de Orihuela (Alicante), y fija una servidumbre de protección de 100 metros de anchura.

Ya hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la representación de Residencial Palomarejos Altos, S.A., cuyo enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero.

Al afirmar que vamos a analizar los motivos de casación formulados por la recurrente estamos ya señalando que la causa de inadmisión del recurso de casación planteada por la Abogacía del Estado debe ser rechazada.

Los términos en que aparece articulado el recurso evidencian que la discrepancia con la sentencia versa sobre cuestiones de índole esencialmente jurídica, de interpretación de las normas, no fáctica; y también que los motivos de esa discrepancia vienen referidos a la sentencia, lo que no obsta para que reiteren argumentos ya aducidos en el proceso de instancia toda vez que la controversia allí suscitada afectaba a la interpretación de las disposiciones transitorias de la Ley de Costas y su Reglamento, siendo por ello legítimo que, ahora en casación, se dirijan contra la sentencia, en la medida en que confirmó la legalidad de la actuación administrativa, los mismos reproches que se formularon frente a ésta.

Comencemos entonces el examen de los motivos de casación.

En el motivo primero se alega, según vimos, la incorrecta aplicación de la disposición transitoria tercera , apartado 2.b), de la Ley de Costas y la disposición transitoria octava del Reglamento de Costas , en relación con la atribución de la competencia para decidir la ampliación de la servidumbre de protección de 20 a 100 metros y la aplicación de criterios de proporcionalidad en la adopción de tal decisión.

En ese enunciado, y en los argumentos que se exponen luego en el desarrollo del motivo (véase antecedente tercero), se plantea una cuestión que ya hemos abordado en sentencias dictadas con fecha de hoy en los recursos de casación 5306/06 y 680/08 , como es la alegación de falta de competencia de la Administración el Estado para delimitar la anchura de la zona de servidumbre de protección. Por tanto, no procede sino reiterar aquí las consideraciones que hemos expuestos al resolver esos otros recurso de casación.

La delimitación de la zona de servidumbre de protección forma parte del contenido del deslinde, por lo que la aprobación de éste debe contener la definición de tal servidumbre. Así se desprende de los dispuesto en los artículos 12.5 y 23 de la Ley de Costas , el segundo de los cuales fija en 100 metros la anchura ordinaria de la servidumbre de protección, y en su apartado 2 determina que la extensión de la servidumbre "... podrá ser ampliada por la Administración del Estado, de acuerdo con la de la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente". Es decir, es necesario el acuerdo entre las distintas administraciones cuando se trata de ampliar la extensión de la servidumbre más allá de los 100 metros que constituyen su anchura ordinaria. Por lo demás, de lo dispuesto en los artículos 19.3 y 26 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , se desprende con toda claridad que la fijación de la zona de servidumbre forma parte del contenido del acto aprobatorio del deslinde. Así, el artículo 19.3 establece que el plano que fija el límite del dominio público mediante una línea poligonal, además, "...señalará siempre el límite interior de la zona de servidumbre de protección"; y el artículo 26.1 del mismo Reglamento determina que la Orden de aprobación del deslinde deberá reflejar con precisión no sólo el límite interior del dominio público marítimo-terrestre, así como el de la ribera del mar cuando no coincida con aquél, sino también "...la localización de las servidumbres impuestas a los terrenos colindantes".

Aparte de esas disposiciones legales y reglamentarias que acabamos de reseñar, la afirmación de que la delimitación de la zona de servidumbre forma parte del contenido del acto de deslinde es consecuencia de los principios que inspiran la Ley de Costas y del objetivo al que obedece tal servidumbre, pues la primera finalidad que debe perseguir la actuación administrativa en este ámbito, aparte de determinar la extensión del dominio público marítimo-terrestre, consiste en "...asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias" (artículo 2.a/ de la Ley 22/1988, de Costas ), estando definido el contenido de esta función protectora en el artículo 20 de la propia Ley en el sentido de que "...comprende la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado; la preservación de sus características y elementos naturales y la prevención de las perjudiciales consecuencias de obras e instalaciones, en los términos de la presente Ley"; a cuyo fin, el artículo 22.1 dispone que "...los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre estarán sujetos a las limitaciones y servidumbres que se determinan en el presente Título".

Por lo demás, acerca de la competencia de la Administración del Estado para delimitar esa zona de servidumbre, deber recordarse lo indicado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991, de 15 de julio , de la que extraemos las siguientes consideraciones:

(...) en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde al Estado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así lo declaramos, en lo que concierne a las aguas, en la ya citada STC 227/1988 (fundamento jurídico 18 ). En el caso del dominio público marítimo-terrestre se trata además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas" (fundamento jurídico 1.C/ ).

En la misma sentencia (fundamento jurídico 1.D/), partiendo de la naturaleza y características de la zona marítimo-terrestre y tras reiterar las funciones sociales de la misma previstas en la Carta Europea del Litoral, el Tribunal Constitucional señala:

(...) para servir a estas funciones el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo- terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos (...) Estas finalidades que ampara el art. 45 C. E . no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él y, en consecuencia, tampoco sin incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las Comunidades Autónomas costeras. Esta incidencia está legitimada, en lo que al espacio demanial se refiere, por la titularidad estatal del mismo. En lo que toca a los terrenos colindantes es claro, sin embargo, que tal titularidad no existe y que la articulación entre la obligación estatal de proteger las características propias del dominio público marítimo-terrestre y asegurar su libre uso público, de una parte, y la competencia autonómica sobre la ordenación territorial, de la otra, ha de hacerse por otra vía, apoyándose en otras competencias reservadas al Estado en exclusiva por el art. 149.1 de la C.E . Entre éstas, y aparte otras competencias sectoriales que legitiman la acción normativa e incluso ejecutiva del Estado en supuestos concretos (así las enunciadas en los párrafos 4.º, 8.º, 13.º, 20.º, 21.º ó 24.º del citado art. 149.1 C.E .), son dos los títulos competenciales, por así decir generales, a los que se ha de acudir para resolver conforme a la Constitución el problema que plantea la antes mencionada articulación.

