STS, 27 de Diciembre de 2010

La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Empresa Municipal de Aguas de Córdoba, S.A. («EMACSA», en adelante), contra la desestimación presunta por silencio del recurso extraordinario de revisión que dedujo frente a las órdenes de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía de 23 de noviembre de 1995 y de 29 de noviembre de 1996, por las que, respectivamente, se autorizaron las tarifas de agua potable de Córdoba y Cardeña para 1996 y 1997 (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, «BOJA», números 156, de 5 de diciembre de 1995, y 143, de 12 de diciembre de 1996).

La Sala de instancia rechaza en el fundamento de derecho primero la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo que había alegado la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía:

[...] El motivo de [...] inadmisibilidad del recurso, se funda en que la demandante ya solicitó el 8 de mayo de 1998 (doc núm. 2 acompañado al escrito de demanda) que se accediera "a las rectificaciones de los errores materiales", contestándosele en resolución de 7 de julio de 1998 de la Consejera de Economía y Hacienda (doc núm. 3 acompañado a la demanda), "que en relación con las Ordenes de 23 de noviembre de 1995 y de 29 de noviembre de 1996 (tarifas para los años 1996 y 1997) -o sea, las mismas- se ha verificado que coinciden las tarifas propuestas por la Comisión de Precios de Andalucía con las tarifas aprobadas por las Ordenes de la Consejería de Economía y Hacienda. Dichas tarifas se ajustan al Reglamento del Suministro domiciliario de agua (en concreto al art. 98 ) y a los criterios mantenidos en la sentencia de 15 de septiembre de 1997 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (rec. núm. 584/1995)", toda vez que dicha resolución quedó firme y consentida al no ser impugnada por la recurrente. Ahora bien, constando que no se le dio pie de recurso, que el escrito de 3 de diciembre de 1999 no es propiamente un recurso de reposición contra esa resolución de 7 de julio de 1998, sino principalmente la interposición del recurso extraordinario de revisión contra las aludidas Ordenes, cuya desestimación por silencio administrativo es el objeto del presente recurso jurisdiccional, no procede acoger el pedimento sobre su inadmisión

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En el fundamento de derecho segundo sintetiza los argumentos en los que se basó el recurso extraordinario de revisión que presentó «EMACSA» al amparo del artículo 118.1.1ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE del 27 de noviembre):

[...] se decía basado "en la existencia de error de hecho apreciable en ambas resoluciones y que puede constatarse de los propios documentos incorporados en el expediente", añadiendo que "el problema que las resoluciones citadas plantean es la distinta interpretación que ahora se viene haciendo acerca de lo que aprobó la Comisión Regional de Precios de Andalucía y recogieron las resoluciones que motivan este recurso"; más concretamente, "la cuestión que es necesario reconsiderar es cómo debe interpretarse el acuerdo por el que se aprobó explícitamente por la Comisión Regional de Precios de Andalucía la propuesta del Excmo. Ayuntamiento de Córdoba, en el contexto de lo que se recoge en el acta de la sesión y en el debate de la misma"

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A la vista de lo cual concluye en el fundamento de derecho tercero que en el caso enjuiciado no se dio el error de hecho resultante de los propios documentos incorporados al expediente que exige el mencionado precepto. Argumenta esta posición como sigue:

[...] Dada su condición de recurso excepcional, merece una interpretación estricta del motivo invocado, pues lo contrario atentaría al principio de seguridad jurídica al dejar en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos. Así, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de abril del 2004, "el error de hecho se tiene que referir a los presupuestos fácticos determinantes de la decisión administrativa... el que versa sobre un hecho, cosa o suceso, es decir, que se refiere a una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación"; y no tiene esta condición el error que se dice basado en "cómo debe interpretarse el acuerdo por el que se aprobó explícitamente por la Comisión Regional de Precios de Andalucía la propuesta del Excmo. Ayuntamiento de Córdoba", sobre lo cual, además, hubo resolución de 7 de julio de 1998 de la Consejera de Economía y Hacienda dejando claro, según se insiste en trámite de contestación a la demanda, "que no se trata de error material o de hecho alguno, sino de decisión consciente de la Consejería". Lo anterior lleva a la desestimación del recurso, sin que sea dable entrar en otras consideraciones, so riesgo de convertir el recurso extraordinario de revisión en una vía oblicua para reabrir el camino cegado por la obtención de firmeza de unos actos administrativos anteriores

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«EMACSA» preparó el presente recurso de casación y, previo emplazamiento ante esta Sala, lo interpuso mediante escrito registrado el 19 de febrero de 2007, en el que invoca cuatro motivos de casación al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (BOE del 14 de julio ).

1) Denuncia en el primero la infracción de los artículos 118 y 105 de la Ley 30/1992, así como de la jurisprudencia contenida, entre otras, en las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2005 y 3 de diciembre de 1999.

Combate el fundamento de derecho tercero de la sentencia de instancia con dos afirmaciones contrarias a la posición del Tribunal Superior de Justicia, que desarrolla in extenso : (a) el expediente demuestra que concurría un error de hecho resultante de los propios documentos incorporados al mismo, tal y como exige el artículo 118 de la Ley 30/1992, y (b) la inexistencia de ese error de hecho no puede cimentarse en documentos ajenos al propio expediente.

(a) Insiste en esta sede en que el expediente demuestra que los datos fácticos tomados en consideración por la Consejera de Economía y Hacienda eran erróneos.

