STS 15/2006, 27 de Octubre de 2009

En el proceso contencioso-administrativo número 167/2006, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó Auto de fecha 17 de octubre de 2006, inadmitiendo el recurso promovido por la "Cámara de la Propiedad Urbana de Guipúzcoa", confirmada por Auto de fecha 8 de marzo de 2007 que resolvió el recurso de suplica.

Contra los referidos autos la representación procesal de la "Cámara de la Propiedad Urbana de Guipuzcoa", preparó recurso de casación que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, tuvo por preparado mediante providencia de 26 de marzo de 2007 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 19 de abril de 2007, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción "por infracción de los artículos 19 y 20 de la Propia Ley ".

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, "por infracción del artículo 24 de la Constitución". Terminando por suplicar dicte sentencia " acogiendo los motivos de casación interpuestos en el modo y forma en que lo han sido; casando y anulando el auto recurrido y el de 8 de marzo de 2007 que desestimó el recurso de súplica interpuesto frente al mismo, y acto seguido desestime las causas de inadmisión alegadas por la Comunidad Autónoma del País Vasco, devolviendo las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco para que prosiga el procedimiento".

Por providencia de fecha 12 de junio de 2007, se admitió el recurso de casación.

La representación procesal del Gobierno Vasco presentó escrito de oposición al recurso en fecha 21 de septiembre de 2007 en el que suplica se dicte " una resolución de inadmisión y/o desestimación del recurso de casación, imponiendo las costas a la parte contraria ".

Por providencia de 19 de junio de 2009, se señaló para votación y fallo el día 20 de octubre de 2009, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

El presente recurso de casación, que se articula al amparo del apartado d) del articulo

88.1 de la Ley de la Jurisdicción se dirige contra el Auto de 17 de octubre de 2006 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior del Pais Vasco, que declaro la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Cámara de la Propiedad Urbana de Gupúzcoa contra el Decreto 15/2006, de 31 de Enero sobre régimen y destino del personal y patrimonio de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, del Departamento de Hacienda y Administración Publica y Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno de la Comunidad Autónoma Vasca. Igualmente, se impugna el ulterior Auto de fecha 8 de marzo de 2007, desestimatorio del recurso de súplica deducido contra el anterior, en el que se confirma el criterio de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo.

La Cámara de la Propiedad Urbana de Guipúzcoa, ahora recurrente en casación, considera que los Autos reseñados infringen los artículos 19 y 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE ). A su entender, tales resoluciones judiciales incurren en una interpretación errónea de dichas normas, pues desconoce la verdadera naturaleza jurídica de las Cámaras, que ni forman parte de la Administración Autonómica ni dependen de la misma, e incluso negado que tuvieran personalidad jurídica propia, desde el momento que el Decreto impugnado le afecta y perjudica tendría legitimación para impugnarlo en el proceso. Sobre el articulo 24 CE se afirma que la inadmisión del recurso incide negativamente en el derecho fundamental invocado, puesto que el órgano de instancia no toma en consideración la finalidad del proceso que es, precisamente, garantizar los derechos y libertades de las personas frente a las Administraciones Publicas, careciendo de justificación la denegación de la tutela que implica dejar imprejuzgado el fondo, en contra de la jurisprudencia de esta Sala.

La representación de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, por contra, se opone al recurso de casación, ya que considera que las Cámaras carecen de personalidad jurídica propia mientras se produce la liquidación, la Cámara puede actuar frente a terceros en defensa de sus derechos e intereses, pero no frente a la Administración de la que depende. Por lo demás, afirma que en el proceso judicial no ha tenido lugar la lesión de derecho fundamental denunciada.