El primero de tales títulos es el enunciado en el art. 149.1.1, que opera aquí en dos planos distintos. En primer lugar para asegurar una igualdad básica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo de la persona (art. 45 C.E .), en relación con el dominio público marítimo-terrestre, cuya importancia a estos efectos ya ha sido señalada antes con referencia a la Carta Europea del Litoral. No es ya la titularidad demanial, sino la competencia que le atribuye el citado art. 149.1.1 , la que fundamenta la legitimidad de todas aquellas normas destinadas a garantizar, en condiciones básicamente iguales, la utilización pública, libre y gratuita del demanio para los usos comunes y a establecer, correlativamente, el régimen jurídico de aquellos usos u ocupaciones que no lo son. De otro lado, tanto para asegurar la integridad física y las características propias de la zona marítimo-terrestre como para garantizar su accesibilidades imprescindible imponer servidumbres sobre los terrenos colindantes y limitar las facultades dominicales de sus propietarios, afectando así, de manera importante, el derecho que garantiza el art. 33.1 y 2 de la C.E . La necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de este derecho no quedaría asegurada si el Estado, en uso de la competencia exclusiva que le otorga el art. 149.1.1 , no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes de la zona marítimo-terrestre, una regulación que, naturalmente, no excluye la posibilidad de que, a través de los correspondientes instrumentos de ordenación, las Comunidades Autónomas condicionen adicionalmente el uso que a esos terrenos puede darse...

.

En relación con las servidumbres legales cuya regulación se contiene en los artículos 23 a 26 de la Ley de Costas , la mencionada STC 149/1991 hace unas consideraciones de carácter general en las que, entre otros extremos, declara:

(...) Es evidente que la protección de los bienes que integran este dominio, la preservación de sus características propias y el aseguramiento del libre acceso público a ellas no puede alcanzarse si no es dictando una legislación básica para la protección del medioambiente y limitando, de uno u otro modo, la libre disponibilidad sobre los terrenos colindantes, una limitación que, por lo demás, sólo el Estado puede imponer de modo general (art. 149.1.8.º C.E .), garantizando al tiempo la igualdad básica de todos los españoles que posean fundos en esos terrenos, según ya dijimos, acerca de una norma análoga, en la STC 227/1988 y cuyo carácter básico no necesita explicitación alguna por inferirse naturalmente de su contenido y su generalidad

(fundamento jurídico 3.D/).

Ya específicamente en relación con la servidumbre de protección, para la que el artículo 23.1 establece como regla general una franja de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, y dado que se reprochaba por los recurrentes que tal regulación carece de toda racionalidad al fijar una anchura uniforme, el Tribunal Constitucional responde:

(...) éste es el modo tradicional de establecer la delimitación de la zona de servidumbre contigua a la marítimo-terrestre, con independencia de cuál sea la anchura que a la misma se asigna, ignora también el hecho de que, dado el procedimiento seguido para determinar el límite interior de la ribera del mar, esta supuesta carencia de racionalidad no existe y que, de otro lado, éste es seguramente el procedimiento más eficaz para asegurarla igualdad en el contenido del derecho de propiedad sobre los terrenos colindantes con la zona marítimo-terrestre. El problema, en todo análogo al que planteaba el art. 6 .b), de la Ley 29/1985, de Aguas , ha de recibir, en resumen, la misma respuesta que a éste dimos en STC227/1988, fundamento jurídico 20...

(fundamento jurídico 3.D/.a) .

Más adelante, al examinar las competencias estatales previstas en el epígrafe b) del artículo 110 de la Ley de Costas , la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 vuelve a declarar legítima la delimitación de la servidumbre de protección:

(...) La llamada servidumbre de protección, cuyo establecimiento hemos considerado legítimo como instrumento de protección del medio ambiente costero, ha de ser considerada en consecuencia como una institución inscrita, en lo que toca a la delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, dentro de este ámbito material en el que corresponde a las Comunidades Autónomas además de desarrollar, en su caso, la legislación del Estado o complementaria mediante medidas adicionales, la ejecución. El otorgamiento de autorizaciones en la zona de protección, en cuanto requeridas por la normativa que disciplina esta servidumbre, corresponde en consecuencia, como actividad ejecutiva, a las Comunidades Autónomas, según dijimos ya, al pronunciarnos sobre el art. 26, en el fundamento 3 , D, d)

(fundamento jurídico 7.A/)

Finalmente, al examinar el régimen previsto en la disposición transitoria tercera para la aplicación de la servidumbre de protección a las situaciones urbanísticas preexistentes en los terrenos sobre los que aquellas recaen, la STC 149/1991 declara:

(...) La Disposición transitoria tercera prevé, en efecto, un régimen transitorio en la aplicación de la servidumbre de protección y de las limitaciones previstas en la zona de influencia, lo que supone incidir en las situaciones urbanísticas preexistentes de los terrenos sobre los que aquellas recaen, afectando de esa forma a las competencias de las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos en la materia de urbanismo.