Afirma que, en otro caso, las modificaciones efectuadas por las órdenes de 23 de noviembre de 1995 y 29 de noviembre de 1996, que autorizaron las tarifas de agua potable de Córdoba y Cardeña para 1996 1997, respectivamente, habrían infringido las normas específicas sobre competencias para la revisión de precios y tarifas, tal y como defiende en el segundo motivo de casación.

Asegura que la Consejera de Economía y Hacienda tuvo la firme convicción de que lo que se le presentaba como decisión de la Comisión de Precios de Andalucía había sido aprobado por ésta, y no era así, puesto que no reflejaba literalmente el contenido propuesto por «EMACSA», lo que pone de manifiesto la existencia de un error evidente, ostensible e indiscutible por sí mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, tal y como exige la jurisprudencia en estos casos.

Defiende que ese error evidente resultaba de los propios documentos incorporados al expediente; basta comprobar que el texto propuesto y presentado a revisión (folios 4, 121, 126, 138 y 139, para las tarifas de 1996, y 4, 117, 120, 121, 122, 135 y 136, para las de 1997) no coincide con el publicado por la Consejería de Economía y Hacienda (folio 245, para las tarifas de 1996, y 233, para las de 1997), de donde se infiere que se produjo un error al omitir la expresión "totalidad del consumo" en el momento de trascripción de las tarifas de abastecimiento de agua, en concreto para el bloque II de consumo doméstico: «Más de 9 m3 hasta 20 m3 vivienda/mes».

Las tarifas propuestas por «EMACSA» y los acuerdos del Ayuntamiento de Córdoba que las aprobaron precisaron con toda claridad que la bonificación se preveía única y exclusivamente para los consumos domésticos inferiores a 9 m3 y que los superiores a ese volumen habían de facturarse "en su totalidad" sin bonificación. Esta expresión, "en su totalidad", desapareció del anexo a las actas de la Comisión de Precios de Andalucía, circunstancia que, en su criterio, responde a un simple error tipográfico, toda vez que cambia el sentido de lo pretendido con las tarifas, siendo así que de las actas de las respectivas sesiones de la Comisión de Precios, que precedieron a las órdenes de la Consejería de Economía y Hacienda de 23 de noviembre de 1995 y 29 de diciembre de 1996, se obtiene que en el desarrollo de sus sesiones no se produjo deliberación o reproche alguno a las tarifas propuestas de «EMACSA» y aprobadas por el Ayuntamiento de Córdoba. Al contrario, merecieron el voto favorable de la mayoría significativa de sus integrantes.

Siendo así, concluye que la Consejera de Economía y Hacienda, al aprobar lo decidido en la Comisión de Precios de Andalucía, dio por buena la propuesta de «EMACSA», tal cual fue presentada.

(b) Sostiene también que la resolución adoptada por dicha autoridad el 7 de julio de 1998, en la que se basa la Sala de instancia para argumentar la inexistencia del error de hecho descrito en el artículo 118 de la Ley 30/1992, es un documento que queda fuera del expediente de tramitación de las referidas tarifas para 1996 y 1997, lo que impide tomarlo en consideración a tal efecto. Sólo pueden evidenciar el error los documentos que formen parte del expediente, no otros ajenos al mismo, tal y como recoge la sentencia de la Sección Séptima de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 1999.

Aduce que el informe financiero justificativo de las tarifas propuestas por «EMACSA» carecería de sentido si la bonificación en la tarifa se entendiera, tal y como apareció oficialmente publicada, pues la bonificación se quería exclusivamente para los consumos domésticos de agua que no excedieran de 9 m3, sin incluir los nueve primeros en los consumos que superando los 9 m3 no sobrepasasen los 20 m3, que fue lo publicado al omitir en este segundo tramo que "la totalidad del consumo" se facturaba sin bonificación.

Concluye reiterando que el contenido publicado de las tarifas no se corresponde en este punto con el propuesto por «EMACSA», aprobado por el Ayuntamiento de Córdoba y estudiado por la Comisión de Precios de Andalucía, siendo tal diferencia consecuencia de un error de hecho patente, claro, evidente, que resulta de la documentación incorporada en el expediente, puesto que la consejera de Economía y Hacienda creyó que con las órdenes de 23 de noviembre de 1995 y 29 de noviembre de 1996 ratificaba el parecer de la Comisión de Precios de Andalucía, órgano consultivo que no tuvo intención de modificar las tarifas que se sometieron a su consideración.

2) En el segundo motivo alega la infracción del artículo 25.2, letra l), de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (BOE del 3 de abril), y del artículo 47 del Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (BOE del 9 de marzo ), así como de la jurisprudencia contenida, entre otras, en las sentencias de este Tribunal de 4 de mayo de 1990, 14 de octubre de 1992, 2 de julio de 1999 y 12 de noviembre de 1998.

Afirma que, si se entiende que no existió el error material denunciado en el primer motivo de casación, la Consejera de Economía y Hacienda "rompió" la autonomía local en las disposiciones que emitió, al actuar sobre materia tarifaria, excediéndose de la mera tarea de supervisar los precios como forma de control de la inflación.

Sostiene que el artículo 25.2, letra l), de la Ley de bases del régimen local atribuye la potestad tarifaria en materia de suministro de agua potable a la Corporación local, limitada únicamente por la función revisora de tarifas que compete a las Comunidades Autónomas, con fundamento en el control inflacionario, para velar por el adecuado coste del servicio, pero sin poder entrar en la estructura tarifaria.