Tanto el Auto inicial del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que declara la inadmisbilidad del recurso contencioso administrativo, como el ulterior Auto desestimatorio de la súplica, que se remite al primero, excluyen una respuesta sobre el fondo de la pretensión deducida por la Cámara demandante en el proceso judicial por ella promovido En efecto, ambas resoluciones judiciales fundan sus razonamientos jurídicos en la justificación de la falta de legitimación de la cámara accionante en aplicación de la causa prevista en el articulo 20 de la Ley Jurisdiccional, precepto que interpreta en los siguientes términos :

"Aplicando la doctrina antedicha al presente supuesto, debemos concluir que las Cámaras suprimidas no tienen naturaleza jurídica privada, debiendo considerarse corporaciones de derecho público con personalidad jurídica extinguida en proceso de liquidación.

De ahí que sea de aplicación el artículo 20 de la Ley 29/98 que señala que no se pueden interponer recursos contencioso administrativos contra la actividad de una Administración pública por entidades de derecho público dependientes o vinculadas a aquéllas, lo que conllevará que este recurso sea declarado inadmisible."

En ambos motivos casacionales se cuestiona la interpretación realizada por la Sala, y se denuncian conjuntamente los preceptos de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa sobre legitimación y el derecho a la tutela judicial efectiva. A tenor del desarrollo argumental de dichos motivos cabe indicar la doctrina del Tribunal Constitucional con relación al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE ) en la vertiente del acceso a la jurisdicción. Es éste el primer contenido de tal derecho fundamental, en cuanto referido a la exigencia de la obtención de una respuesta judicial razonada, motivada y fundada en Derecho respecto de las pretensiones deducidas, tanto si se resuelve acerca del fondo o propio contenido de éstas como si se inadmite la acción en virtud de la aplicación razonada y no arbitraria de una causa legal debidamente acreditada (por todas, STC 198/2000, de 24 de julio, FJ 2 ). De este modo, cuando los presupuestos procesales se hayan interpretado de forma arbitraria, manifiestamente irrazonable o incurriendo en un error patente pueden lesionar el citado precepto constitucional y también, cuando del acceso a la jurisdicción se trata, en los casos en que la normativa procesal se haya interpretado de forma rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que preserva y los intereses que se sacrifican (por todas, SSTC 119/1998, de 4 de junio; 39/1999, de 22 de marzo, FJ 3; 122/1999, de 28 de junio, FJ 2; 285/2000, de 27 de noviembre, FJ 4; 16/2001, de 29 de enero, FJ 4; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 3; y 58/2002, de 11 de marzo, FJ 2 ).

En el presente caso, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de País Vasco aprecia, en los Autos impugnados, la falta de legitimación de la actora ex art. 20 LJCA, esto es, parte de su consideración como entidades de derecho publico dependientes o vinculadas a la administración autora de la actividad que pretendía recurrir. Para llegar a esta conclusión, la Sala acude a una sentencia anterior de fecha 27 de octubre de 2005, que transcribe en gran parte, y sostiene que aplicando la doctrina en ella contenida al supuesto enjuiciado conduce a concluir que "las Cámaras no tienen naturaleza jurídico privada, debiendo considerarse corporaciones de derecho público con personalidad jurídica extinguida en proceso de liquidación ", para, seguidamente, y sin otro razonamiento jurídico, aplicar el artículo 20 de la Ley Jurisdiccional citada que veda la interposición de recursos a las entidades de derecho público dependientes o vinculadas respecto a la actividad de la Administración de los que dependan .

Pues bien, en la labor de resolver la viabilidad de la casación, debemos realizar una serie de objeciones a la sentencia dictada por la sala de instancia. Observamos que el órgano judicial justifica su decisión, en esencia, en la doctrina establecida en su sentencia de 27 de octubre de 2005 . Sobre este aspecto debemos realizar dos precisiones que resultan relevantes; por un lado que esta resolución del año 2005 se dicto en un proceso tramitado por el cauce de la protección de derechos fundamentales en el que se invocaba la lesión del artículo 22 CE . Por otra parte, en dicho recurso se impugnaba la Resolución del Director de Servicios del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, por la que se acordó la suspensión de la convocatoria de elecciones a miembros de la Junta de Gobierno de la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana de Álava .