No es preciso, sin embargo, examinar en detalle ese régimen, que se diversifica en función de la clasificación del suelo existente a la entrada en vigor de la Ley y, a su vez, de la existencia o no de planes parciales aprobados definitivamente o no y, en su caso, de la fecha de su aprobación y del hecho mismo de su ejecución (apartados 1, 2 y 3), pues es incuestionable que la incidencia que todo ello tiene en las competencias urbanísticas de las Administraciones autonómicas y municipales correspondientes queda plenamente justificada en la medida en que como ya se ha visto, también lo están las prohibiciones y limitaciones que, en relación al uso del suelo por razones medio-ambientales (art. 149.1.23 C.E .), se imponen en las zonas de servidumbre de protección y de influencia.

Cabe aun añadir que este régimen transitorio encuentra además complementaria cobertura en la competencia que al Estado reserva el art. 149.1.1 de la C.E ., ya que con él se garantiza que las limitaciones y servidumbres que establece la Ley no tengan una proyección desigual sobre las facultades de los propietarios según las diversas situaciones urbanísticas de los terrenos e inmuebles de su titularidad. Es decir, si la necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho que garantiza el art. 33.1 de la C.E ., no quedaría plenamente asegurada si el Estado no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes del dominio público marítimo-terrestre sujetos a las limitaciones ya conocidas, tampoco lo quedaría si no procediese a fijar los criterios a los que transitoriamente, en atención al planeamiento y circunstancias urbanísticas preexistentes en cada caso, deba acomodarse y ajustarse la aplicación de dichas limitaciones...

(fundamento jurídico 8.D/) .

En definitiva, es claro que, según la sentencia del Tribunal Constitucional STC 149/1991 , la delimitación de la zona de servidumbre de protección forma parte del haz de competencias estatales, sin perjuicio de las funciones ejecutivas sobre esta zona que corresponden a la Administración Autonómica y municipal mediante la autorización de usos y concesión de licencia. Por ello, debe afirmarse la competencia de la Administración del Estado para, con motivo de la tramitación de los procedimientos de deslinde, delimitar la servidumbre de protección prevista el artículo 23 de la Ley de Costas . Por tanto, el motivo de casación debe ser desestimado.

En el motivo de casación segundo se alega la infracción de la disposición transitoria tercera.2.b), de la Ley de Costas y la disposición transitoria octava del Reglamento de Costas , y de la jurisprudencia que las aplica, por haber interpretado la sentencia erróneamente los incisos "por causas no imputables a la Administración" y "siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística".

Según quedó indicado (véase antecedente tercero) en el desarrollo de este motivo la recurrente aduce que, aunque la sentencia reconoce que la Administración Autonómica ordenó la paralización de la ejecución del viario de circunvalación de la parcela PM- 9, única obra pendiente de realizar al momento en que finalizaba el plazo para ejecutar las obras previstas en el Plan Parcial, y que tal orden fue luego anulada por sentencia firme del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, no obstante la sentencia recurrida afirma que no puede imputarse a la Administración la falta de ejecución en plazo, con lo que incurre en error al imputar el retraso y con ello al aplicar esas disposiciones transitorias que se citan como vulneradas. Además, la sentencia infringe la jurisprudencia de esta Sala sobre la improcedencia de interpretar de forma extensiva la disposición transitoria tercera.2.b) de la Ley de Costas , que debe serlo de forma restrictiva como se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2005 , no siendo procedente la revisión del Plan Parcial para ampliar la zona de servidumbre si existe ejecución parcial del mismo, lo que no tuvo en cuenta la sentencia, como tampoco tomó en consideración que se había concedido licencia de obras para la construcción de 40 viviendas en esa parcela, lo que determinaba la necesidad de indemnizar (artículo 42 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones).

Las cuestiones suscitadas en este motivo son sustancialmente coincidentes con las planteadas por distintos recurrentes en los recursos de casación 2092/07, 1534/07, 5306/06 y 680/08 dirigidos contra sentencias de la misma Sala de la Audiencia Nacional referidas a la misma Orden de aprobación del deslinde, y es los que hemos dictado sentencia con fecha de hoy mismo. De la sentencia dictada en el primero de los recursos citados (casación 2092/07 ) traemos aquí los siguientes apartados:

« (...) CUARTO.- Para una correcta delimitación de las cuestiones procedimentales y sustantivas que la parte actora plantea en la demanda, demos dejar aquí señalados los siguientes datos:

1. El Plan Parcial del Sector "Nuevas Ampliaciones 1ª y 2ª Fase" de la Dehesa de Campoamor se aprobó por la Comisión Provincial de Urbanismo de Alicante en fecha 29 de noviembre de 1976 (Boletín Oficial del Estado de 20 de diciembre de 1976) y, en lo que aquí interesa, el plan de etapas preveía un plazo de ejecución de 20 años.

2. El Proyecto de Urbanización se aprobó por la Comisión Provincial de Urbanismo de Alicante el 26 de febrero de 1981; y luego se aprobó el Proyecto de Compensación por acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 27 de octubre de 1983, con el contenido previsto en el artículo 173 del Reglamento de Gestión Urbanística .

3. Mediante acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orihuela de 1 de junio de 1.988 se aprobó un proyecto de delimitación de suelo urbano -luego ampliado por acuerdo municipal de 20 de julio de 1988- referido a terrenos comprendidos en el ámbito de aquel Plan Parcial de 1976. No obstante, no ha quedado debidamente acreditado que por virtud de tal delimitación los terrenos que integraban el ámbito de aquel Plan Parcial pasasen a tener la consideración de suelo urbano. Así, aparte de que no haber constancia de que todos los terrenos del Plan Parcial de 1976 estuviesen comprendidos en el ámbito del proyecto de delimitación originario o de su ampliación, debe también destacarse que el propio contenido y alcance de la mencionada delimitación es incierto, pues el informe que el Servicio Territorial de Urbanismo y Ordenación Territorial la Generalidad valenciana remitió con fecha 27 de abril de 1999 a la Administración de Costas vino a señalar que la documentación oficial del proyecto de delimitación se perdió por inundaciones, lo que había obligado al organismo informante a manejar un ejemplar del proyecto de delimitación que obraba en el Colegio de Arquitectos y que carecía de diligencia de aprobación. Pero, sobre todo, los hechos posteriores vinieron a evidenciar que los terrenos no tenían la consideración de suelo urbano, pues en los ulteriores instrumentos de planeamiento y de gestión, a los que seguidamente nos referiremos, la propia Administración urbanística les atribuyó de forma indubitada la consideración de suelo urbanizable en ejecución.