Alega que la Comunidad Autónoma no podía imponer un modelo tarifario distinto al propuesto, ni enjuiciar la tarifa como elemento de la gestión del servicio público; tampoco, obviamente, acordar revisiones de la tarifa superiores a las propuestas, puesto que su función se limitaba a un puro control de precios, como defienden las sentencias del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2003, 2 de mayo de 2004 y 30 de septiembre de 2002.

La bonificación aprobada por el Ayuntamiento de Córdoba pretendía el ahorro en el consumo de agua. De ahí que se limitara a los consumidores domésticos cuyo consumo no superase los 9 m3. Ningún sentido tenía bonificar un consumo superior, impidiendo recuperar los costes de gestión del servicio.

Considera, por todo ello, que las órdenes de la Consejera de Economía y Hacienda son nulas de pleno derecho [artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 ], al haber alterado la estructura de las tarifas por razones, aún dadas a posteriori, ajenas al control de la inflación -en concreto, con base en una sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía interpretando una norma reglamentaria autonómica para un caso entre terceros-, y, por tanto, fuera de sus competencias, invadiendo las del Ayuntamiento de Córdoba.

3) En el tercer motivo de casación denuncia la infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992 y de las sentencias del Tribunal Supremo de 18 de abril de 1990, 14 de octubre de 1992 y 18 de noviembre de 2000.

Asevera que la Comisión de Precios de la Junta de Andalucía no quiso recomendar la modificación de las tarifas y, por tanto, la Consejería de Economía y Hacienda cuando publicó las órdenes eliminado de ellas el inciso "sobre la totalidad del consumo" debió motivar ese cambio, al apartarse del criterio del órgano de consulta, tal y como establece el artículo 54 de la Ley 30/1992. Añade que no puede entenderse inserta dicha motivación en el informe de consulta, como admite el artículo 89.5 de la Ley 30/1992, pues es a todas luces inexistente, sin que sea admisible una motivación a posteriori emitida por la Consejera en su escrito de fecha 7 de julio de 1998, pues llega ya con notable retraso a la aplicabilidad de las órdenes de referencia. Más aún si se trata de un documento ajeno al expediente, no tenido en cuenta para resolver la cuestión extraordinaria de revisión planteada.

Resalta la necesidad de que dicha motivación viniera basada además en razones y criterios de política de precios, tal como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1992. Aduce que sólo una motivación bastante y relacionada con los efectos inflacionarios que pudieran derivarse de un determinado incremento tarifario justificaría que la Comisión de Precios de Andalucía disminuyera con criterio suficiente, por el poder que ejerce, las cuantías aprobadas por la Corporación local.

Concluye que, por todo ello, las órdenes de la consejera de Economía y Hacienda son nulas de pleno derecho, al carecer de la motivación debida conforme al artículo 54 de la Ley 30/1992, provocando indefensión.

4) Como cuarto motivo de casación alega la infracción, por un lado, de los principios de buena fe y de confianza legítima recogidos en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, puesto que a su juicio no cabía esperar ese resultado en el trámite, al haber pasado ya un primer filtro con la aprobación del Pleno del Ayuntamiento de Córdoba y no variar las propuestas realizadas en años anteriores; y, por otro, del artículo 9.3 de la Constitución Española, debido a la gravedad de la omisión denunciada en el anterior motivo de casación, que acarrea una merma de un principio básico del funcionamiento de la Administración, al ser la finalidad de la motivación precisamente la interdicción de la arbitrariedad.

Dice que no hubo motivación porque la Consejería no fue capaz de encontrar una justificación sensata y firme sobre la base de la política de precios susceptible de explicar las órdenes dictadas; ante una situación así, en lugar de rectificar y de considerar la situación como el resultado de puro error material, la Consejería se cegó en su sinrazón y optó por la arbitrariedad más simple con una débil argumentación.

Termina solicitando la casación de la sentencia impugnada y la revisión de las órdenes de 23 de noviembre de 1995 y 29 de noviembre de 1996 de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía, de conformidad con el artículo 118 de la Ley 30/1992, incluyendo para el Bloque II de las tarifas discutidas el inciso "la totalidad del consumo", de acuerdo con el texto aprobado por el Ayuntamiento de Córdoba; anulando y revocando las citadas órdenes por ser nulas de pleno derecho, al amparo del artículo 62 de la Ley 30/1992, por haberse dictado por un órgano manifiestamente incompetente y prescindiendo de las normas esenciales del procedimiento, así como por su falta de motivación. Todo ello sin perjuicio de su derecho a reclamar la correspondiente indemnización de daños y perjuicios con arreglo al procedimiento legalmente establecido, y con condena en costas.

La Junta de Andalucía se opuso al recurso de casación mediante escrito registrado el 11 de diciembre de 2007, en el que pidió que fuese inadmitido o, en su defecto, desestimado.

Sostiene para empezar que el escrito de interposición en su argumentación omite toda consideración referente a la fundamentación de la sentencia recurrida, limitándose a examinar la legalidad o ilegalidad de la disposición recurrida originariamente, lo que debe determinar la inadmisión del recurso, ya que el mismo, lejos de constituir una nueva revisión de la causa, ha de centrarse en las vulneraciones legales que pudiera contener la sentencia objeto del recurso.

Afirma que el escrito de interposición en los extensos motivos esgrimidos no alude ni una sola vez, expresa o tácitamente, a la fundamentación de la sentencia recurrida, eludiendo la sociedad recurrente toda crítica a la misma, por lo que procede su entera inadmisibilidad.