En esta sentencia de 27 de octubre de 2005, que constituye, por remisión, la fundamentación de la resolución ahora impugnada, y discurre por los parámetros del artículo 22 CE, se razona en los siguientes términos:

" La conclusión que alcanzamos de exclusión de la naturaleza jurídica de asociación a los efectos del art. 22 de la Constitución española, vemos como también es la que en el fondo se desprende del conjunto de argumentos que se vienen a recoger en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 842/2000 de 16 de octubre, que dio respuesta al recurso 1168/1998, también en el ámbito de la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, interpuesto contra el Decreto 91/1998 por la que se acordó interrumpir el proceso de liquidación de la Cámara de la Propiedad Urbana de Madrid y se constituyó una comisión gestora, previo cese de la Junta de Gobierno a lo que nos hemos referido (...), Decreto de interrupción que surgió en aplicación de la Disposición Adicional Treinta de la Ley 66/9, supuesto en el que, como se lee en la sentencia, también allí la parte demandante hacía un análisis de la historia de la Cámara, con referencia a la asociación de propietarios nacida ya en 1842 en el ámbito del derecho privado y en base a la libertad de asociación, trasladando la transformación en Cámara Oficial de la Propiedad Urbana y las referencias al desarrollo normativa posterior que hemos recogido en esta sentencia; en dicha sentencia también se señalaba, en relación con la defensa de que la asociación allí recurrente era la misma que había sido constituida en 1842 y que durante un tiempo había estado bajo la tutela de la Administración, que era una tesis que no podía estar avalada porque la asociación como tal se suponía extinguida al constituirse la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana, concluyendo que la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana había sido suprimida como tal, rechazando que se estuviera ante una asociación simple de las protegidas por el art. 22 de la Constitución; esas pautas fueron asumidas y retomadas en la sentencia del mismo Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de octubre de 2001, que dio respuesta al recurso 197/2001 de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona interpuesto en relación con Decretos 16 y 17 de 2001 de 1 de febrero, por los que se dictaron normas provisionales de funcionamiento de las Cámaras de la Propiedad Urbana de Madrid y se regulaba el proceso de integración del personal de la Cámara en la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid; así mismo se retomaron en la posterior sentencia de 12 de diciembre de 2001, recaída en el recurso 1329/1998, también interpuesto contra el Decreto 91/98 por el que se interrumpió el proceso de liquidación de la Cámara de la Propiedad Urbana de Madrid y se constituyó la Junta Gestora.

11ª.- Con los antecedentes, planteamientos y argumentos que se han expuesto, la Sala ha de concluir que no estamos ante un supuesto de asociación que pueda hacer valer el derecho fundamental del art. 22 de la Constitución, en relación con el desarrollo del mismo establecido en la Ley Orgánica 1/2000, y por ello han de desestimarse las pretensiones que se ejercitan en la demanda, a las que inicialmente nos referíamos, y en lo que interesa no puede obviamente por ello concluirse que con la resolución recurrida se incida en dicho derecho fundamental; todo ello, sin perjuicio de que los miembros o socios de la Cámara puedan constituirse una asociación privada de conformidad con la normativa legal, en relación con la defensa de los intereses de los propietarios urbanos, dado que ese no es un derecho condicionado y deriva directamente del art. 22 de la Constitución.