4. Con fecha 27 de julio de 1994 la Administración Autonómica aprobó definitivamente el proyecto de Revisión y Adaptación del Plan General de Orihuela respecto del suelo urbanizable programado y no programado, en el que, a la vista del desarrollo que habían tenido cada uno de los 20 sectores que integran el urbanizable programado del primer cuatrienio, se establece una nueva regulación de plazos que altera el previsto para cada uno de los sectores por los planes parciales primitivos (artículo 107 de las Normas Urbanísticas). Con arreglo a esta nueva regulación, el sector Y-1 Campoamor, Sector Norte, se incluyó en el primer cuatrienio y, dentro de él, en el grupo de planes que cuentan con plan parcial aprobado, estando pendientes de culminar su proceso de ejecución, fijándose para este grupo los siguientes plazos: 1/ tres meses para presentar al Ayuntamiento los proyectos de urbanización, compensación o cooperación; 2/ tres meses para el inicio de las obras de urbanización, a contar desde su la aprobación del Proyecto de Urbanización; y 3/ tres años para la finalización de las obras de urbanización, a partir de su comienzo (este último plazo sería el único aplicable al caso concernido, pues como hemos visto los proyectos de Compensación y de Urbanización ya estaban aprobados y las obras de urbanización se habían iniciado.

5. Tras la entrada en vigor de la ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, LRAU , el Ayuntamiento de Orihuela acordó con fecha 26 de octubre de 1995, en lo que aquí interesa, considerar derogados los plazos previstos en el artículo 107 de las Normas Urbanísticas del Plan General y establecer que para el desarrollo de los sectores del suelo urbanizable los plazos que deben regir la ejecución de cada unidad de ejecución serán los previstos en cada Programa aprobado por el Ayuntamiento, dentro de los límites del artículo 29.5 de la misma Ley autonómica.

6. El 30 noviembre 1996 la entidad Urbanizadora e Inmobiliaria Cartagenera, S.A. (URBINCASA) presentó Alternativa Técnica de Programa de Actuación Integrada cuyo ámbito territorial estaba constituido por las parcelas PM-4, PM-5, PM-6, PM-7, PM-8 y CH del sector. La Alternativa Técnica estaba formada, además del Programa, Proyecto Complementario de Urbanización y de Reparcelación.

7. A petición de la Dirección General de Obras Públicas, División de Puertos y Costas, el Ayuntamiento de Orihuela adoptó acuerdo con fecha 3 de marzo de 1997, en el que, en relación con la parcela M-9, se indicaba:

   (...) A la vista del escrito remitido por la Dirección General de Obras Públicas, División de Puertos y Costas, por el que solicitan información sobre la situación urbanística de la parcela M-9 del Poblado Marinero, Sector Norte de Campoamor.

   Resultando que los terrenos en cuestión cuentan con la clasificación según el Plan General vigente, de Suelo Urbanizable Programado, reconociéndose vigencia al Plan Parcial aprobado en su día por encontrarse ejecutado y dentro del Plan de Etapas señalado por éste en el momento de aprobarse el Plan General, y con anterioridad al 1 de Enero de 1.988, por lo que a los efectos de la vigente Ley de Costas, la zona de servidumbre de protección se establece en 20 m.

   Resultando que a pesar de las dificultades para determinar el plazo de vigencia del Plan de Etapas por las consideraciones al respecto que establece el Plan General y debido a la suspensión en una ocasión de éste con motivo de un recurso, parece claro que dicho plazo se ha agotado, pero ello podría permitir al Ayuntamiento plantearse una reclasificación, a los usos del suelo sin derecho a indemnización para el resto del suelo afectado por el Plan Parcial, aunque la parcela que plantea la cuestión debemos recordar que, sin perjuicio de otras autorizaciones que sean procedentes, cuenta con licencia en vigor otorgada por el Ayuntamiento.

   Resultando que en virtud de tal modificación del planeamiento, sería de aplicación la zona de servidumbre de protección de 100 m. en vez de los 20 actuales, pero no es intención en la actualidad de este Ayuntamiento modificar el Planeamiento en cuestión, y para el resto de la franja de suelo restante del Plan Parcial comprendido entre el trazado antiguo de la C.N.-332 y el mar, existe una iniciativa para su desarrollo al haberse formulado un "Programa" en virtud de lo dispuesto en la Ley 6/1994 de la Generalidad Valenciana .

   Resultando que la dificultad para el desarrollo de la zona en cuestión, obedece en parte a las trabas para la ejecución del frente marítimo por parte del Servicio Territorial de Costas del M.O.P.T.M.A., cuando en realidad están recogidas en un Proyecto de Urbanización aprobado en su día por la Comisión Provincial de Urbanismo dependiente del entonces "Ministerio de la Vivienda", entendiéndose que con el Visto Bueno del órgano de Costas que ahora pretende dificultar su ejecución.