1) Respecto del primer motivo de casación interesa con carácter principal su inadmisión, porque, rechazada por la Sala de instancia la aplicación del artículo 118 de la Ley 30/1992, en relación con el artículo 105.2 de la misma Ley, al considerar que no se produjo error material en las órdenes litigiosas, no puede plantearse en este recurso extraordinario de casación la nueva valoración de este extremo, puesto que lo que se está pretendiendo es que esta Sala se pronuncie sobre una cuestión fáctica, lo que resulta incompatible con la función del recurso de casación.

Con carácter subsidiario, propugna su desestimación, puesto que el hecho de que las órdenes que autorizan la revisión de las tarifas no recojan el inciso "la totalidad del consumo" (permitiendo de este modo la bonificación a los consumos relativos al primer tramo -hasta 9 m³-, en consumos que no sobrepasen los 20 m³ vivienda/mes) no se debe a un error material o de trascripción, como pretende la recurrente, sino a la expresa voluntad de la Consejería de Economía y Hacienda de suprimir tal inciso. Cuestión distinta es, a su juicio, la competencia de la citada Consejería para apartarse de la propuesta y la aprobación previa de las tarifas, extremo que analiza en la oposición al segundo motivo de casación.

Esa voluntad expresa de la Consejería se basó en la interpretación que la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía hizo, en sentencia de 15 de septiembre de 1997, en relación con la tarificación por tramos prevista en el Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua de Andalucía, según la cual, cada bloque había de tener una consideración aislada, respecto a volumen y precio, añadiendo expresamente que, «si la superación del límite previsto en un bloque permite la aplicación a todo el consumo de la tarifa prevista para el siguiente, existiría una evidente desnaturalización de la tarifa de bloques para convertirse en una tarifa constante, donde todo el consumo se factura a un mismo precio».

Asegura, además, que en el supuesto de autos resulta aplicable la jurisprudencia, pacífica y reiterada, sobre el carácter restrictivo con el que debe aplicarse el artículo 105.2 de la Ley 30/1992, limitándolo a aquellos casos en los que el error de hecho emane del propio acto, no requiera la menor valoración jurídica y no altere el sentido del acto o disposición que se trata de rectificar.

Mantiene que aquí no se dan ninguno de los anteriores requisitos: (a) el error no se desprende del propio acto, puesto que obliga a acudir a actos y documentos anteriores; (b) el error requiere de interpretaciones jurídicas, como la que realiza la sociedad recurrente en su primer motivo de casación y que es, desde luego, incompatible con el carácter fáctico del error rectificable; y (c) el error supone la alteración del contenido de las órdenes, puesto que es incontrovertido (y la propia razón última del recurso) que el sentido de las mismas es completamente distinto sin la pretendida adición de inciso "la totalidad del consumo".

2) Al segundo motivo de casación opone, con carácter principal, su inadmisibilidad, porque es un argumento introducido novedosamente en este trámite extraordinario.

Dice que la sociedad recurrente se limitó en su escrito de demanda a plantear que la competencia para aprobar las tarifas residía en el Ayuntamiento de Córdoba y no en la Comunidad Autónoma de Andalucía, por mor de la naturaleza de tasa que supuestamente tienen las tarifas de suministro de agua, pero sin invocar ni en vía administrativa, ni ante la Sala de instancia, que la lesión a la autonomía municipal se produjera por vulneración de la competencia del Ayuntamiento en materia de "suministro de aguas".

Afirma que ni la demanda contiene mención al artículo 25.2 de la Ley de bases del régimen local, ni la sentencia impugnada aborda este extremo, al no haber sido invocado por la recurrente.

Asevera que, en todo caso, como la sentencia recurrida no se pronuncia sobre esta cuestión, lo procedente hubiera sido articular el motivo de casación al amparo del artículo 88.1, letra c), de la Ley reguladora de esta jurisdicción contencioso- administrativa.

Y, por último, sobre la invocación de la infracción del artículo 47.1 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, pone de manifiesto que se trata de un precepto no mencionado en la demanda y notoriamente posterior al dictado de las órdenes impugnadas, por lo que no es de aplicación al caso. Además de ser la referencia al mismo completamente accesoria, puesto que no se realiza la más mínima argumentación sobre la lesión que la sentencia recurrida haya podido producir de tal precepto.

Con carácter secundario, en cuanto al fondo del motivo de casación y, en particular, respecto de la supuesta infracción de la jurisprudencia citada en el mismo, defiende que no se produjo vulneración alguna, puesto que, al aprobar las tarifas controvertidas y modificar la supresión de la bonificación a un cierto tramo de consumo, la Administración de la Comunidad Autónoma lo hizo en virtud de la competencia que ostenta en materia de "control de precios", sin lesionar ninguna competencia municipal.

3) Considera que el tercer motivo de casación no realiza la menor crítica de la sentencia recurrida, sin que existiera infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, porque la deficiencia de motivación de las órdenes impugnadas no determinó la indefensión de la recurrente, que, tanto en vía administrativa como en la contencioso-administrativa, pudo alegar lo que estimó pertinente en defensa de sus intereses.

Estima aplicables al caso el principio de conservación de actos y la jurisprudencia (cita las sentencias del Tribunal Supremo de 13 de febrero, 9 de marzo y 11 de mayo de 1998 ) que considera satisfecha la exigencia de motivación cuando, no hallándose expresamente en la resolución de que se trate, se desprende con nitidez del conjunto del expediente administrativo. En su opinión, el escrito del Director General de Relaciones Financieras con otras Administraciones, dando respuesta a la petición de rectificación de error material presentada por la compañía interesada, aclara y especifica la razón de la modificación propuesta.

4) En su opinión, el cuarto y último motivo de casación tampoco puede prosperar porque, aun cuando se aduce como distinto, reproduce los alegatos de los dos anteriores.

Afirma que no se produjo infracción del principio de confianza legítima proclamado en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, ya que el hecho de que la propuesta de modificación de las tarifas se apruebe por la Comisión de Precios no implica que el órgano competente para la autorización final no pueda apartarse de su dictamen, que carece de fuerza vinculante (artículo 83.1 de la Ley 30/1992 ), por lo que no puede generar por sí mismo expectativas que deban ser protegidas por el principio de confianza legítima.

Y sobre la vulneración del principio que proscribe la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, como el escrito de interposición alude al mismo en relación con la falta de motivación, la Junta de Andalucía se remite a sus consideraciones sobre la subsanación de ese defecto con la explicación ofrecida en la posterior resolución del Director General de Relaciones Financieras con otras Administraciones y, finalmente, en el oficio remitido por la misma Consejería.

Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 18 de diciembre de 2007, fijándose al efecto el día 22 de diciembre de 2010, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala

La decisión de este recurso de casación necesita que, con carácter previo, relatemos el complejo acontecer que precede al acto administrativo que la sentencia impugnada ratifica, a fin de clarificar el panorama sobre el que se ha de proyectar nuestro pronunciamiento.

Así, conviene empezar señalando que el Pleno del Ayuntamiento de Córdoba, en sesión celebrada el 19 de octubre de 1995, aprobó la revisión de las tarifas de abastecimiento de agua potable para 1996, de conformidad con la propuesta y el estudio económico presentado por «EMACSA». En lo que aquí interesa, para el consumo doméstico proponía las siguientes tarifas: «Bloque I.- Para consumos que no excedan de 9 m3 por vivienda/mes [...]: precio resultante: 74,14 pesetas. Bloque II.- Para consumos que excediendo de 9 m3 no sobrepasen de 20 m3 por vivienda/mes la totalidad del consumo [...]: precio resultante 87,23 pesetas».

En el trámite del expediente de revisión de tarifas, tras la emisión de los preceptivos informes por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Trabajo e Industria de la Junta de Andalucía y la Secretaría de la Comisión de Precios de Andalucía, esta última, en sesión de 17 de noviembre de 1995, aprobó la propuesta de revisión, reflejada en el anexo 2 en los siguientes términos: «Bloque I: de 0 a 9 m3/mes 74,14 pts/ m3. Bloque II: Más de 9 m3 hasta 20 m3/mes: 87,23 pts/ m3». Es decir, desapareció en relación con el segundo bloque la frase «la totalidad del consumo»

La Consejería de Economía y Hacienda de la Junta, en orden de 23 de noviembre de 1995 y «vista la propuesta de revisión [formulada] por la Comisión de Precios de Andalucía», autorizó las tarifas de agua potable de «EMACSA», relacionadas en la propia orden en términos idénticos a los reflejados en el anexo 2 del acta de la sesión de la Comisión de Precios anteriormente trascrito, ordenando su publicación en el BOJA, lo que tuvo lugar el 5 de diciembre.

En relación con las tarifas de agua potable para 1997 los acontecimientos se desenvolvieron de manera semejante. La propuesta, con igual contenido que el año precedente, fue aprobada por el pleno municipal el 16 de octubre de 1996. La Comisión de Precios la avaló el 18 de noviembre, omitiendo para el bloque II la expresión «la totalidad del consumo» (anexo IV del acta de la reunión). La Consejería de Economía y Hacienda, en orden de 29 de noviembre de 1996 (BOJA de 12 de diciembre), autorizó las tarifas en los términos reflejados en el acta de la reunión de la Comisión de Precios.

El mismo devenir se repitió para las tarifas de 1998, según puede leerse en el primer antecedente de hecho de nuestra sentencia de 5 de febrero de 2009 (casación 3454/05 ).

El 8 de mayo de 1998, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Córdoba solicitó de la Consejería de Economía y Hacienda la rectificación de los errores materiales producidos en las dos citadas órdenes de 23 de noviembre de 1995 y 29 de noviembre de 1996, así como en la de 29 de diciembre de 1997 (BOJA de 15 de enero de 1998), esta última relativa a la revisión de las tarifas para 1998. A dicha solicitud respondió la Consejera en oficio de 7 de julio de 1998 afirmando que no se trataba de un error sino de un cambio consciente que se ajustaba al criterio establecido en la sentencia dictada el 15 de septiembre de 1997 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el recurso 584/95.

En relación con las tarifas de 1998 y, por lo tanto, frente a la orden de 29 de diciembre de 1997, «EMACSA» instó recurso contencioso-administrativo (467/98), que fue desestimado por la mencionada Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en sentencia de 26 de enero de 2005. Dicha sentencia fue revocada en casación por la nuestra de 5 de febrero de 2009 (casación 3454/05 ), ya citada. En este pronunciamiento indicamos que, en efecto, no se había producido un error de hecho, por lo que no procedía su rectificación por el cauce del artículo 105.2 de la Ley 30/1992, pero afirmamos que, al modificar la tarifas aprobadas por el Ayuntamiento de Córdoba, la Junta de Andalucía se excedió en el ejercicio de las competencias que tiene atribuidas en materia de revisión de precios autorizados.