   Resultando que, en concreto y para el caso de la parcela cuya licencia ha sido concedida a favor de la mercantil "REPALSA" hay que resaltar que según se desprende de las actuaciones del Promotor, es éste el primero en parecer no desear la ejecución del vial que circunvala la parcela, por muestras tales como su no inclusión en el primitivo proyecto presentado para solicitud de licencia, el no reflejarlo en su publicidad o el haberlo plantado y dotado de riego, amén de que teniendo el acceso a su parcela por un vial existente y no siéndole por tanto necesario para su promoción, resulta obvio que su no ejecución implica directamente un menor coste y un mayor beneficio.

   Resultando que, es en éste caso el Ayuntamiento quién considera imprescindible su ejecución dado que en la actualidad existen concedidas licencias para la construcción de 298 viviendas en los terrenos colindantes, promovidas por la mercantil "URBINCASA", más 177 viviendas de la parcela que nos ocupa. Siendo por tanto inadmisible que 475 viviendas, más la población ajena que concurre a la playa existente, anteriormente inaccesible con tráfico rodado, no puede servirse a través de un acceso que termina en fondo de saco con unas dimensiones inadecuadas y que actualmente ya está colapsado en época estival y con menos del 25 % de la edificación total prevista, más la población visitante cada día más en aumento.

   Resultando que es posible que la orografía del terreno sugiera modificar la sección inicial del vial de borde, manteniendo sus dimensiones pues se trata de suelo público cedido en su día al Ayuntamiento, a base de disminuir el ancho de la calzada, estableciendo varios niveles entre éstas y el paseo marítimo, etc. de forma que se adapte lo más posible al terreno lo que se recomendó para su estudio al Promotor, muy receptivo en el momento de concederse la licencia, pero sin que hasta la fecha haya, que se sepa, formulado propuesta alguna al respecto.

   Vistos los informes emitidos por los Servicios Técnicos Municipales.

   La Comisión municipal de Gobierno, por unanimidad,

   Acuerda:

   PRIMERO: Mantener la ordenación mientras no surjan circunstancias que aconsejen su modificación, de los terrenos correspondientes al denominado Poblado Marineo del Sector Norte de las Nuevas Ampliaciones 1ª y 2ª Fase de la Dehesa de Campoamor, y en su consecuencia mantener el trazado del vial que bordea la parcela M-9.

   SEGUNDO: Instar a la Mercantil REPALSA a su ejecución, previo convenio, en su caso, con la Conselleria y este Ayuntamiento para dar solución al problema de tráfico planteado, modificando, si ello fuera necesario, la sección de mismo en aras a una mejor adaptación a la configuración del terreno.

   TERCERO: Comunicar el presente acuerdo a la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana y a la mercantil "REPALSA".

   8. Por acuerdo del Ayuntamiento de Orihuela de 11 septiembre 1997 (publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de 22 de octubre de 1997) se aprobó el Programa de Actuación Integrada y se adjudicó a Urbincasa, aprobándose asimismo el Proyecto Complementario de Urbanización y el de Reparcelación. En el Programa aprobado se fijó un plazo de ejecución de las obras de urbanización de 5 años. No consta que contra el acuerdo de aprobación del Programa de Actuación Integrada se interpusiera recurso contencioso-administrativo.

   9. El 25 de febrero de 1999 la Demarcación de Costas de Valencia solicitó informe a la Generalidad Valenciana, Servicio Territorial de Urbanismo y Ordenación Territorial sobre clasificación urbanística de las parcelas CH, PM-7 y PM-8 a la entrada en vigor de la Ley de Costas y a los efectos de fijar la anchura de la zona de servidumbre, siendo contestado en oficio de 27 de abril de 1999 en que se indica que esas parcelas estaban clasificadas, de conformidad con el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano por el Ayuntamiento el 20 de julio de 1988, si bien se hacían con relación al referido proyecto de delimitación la reserva a la que ya hemos aludido en el punto 3.

   10. Mediante oficio de 11 de junio de 1999 la Demarcación de Costas de Valencia solicitó también informe al Ayuntamiento de Orihuela sobre la parcela PM-9 a los efectos de determinar la anchura de la línea de servidumbre. El Ayuntamiento contestó mediante oficio, que tuvo entrada en la Demarcación de Costas de Valencia el 30 de junio de 1999, por el que se remitía el anterior acuerdo adoptado por la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de 3 de marzo de 1997 que hemos dejado trascrito en el punto 7, indicando, además, que lo señalado en dicho acuerdo es también aplicable a las parcelas CH, PM-7 y PM-8.

   11. El 26 de marzo de 2002 Urbincasa solicitó al Ayuntamiento la recepción de las obras de urbanización correspondientes al PAI que comprendía las parcelas PM-4, PM-5, PM-6, PM-7, PM-8 y CH, acompañando certificado de 22 de enero de 2002 suscrito por el Arquitecto Director de las obras de urbanización en que indica que las obras de urbanización se acabaron el 7 de diciembre de 2001, a excepción del paseo marítimo.

   12. En visita de inspección de los servicios técnicos municipales para comprobar la realización de las obras de urbanización se constató que la existencia de deficiencias consistentes en: 1) falta de señalización viaria; 2) falta de red de riego en la zona verde y 3) falta de ejecución de la denomina Senda Litoral Ecológica (paseo marítimo).