Para las tarifas de los años 1996 y 1997, mediante escrito presentado el 3 de diciembre de 1999, «EMACSA» impulsó un recurso extraordinario de revisión del artículo 118 de la Ley 30/1992 contra las órdenes de 23 de noviembre de 1995 y 29 de noviembre de 1996, que consideró desestimado por silencio-administrativo, por lo que promovió el recurso contencioso- administrativo en el que se dictó la sentencia objeto de este recurso de casación.

A través de los cuatro motivos que conforman su recurso de casación, «EMACSA »trae a esta sede otras tantas cuestiones:

1. ) Si cabe declarar la inexistencia de un error de hecho con base en documentos que no obran en el expediente administrativo cuando se conoce sobre un recurso extraordinario de revisión planteado al amparo del artículo 118.1.1ª de la Ley 30/1992.

2. ) Si vulnera la potestad tarifaria en materia de suministro de agua potable de la Corporación local, que deriva del artículo 25.2, letra l), de la Ley reguladora de las bases del régimen local, la modificación de las tarifas aprobadas por el Ayuntamiento llevada a cabo por la Consejería de Economía y Hacienda con fundamento en el "control de precios" que tiene atribuido como competencia la Administración autonómica.

3. ) Si permite el artículo 54 de la Ley 30/1992 realizar la anterior modificación con arreglo a documentos ajenos al expediente y con una motivación posterior al dictado de las órdenes de la Consejería de Economía y Hacienda en las que se plasmó.

4. ) Si lesiona la mencionada modificación los principios de buena fe y confianza legítima proclamados en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, por ser completamente inesperada, así como la proscripción de la arbitrariedad en las actuaciones de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución Española, por la falta de motivación anteriormente denunciada.

Por razones procesales obvias, debemos comenzar nuestro análisis examinando las causas de inadmisibilidad alegadas por la Junta de Andalucía al oponerse al recurso de casación.

Sostiene, con alcance general, que el escrito de interposición omite toda consideración referente a la fundamentación de la sentencia recurrida, limitándose a examinar la legalidad o ilegalidad del acto administrativo recurrido, lo que debe determinar la inadmisión del recurso de casación. Pues bien, el examen del primer motivo de casación desvela que el anterior planteamiento de la Administración autonómica no responde a la realidad. Basta leer el último párrafo de la página 12, las páginas 19 y 20 y las conclusiones que se desgranan en la página 22 del escrito de interposición para llegar a una conclusión diferente. Por consiguiente, la inadmisión general del recurso pretendida por la Junta de Andalucía está fuera de lugar.

Es verdad que, más en particular, los motivos de casación segundo, tercero y cuarto carecen de toda crítica a los razonamientos del pronunciamiento jurisdiccional contra el que se dirigen. Ahora bien, se ha de reparar en que resultaba imposible que incluyeran censura alguna al mismo por la sencilla razón de que no podía contar con argumentos sobre el particular, ya que la Sala de instancia confirmó la desestimación por silencio del recurso extraordinario de revisión presentado por «EMACSA» contra las órdenes de la Consejería de Economía y Hacienda de 23 de noviembre de 1995 y de 29 de noviembre de 1996, al entender que no existía el error de hecho denunciado.

En definitiva, respeto de los tres últimos motivos del recurso de casación no concurre la causa de inadmisión que la Junta de Andalucía hace valer en su escrito de oposición, sin prejuzgar su corrección, cuestión que analizaremos más adelante, si procede.

«EMACSA», en el primer motivo, denuncia en síntesis la infracción de los artículos 118 y 105 de la Ley 30/1992, así como de la jurisprudencia contenida, entre otras, en las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2005 y 3 de diciembre de 1999. Entiende, en contra de lo declarado por la sentencia recurrida, (a) que las órdenes de la Consejería de Economía y Hacienda de 23 de noviembre de 1995 y de 29 de noviembre de 1996 incurrieron en un error de hecho patente, evidente o manifiesto que resulta de los documentos incorporados al expediente; y (b) que la declaración de inexistencia de tal error no puede basarse en documentos ajenos a ese expediente.

La Administración autonómica considera que también este motivo de casación debe ser inadmitido, por cuanto, rechazada por la Sala de instancia la aplicación del artículo 118 de la Ley 30/1992, en relación con el artículo 105.2 de la misma Ley, al considerar que no se produjo error material alguno en las citadas órdenes, no puede plantearse en este recurso extraordinario de casación una nueva valoración de tal extremo, pretendiendo de este Tribunal que se pronuncie sobre una cuestión fáctica, tarea incompatible con la función del recurso de casación.

Este óbice procesal concurre en la medida en que se entienda que con la descrita queja la entidad recurrente se limita, en contra de lo sustentado por la sentencia impugnada, a poner de manifiesto la existencia de un error de hecho patente, evidenciado por los documentos incorporados al expediente. Conviene recordar, una vez más, que en esta sede no cabe revisar la valoración de la prueba llevada a cabo por el Tribunal de instancia, salvo que por el cauce de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, se denuncie la infracción de los preceptos reguladores de la valoración de pruebas tasadas o que la llevada a cabo resulta contraría a la razón e ilógica, conduciendo a resultados inverosímiles y evidenciando un ejercicio arbitrario del poder jurisdiccional, vulnerador del artículo 9, apartado 3, de la Constitución [véanse las sentencias de 17 de noviembre de 2008 (casación 5707/07, FJ 2º); de 24 de noviembre de 2008 (casación 3394/05, FJ 1 º); y 16 de febrero de 2009 (casación 6092/05, FJ 4º)].