   13. Por la Administración de Costas se inició el procedimiento de deslinde del tramo de costa que nos ocupa, y, entre otros trámites, dio audiencia al Ayuntamiento de Orihuela. Evacuando dicho trámite el Ayuntamiento adoptó acuerdo fechado a 15 de julio de 2002 en el que reproduce su anterior acuerdo de 3 de marzo de 1997, que ya conocemos antes transcrito, y, además, señala:

   (...) 2.- Que como se indicaba en dicho acuerdo con fecha 11 de Septiembre de 1997, mediante acuerdo plenario de este Ayuntamiento fue aprobada una Alternativa Técnica para el desarrollo de la Actuación Integrada, que comprendía las manzanas PM-4, PM-6, PM-7, PM-8 y CH del Sector Y-1 objeto del presente, a la mercantil URBICANSA, que en la actualidad se encuentra en alto grado de ejecución.

   3.- Asimismo y tras obtener informe favorable de Costas en fecha 7 de Julio de 1999 fue aprobado por este Ayuntamiento con fecha 2 de Noviembre de 1999 la ejecución del vial lindante con la Zona Marítimo Terrestre que bordea la manzana M-9 e igualmente en la actualidad se encuentra ejecutado.

   4.- También se encuentra aprobado por este Ayuntamiento con informe favorable de Costas un Estudio de Detalle del Paseo Marítimo y Senda Ecológica en el Plan Parcial Dehesa de Campoamor, Fase 1ª Ampliación para Hoteles, en sesión celebrada el 21 de Mayo de 1997.

   5.- Igualmente se encuentran otorgadas licencias de edificación para la construcción de viviendas, que se hayan totalmente ejecutadas en unos casos y en construcción en otros en las parcelas de referencia por lo que la zona presenta un fuerte grado de consolidación no considerándose adecuado modificar la zona de servidumbre de protección a 100 m., ya que ello conllevaría dejar fuera de ordenación a gran número de construcciones y sin posibilidad de edificarse en otros casos con el consiguiente quebranto social y económico, no considerándose que tal medida suponga beneficio al entorno dado el tejido urbano y nivel de urbanización con que la zona cuenta en la actualidad

   .

14. Mediante Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 1 de marzo de 2004 se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa que nos ocupa, manteniendo la delimitación del dominio público fijada en anterior deslinde y fijando una servidumbre de protección de 100 metros de anchura. La resolución que aprueba el deslinde, después de exponer en sus antecedentes la tramitación seguida, examina en sus consideraciones jurídicas las diversas alegaciones formuladas durante la tramitación. En síntesis, se abordan en los sucesivos apartados de la resolución las siguientes cuestiones: 1/ La línea de deslinde que ahora se aprueba coincide con la fijada en anteriores deslindes de 3 de octubre y 17 de marzo de 1969; 2/ En cuanto a la anchura de la servidumbre de protección, debe estarse a lo dispuesto en el artículo 19.3 y disposición transitoria tercera.2.b de la Ley de Costas y disposición transitoria octava.1.b de su Reglamento teniendo en cuenta que en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos eran suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado pero no ejecutado dentro de los plazos previstos en el plan de etapas del Plan Parcial de 1976, pues el Programa de Actuación Integrada que amplió dichos plazo fue aprobado en fecha muy posterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas (esta conclusión expuesta en la consideración 2/ se complementa luego en la consideración 3 /, donde se reseñan diversos datos e informes que respaldan la apreciación de que las obras de urbanización no se ejecutaron en plazo). 4/ El retraso en la ejecución de las obras no es imputable a la Administración. 5/ La revisión del planeamiento derivada de la legislación de costas no daría lugar a indemnización. 6/ La Administración del Estado debe fijar la servidumbre de protección y no puede incumplir la legislación de costas aunque el Ayuntamiento haya informado de forma reiterada que no tiene intención de revisar el planeamiento. 7/ Tampoco son acogibles otras alegaciones formuladas por diversos intervinientes en el procedimiento.

    SEXTO.- Es sabido que, frente a la norma que fija la anchura de la servidumbre de protección en 100 metros (artículo 23.1 de la Ley de Costas ), la disposición transitoria tercera.3 de la propia Ley establece que en los suelos que en la fecha de su entrada en vigor estuviesen clasificados como suelo urbano la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros.

    En el caso que nos ocupa hemos visto que a la entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos a que se refiere la controversia eran suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado. Para este supuesto la disposición transitoria tercera.2.b/ de la Ley de Costas establece, como regla general, que "...se ejecutarán las determinaciones del Plan respectivo, con sujeción a lo previsto en el apartado siguiente para el suelo urbano" (es decir, con anchura de la servidumbre de protección de 20 metros). Ahora bien esa regla tiene dos supuestos de excepción: el primero, cuando se trate de planes parciales aprobados después de 1 de enero de 1988 y antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas (29 de julio de 1988 ) que resulten contrarios a dicha Ley; el segundo, cuando se trate de planes parciales, cualquiera que sea la fecha de su aprobación, cuya ejecución no se hubiera llevado a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administración. Para estos dos supuestos la propia disposición transitoria tercera 2 .b/ determina que los planes parciales en los que concurran tales circunstancias "...deberán ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística".

    La resolución administrativa impugnada señala que nos encontramos en el último de los supuestos, esto es, que en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos a que se refiere la controversia son suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado pero que no se ejecutó dentro de los plazos establecidos en el plan de etapas del Plan Parcial y sin que las causas del retraso fuesen imputables a la Administración. La parte actora combate tales conclusiones pero los argumentos de impugnación que aduce no pueden ser acogidos.