Sin embargo, ha de repararse en que «EMACSA» realiza tal alegato en estrecha conexión con una cuestión estrictamente jurídica, cual es si la Sala de instancia podía obtener sus inferencias fácticas de documentos ajenos al expediente, por lo que debe rechazarse la causa de inadmisibilidad opuesta a este primer motivo de casación.

Debemos, pues, abordar el análisis del primer motivo de casación, si bien acotándolo al punto de si la Sala de instancia infringió los artículos 105 y 118 de la Ley 30/1992 al concluir que en el caso debatido no se produjo un error de hecho en base a un documento que «EMACSA» considera ajeno al expediente, esto es, la resolución de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía de 7 de julio de 1998.

De entrada, se ha de descartar todo viso de infracción del citado artículo 105, que la sentencia ni tan siquiera menciona. Es más, al resolver en el fundamento de derecho primero la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo planteada por la Administración autonómica, afirma que el escrito presentado por «EMACSA» el 3 de diciembre de 1999 «no es propiamente un recurso de reposición contra la resolución dictada el 7 de julio de 1998» por la Consejera de Economía y Hacienda, que negó la rectificación de errores materiales en las órdenes de 23 de noviembre de 1995 y 29 de noviembre de 1996, instada por «EMACSA» al amparo del artículo 105.2 de la Ley 30/1992, «sino principalmente la interposición del recurso extraordinario de revisión contra las aludidas órdenes, cuya desestimación por silencio administrativo es el objeto del presente recurso jurisdiccional [...]».

Ya en el terreno del recurso de revisión y, por ende, del artículo 118 de la Ley 30/1992, se ha de tener en cuenta que el Tribunal Superior de Justicia, en el fundamento jurídico tercero de su sentencia, estima que no hubo error de hecho partiendo del planteamiento de la propia entidad recurrente, que describe sucintamente en el fundamento jurídico anterior. Según ese planteamiento, el error derivaría del modo en que la Consejera interpretó los acuerdos por los que la Comisión Regional de Precios de Andalucía aprobó las propuestas del Ayuntamiento de Córdoba para los años 1996 y 1997. Siendo así, los jueces a quo niegan la premisa mayor del silogismo de la compañía actora, afirmando que no se trata de una cuestión de hecho, sino de interpretación jurídica, cuestión en la que, ahora sí, incidió la Consejera de Economía y Hacienda mediante su acuerdo de 7 de julio de 1998 afirmando que no se trataba de un yerro material, sino de una decisión consciente sustentada en la doctrina de un pronunciamiento jurisdiccional anterior,

Como puede apreciarse, la conclusión de la sentencia discutida sobre la inexistencia de error no se cimienta en dicha resolución, a la que acude a mayor abundamiento, sino en el propio planteamiento de la demandante.

No obstante, aun cuando se contemplara el debate desde la perspectiva en la que lo sitúa «EMACSA» tampoco se habría producido la infracción que denuncia, porque lo que impide nuestra jurisprudencia es que para determinar la existencia del error se acuda a documentos ajenos al expediente [véanse las sentencias de 3 de diciembre de 1999 (casación 529/97, FJ 4º), 18 de junio de 2001 (casación 2947/93, FJ 8º), 16 de febrero de 2009 (casación 6092/05, FJ 5 º) y 18 de marzo de 2009 (casación 5666/06, FJ 5º)]; sin embargo, nada se opone a que se empleen tal clase de elementos de juicio para negar la existencia de la equivocación o de la errata.

Hemos de recordar, además, que en nuestra citada sentencia de 5 de febrero de 2009, referida a la revisión de las tarifas para 1998 y que analiza un dossier de contenido prácticamente idéntico a los aquí considerados, en el que se produjo una "alteración" igual a la que ahora nos ocupa, llegamos a la conclusión de que del expediente no se derivaba ningún error material, sin perjuicio de que para constatar la existencia del mismo, en la tesis de «EMACSA», habría que hacer interpretaciones de carácter jurídico (FJ 4º).

Las anteriores reflexiones conducen a la desestimación del primer motivo de casación.

Sentado que la Sala de instancia no incurrió en ninguna infracción reparable en casación al afirmar que no hubo error material alguno en el expediente y que la cuestión discutida era netamente jurídica, según se infería de la resolución de la Consejera de Economía y Hacienda de 7 de julio de 1998, materia objeto del primer motivo de casación, los otros tres están fuera de lugar, careciendo manifiestamente de fundamento, pues abordan cuestiones ajenas al ámbito propio de un recurso administrativo de revisión.

En efecto, la cuestión de si, modificando las tarifas aprobadas por el Ayuntamiento de Córdoba, la Comunidad Autónoma se excedió de sus competencias invadiendo la autonomía local (segundo motivo) y de si tal alteración se hizo de forma inmotivada (tercer motivo), vulnerando, por tanto, la interdicción de arbitrariedad, y sorpresiva, con desconocimiento de los principios de buena fe y de confianza legítima (cuarto motivo), no pueden ser examinadas en este recurso de casación, como tampoco podían serlo en la instancia. Siendo el objeto del recurso contencioso-administrativo la desestimación por silencio de un recurso extraordinario de revisión presentado al amparo del artículo 118.1.1ª de la Ley 30/1992, lo único que puede elucidarse en el mismo es si concurría o no el error de hecho denunciado resultante de los documentos incorporados al expediente [véase la sentencia de 30 de septiembre de 2008 (casación 5638/04, FJ 6º); en el mismo sentido la sentencia de 22 de junio de 2009 (casación 696/06, FJ 4º)]. Todas las demás cuestiones atinentes a la regularidad formal o material del acto administrativo cuya revisión se pedía son ajenas al caso [ sentencia de 20 de mayo de 2009 (casación 2574/04, FJ 5º); en el mismo sentido la sentencia de 10 de noviembre de 2009 (casación 4419/05, FJ 2º)].