    En cuanto a lo primero -la no ejecución de la urbanización en el plazo previsto- la información facilitada por el propio Ayuntamiento de Orihuela vino a reconocer que, en efecto, las obras de urbanización no se realizaron en los plazos de ejecución previstos en el plan de etapas del Plan Parcial de 1976. Véase en este sentido el acuerdo municipal de 3 de marzo de 1997, luego reproducido en el acuerdo 15 de julio de 2002, ambos reseñados en los puntos 7/ y 13/ del fundamento jurídico cuarto. Y no cabe objetar que aquellos plazos originariamente previstos en el Plan Parcial fueron luego ampliados por virtud de la revisión del Plan General aprobada en 1994 y el Programa de Actuación Integrada de 1997, pues tales instrumentos de planeamiento y de gestión fueron aprobados en fecha muy posterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas y cuando ya se había consumado el incumplimiento de los plazos inicialmente previstos.

    En cuanto a la apreciación de que el retraso en la ejecución se produjo "por causas no imputables a la Administración", aunque las disposiciones transitorias tercera.2.b/ de la Ley de Costas y octava.1 .b/ de su Reglamento no especifican a qué Administración se está aludiendo, una interpretación sistemática y finalista de tales normas obliga a considerar que se refieren a la Administración urbanística, pues son los retrasos imputables a ésta los que tienen relevancia a efectos de determinar si la revisión del planeamiento dará lugar o no a indemnizaciones. Por tanto, carece de significación cualquier alegación o insinuación que se formule sobre una supuesta acción entorpecedora de las obras de urbanización por parte de la Administración estatal de Costas, pues, aparte de no existir acreditación al respecto, lo relevante sería que el retraso fuese en todo o en parte imputable a la Administración municipal, a la que corresponde velar por la ejecución del planeamiento urbanístico; y sobre ello tampoco existe prueba, pues ni siquiera se ha concretado alegación alguna en ese sentido.

    Es claro que tales consideraciones son plenamente trasladables al caso que nos ocupa, por lo que debemos concluir, coincidiendo con el parecer de la Sala de instancia, que nos encontramos en el supuesto de excepción contemplado en el último inciso la disposición transitoria tercera.2.b/ de la Ley de Costas , esto es, que en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos a que se refiere la controversia son suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado pero que no se ejecutó dentro de los plazos establecidos en el plan de etapas del Plan Parcial y sin que las causas del retraso fuesen imputables a la Administración.

    En el motivo se alega que la sentencia recurrida ha vulnerado la interpretación restrictiva de esa norma transitoria que -según la recurrente- es lo que se propugna en la sentencia de esta Sala de 27 de diciembre de 2005 (casación 1316/02 ). El alegato carece de consistencia. No es cierto que esta Sala haya propugnado una interpretación restrictiva de la disposición transitoria tercera.2.b/ de la Ley de Costas ; y sin algún criterio interpretativo hemos señalado como procedente con relación a la mencionada disposición de la Ley de Costas y la disposición transitoria octava.1.b/ de su Reglamento ha sido una "interpretación sistemática y finalista de tales normas" (véase fundamento séptimo, último párrafo, de la sentencia dictada con fecha de hoy en el recurso de casación 2092/07 , luego reproducido en las dictadas con igual fecha en los recursos de casación 5306/06 y 1534/07 ).

    Lo que sucede en el caso examinado en la sentencia de 27 de diciembre de 2005 (casación 1316/02 ) no es que allí se siguiese una interpretación restrictiva de la norma, sino, sencillamente, que se trataba de un supuesto distinto. Así, al antepenúltimo párrafo del fundamento cuarto de la mencionada sentencia de 27 de diciembre de 2005 señala: « (...) En el caso de autos no se está en presencia del supuesto contemplado en la excepción de la norma -inejecución del PP-, pues la propia sentencia de instancia reconoce que "consta que las obras de ejecución de los citados instrumentos de planeamiento se han realizado, al menos, en parte, y que se aprobaron los instrumentos de gestión para dicha ejecución". Hubo, efectivamente, retraso no en la ejecución del PP, sino en la aprobación del mismo, pues, aprobado el PGOU en 1983, el PP no lo fue hasta 1987 y el Estudio de Detalle hasta 1992; mas, y esto es lo importante, y de lo que la sentencia de instancia parte, ni tal rechazo en la aprobación ni un -hipotético y no acreditado- retraso en la ejecución, resultarían imputables a los promotores...». Por tanto, en aquel caso no era de aplicación la previsión del inciso final de la disposición transitoria tercera.2.b/ de la Ley de Costas , referida a planes parciales cuya ejecución no se hubiera llevado a efecto en el plazo previsto, pues la constatación de que las obras las obras de ejecución se han realizado , "al menos, en parte ", viene seguida por la expresa indicación de que no se había acreditado retraso en la ejecución del Plan Parcial.

    Algo muy distinto a lo que sucede el caso que ahora nos ocupa, donde los datos y consideraciones que hemos expuesto, y que no vamos a reiterar, llevan a la conclusión de que la urbanización no se ejecutó dentro de los plazos establecidos en el plan de etapas del Plan Parcial.

    Por todo ello, el motivo debe ser desestimado.

En el motivo tercero, que se formula con carácter subsidiario, se alega la infracción de la disposición transitoria octava.3 del Reglamento de Costas en lo que se refiere a aplicación de criterios de proporcionalidad en la ampliación de la servidumbre de protección. Según vimos, en el desarrollo del motivo se aduce que el principio de proporcionalidad previsto en ese apartado de la norma no constituye un caso de discrecionalidad libre de control judicial, resultando pertinente que la Sala hubiera entrado a conocer si se daban las circunstancias precisas para la aplicación gradual de la servidumbre, como se desprende de las sentencias de esta Sala de 26 de enero de 2004 y 21 de junio de 2005 .

La invocación de la sentencia de 26 de enero de 2004 (casación 7105/99 ) resulta inoperante pues se refiere a un supuesto distinto, ya que en aquel caso los terrenos a que se refería la controversia no disponían de Plan Parcial aprobado en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, y, por tanto, estaban sujetos a apartados distintos de las disposiciones transitorias de dicha Ley y de su Reglamento.

El caso examinado en la sentencia de 21 de Junio de 2005 (casación 4283/05 ) guarda más similitud con el que aquí nos ocupa, pues se refiere a un deslinde en el que la servidumbre de protección afectaba a terrenos clasificados como suelo urbanizable que a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas contaba con Plan Especial, equiparable a un Plan Parcial; y, siendo ello así, la mencionada sentencia declara que en tal caso el criterio a seguir es el recogido en el apartado tercero de la disposición transitoria octava del Reglamento de Costas , según el cual, atendidas las circunstancias del caso, la anchura de la zona de protección, aunque inferior a cien metros, será la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por el planeamiento. Ahora bien, más allá de la semejanza que en principio presentan los supuestos examinados, las circunstancias concurrentes en aquel caso son distintas a las del que ahora nos ocupa.

Así, en el caso examinado en el recurso de casación 4283/05 nada indicaba que la ejecución del planeamiento se hubiera realizado fuera de los plazos previstos, por lo que debía entrar en juego el decidido propósito de las disposiciones transitorias de respetar en lo posible los aprovechamientos urbanísticos reconocidos en el planeamiento aprobado con anterioridad a su entrada en vigor. Por tanto, era aplicable en aquel caso lo establecido en el primer inciso de la disposición transitoria tercera.2.b/ de la Ley de Costas y la disposición transitoria octava.1.b/ del Reglamento , que, como hemos visto, no contemplan la revisión del planeamiento sino que remiten a lo dispuesto en el apartado siguiente para el suelo urbano (es decir, una anchura de la servidumbre de protección de 20 metros). Y con ese punto de partida, es cuando la sentencia de 21 de junio de 2005 (casación 4283/05 ) invoca lo establecido en la disposición octava.3 del Reglamento, señalando la sentencia en su fundamento sexto que en virtud de ese apartado 3 la servidumbre de protección no siempre quedará reducida a veinte metros sino que «... ello dependerá de que sea o no posible mantener el aprovechamiento urbanístico que dicho suelo urbanizable programado o apto para urbanizar tenga atribuido, de manera que si es posible mantenerlo con una anchura de la servidumbre de protección de cien metros, ésta será la que deba fijarse, pero, si no es posible respetar el aludido aprovechamiento urbanístico, se reducirá dicha anchura hasta hacer posible el mantenimiento de ese aprovechamiento, sin que en ningún caso, pueda ser inferior a veinte metros» .

Las cosas son distintas en el caso que ahora nos ocupa, donde, según hemos visto, la ejecución del Plan Parcial no se llevó a efecto en el plazo previsto. Y para ese supuesto, ya lo hemos explicado, las propias disposiciones transitorias tercera.2.b/ de la Ley y octava.1 .b/ del Reglamento determinan que los planes parciales en los que concurran tales circunstancias "...deberán ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística". Es decir, aquí sí se contempla la revisión del planeamiento para su adaptación a la normativa de Costas, con la salvedad ya indicada para el caso de que la revisión diese lugar a indemnizaciones. No cabe descartar que también en este caso resulte de aplicación la ponderación y determinación gradual de la zona de servidumbre, conforme a lo previsto en la disposición octava.3 del Reglamento ; pero esa opción requiere un previo pronunciamiento sobre si la revisión del planeamiento sería o no viable en función de que diese o no lugar a indemnizaciones.

Vemos así que el supuesto de partida en la sentencia de 21 de Junio de 2005 (casación 4283/05 ) es diferente al del caso que ahora nos ocupa. Pero existen otras diferencias que justifican una respuesta distinta. Hemos visto que el Ayuntamiento de Orihuela puso claramente de manifiesto, tanto antes como durante la tramitación del procedimiento de deslinde, que no tenía intención de modificar el planeamiento para adaptarlo a las disposiciones de la Ley de Costas; y ello pese a reconocer que, dadas las circunstancias concurrentes, bien podría abordar su revisión sin dar lugar a indemnizaciones. Esa actitud de la Administración urbanística hizo que la Administración de Costas abordase por sí misma la cuestión, llegando a la conclusión de que la revisión del planeamiento era viable sin dar lugar a indemnización y que la anchura de la servidumbre debía quedar fijada en 100 metros. Como ya hemos explicado, no cabe reprochar a la Administración de Costas la omisión de la tramitación prevista en la disposición transitoria octava.5 del Reglamento de Costas , pues fue el propio Ayuntamiento de Orihuela quien decidió no iniciar trámite alguno en ese sentido. Pues bien, por esas mismas razones tampoco cabe reprochar a la Administración de Costas el no haber aplicado la previsión contenida en la disposición transitoria octava.3 del Reglamento . Para poder hacerlo habría sido necesaria una decidida colaboración entre las Administraciones concernidas, a fin de dar a conocer al detalle los aprovechamientos reconocidos en el planeamiento vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, y en función de ellos determinar en qué medida se podría reducir la zona de servidumbre, respetando en todo caso la anchura mínima de 20 metros prevista para el suelo urbano. Pero esta posibilidad de graduar la anchura de la servidumbre, saludable muestra del principio de proporcionalidad para atemperar el rigor de la norma, no puede ser aplicada unilateralmente por la Administración de Costas si, lejos de prestar la colaboración necesaria, la Administración urbanística no se ha mostrado dispuesta a ello y ha manifestado abiertamente que no tenía intención de modificar el planeamiento.

Por las razones expuestas el recurso de casación deber ser desestimado, debiendo imponerse las costas al recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 €) por los conceptos de representación y defensa de la Administración del Estado.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.