A lo anterior debe añadirse que difícilmente pudo la sentencia impugnada infringir los preceptos que se citan en dichos tres motivos por la sencilla razón de que no contiene ningún pronunciamiento sobre los extremos que constituyen su objeto, por lo que esas quejas están fuera de lugar en esta sede. El recurso de casación es un juicio a la sentencia. Su designio consiste en valorar si se infringieron por la Sala de instancia las normas o la jurisprudencia aplicables para la resolución de la controversia (además de controlar y, en su caso, reparar quiebras de las formas esenciales del juicio por haberse vulnerado las normas reguladoras de la sentencia o las que rigen los actos o las garantías procesales, siempre que en este último caso hayan producido indefensión). Siendo así, resulta, por hipótesis, imposible que pueda producirse esa vulneración en relación con un argumento que ni siquiera fue considerado y sobre el que, por ende, no hubo pronunciamiento en la sentencia.

Por otro lado, esta Sala viene rechazando aquellos recursos o motivos en los que no se critica la resolución judicial cuestionada, siendo lo planteado en casación una reiteración de lo debatido en la instancia, porque este medio de impugnación no tiene por objeto directo la actuación administrativa, sino la sentencia que la enjuicia [ sentencia de 6 de marzo de 2006 (casación 8411/02, FJ 5º, in fine)]. En efecto, el recurso de casación no es una segunda instancia ni una apelación, constituye un recurso extraordinario cuya finalidad es proteger las normas y la jurisprudencia que se estiman infringidas por la sentencia recurrida; por ello se exige que, en cada uno de los motivos de casación, se concrete cómo y en qué forma la resolución judicial discutida vulneró las normas o la jurisprudencia que expresamente se señalen como infringidas [ sentencia de 20 de marzo de 2007 (casación 3501/04, FJ 2º)]. Por consiguiente, el recurso de casación ha de dirigirse contra la decisión y los razonamientos de la sentencia, debiendo suministrar una crítica seria, fundada y concreta de la decisión de la Sala de instancia, sin olvidar la vinculación de todo el proceso, incluida la sentencia que lo finiquita, al acto administrativo impugnado [ sentencia de 27 de enero de 2009 (casación 8540/04, FJ 6º)].

No cabe, pues, traer a este sede per saltum un tema sobre el que, aun suscitado en la demanda, los jueces a quo han guardado silencio, reiterando unos argumentos sin percatarse de que no hay pronunciamiento jurisdiccional sobre el particular.

Dada la forma en que se desarrolló el proceso en la instancia y el contenido de su desenlace en la sentencia que impugna, «EMACSA» debió acudir a esta sede por el cauce de la letra c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, denunciando el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, debido a la incongruencia por omisión en que, a su entender, incurrió la Sala de instancia al no dar respuesta a los argumentos en que cimentó su pretensión, para que, una vez casada la sentencia por la incidencia de tal defecto, este Tribunal Supremo resolviera el debate en los términos en los que los suscitó en la instancia, conforme dispone el artículo 95.2, letra c), en relación con la d), de la Ley 29/1998.

Desde luego, no cabe impetrar de este Tribunal que, desde la atalaya del artículo 88.1.d) de la repetida Ley 29/1998, declare que la Sala de instancia ha infringido unos preceptos legales que en ningún caso ha aplicado ni ha dejado de aplicar por la sencilla razón de que ha omitido analizar el planteamiento que sustentaban.

En definitiva, este recurso de casación debe ser desestimado.

Somos conscientes de que el resultado al que llegamos en esta sentencia para la revisión de las tarifas de los años 1996 y 1997 es distinto al alcanzado en la sentencia de 5 de febrero de 2009 en el recurso de casación 3454/05 para el año 1998. Esta diferencia se explica porque, mientras en el actual proceso se revisa la desestimación presunta de un recurso extraordinario de revisión contra las órdenes que autorizaron las tarifas de agua potable para tales anualidades, quedando acotada la cognitio a los motivos propios de ese remedio extraordinario en los términos de los artículos 108 y 118 de la Ley 39/1992, entonces se trataba de un recurso dirigido contra la orden relativa al año 1998, en el que se podía discutir y se discutió la legalidad de la misma en su integridad, aduciendo cualquier motivo de nulidad o de anulabilidad, según reza el artículo 107.1 de dicha Ley. Por ello, en la repetida sentencia de 5 de febrero de 2009 llegamos a la conclusión anulatoria porque, al modificar las tarifas aprobadas por el Ayuntamiento de Córdoba, la Junta de Andalucía se excedió de las competencias que tiene atribuidas en materia de revisión de precios autorizados.

En aplicación del apartado 2 del artículo 139 de la Ley reguladora de esta jurisdicción, procede imponer las costas a «EMACSA», aunque, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 del mismo precepto, esta Sala señala seis mil euros como cifra máxima a reclamar por los honorarios del abogado del Estado.