Siendo, como hemos visto, cosa distinta la incidencia en relación con la Cámara de la Propiedad Urbana de Álava legalmente extinguida y en proceso de liquidación, sin perjuicio de las consecuencias que se puedan derivar si la Administración de la Comunidad Autónoma decide interrumpir el proceso de liquidación en relación con las pautas establecidas en la Disposición Adicional Treinta de la Ley 66/97, como normativa básica en el ámbito del régimen jurídico de las Administraciones públicas según el art. 141.1.18ª . de la Constitución. Por el hecho de que haya transcurrido un lapso de tiempo prolongado, desde la entrada en vigor de la Disposición Adicional Treinta de la Ley 66/97, e incluso más amplio desde el Real Decreto Ley 8/94 de supresión de las Cámaras de la Propiedad Urbana, y que se esté en una situación de transitoriedad prolongada, no implica que no se esté ante la supresión de las Cámaras por disposición legal, y que se esté en un periodo de liquidación, con independencia de que se hayan llevado a cabo actuaciones con tal fin, dado que lo que no se ha producido es el acto relevante de interrumpir dicho proceso de liquidación, interrupción que en principio ha de tener como finalidad el que los bienes y derechos adscritos a las Cámaras suprimidas puedan pasar a las entidades de nueva creación, en relación con las pautas marcadas por la propia Disposición Adicional Treinta de la Ley 66/97 ; y ello sin perjuicio de que, en su caso, quepa instar de la administración que concluya con el proceso de liquidación de las cámaras, una vez legalmente extinguidas, de no hacer uso de las atribuciones que a la Comunidad Autónoma se le reconocen en la citada Disposición Adicional".

La sentencia antes transcrita dictada en el proceso de derechos fundamentales 945/2005, fue confirmada por sentencia de esta Sala Tercera de 23 de junio de 2009, dictada en el recurso de casación número 76/2006. En nuestra sentencia hacíamos una serie de consideraciones jurídicas que, por su conexión con la cuestión tratada, resulta conveniente traer a colación:

" En su planteamiento inicial, subraya este motivo que su base principal es la infracción del derecho de asociación consagrado en el articulo 22 CE, y que la razón primordial para sostener tal infracción es "la naturaleza asociativa que en la actualidad posee la Cámara de la Propiedad Urbana de Álava mantenida durante más de 100 años".

Esto lo hace después de señalar que la sentencia "a quo" acogió como hechos probados la totalidad de los que fueron aducidos en la demanda y, que al no haber sido estos objeto de impugnación, la sentencia de este Tribunal Supremo tendrá que basarse en esos hechos y limitar su revisión al ordenamiento jurídico aplicable.

Esa actual subsistencia como asociación de la Cámara de la Propiedad de Álava se intenta sostener a través de dos principales ideas.

La primera es que la atribución en 1927 a la Cámara del carácter de Corporación de Derecho Público no extinguió la asociación preexistente.

Esta idea se defiende tras recordar estos principales hitos en la evolución normativa que ha afectado a la Cámara: su origen como Asociación de Propietarios en 1883; la concesión en 1908 de carácter oficial, convirtiéndola en Cámara Oficial de la propiedad urbana de Álava, por aplicación de lo establecido en el en el Real Decreto de 16 de junio de 1907 ; el Reglamento provisional de 1923, cuyos preceptos permitirían (según el recurso) sostener la continuidad de su naturaleza asociativa; y el Reglamento definitivo de 1927, que las convirtió en Corporaciones de Derecho Público adscritas a la Administración del Estado pero mantuvo (también según el recurso) su naturaleza inicial de ente asociativo.

Al hilo de esta evolución, se desarrolla esta primera idea diciendo que la tradición asociativa de las Cámaras de la Propiedad Urbana no ha sido incompatible con su carácter de Corporación de Derecho Público; que ese carácter de Corporación de Derecho Público de que fue dotada no extinguió la asociación preexistente porque no se repartieron los activos entre los miembros; y que esto último hace congruente que al recuperar la Cámara su originario status privado no se le prive del patrimonio pendiente de liquidación.

La segunda idea viene a ser una derivación de la anterior: que la supresión dispuesta por el Real decreto Ley 8/1994 no extinguió la asociación preexistente, por lo que la perdida por la Cámara del carácter de Corporación de Derecho Público no conlleva en ningún momento la perdida de su condición asociativa.

Afirmándose también, en esta misma línea, que la Cámara tiene sólo pendiente la liquidación del régimen económico de tutela administrativa.

Con base en esas anteriores ideas se censura a la sentencia recurrida la solución por ella asumida de no reconocer una asociación encuadrable en el ámbito de protección del artículo 22 CE . Se le imputa sustentarse en premisas fácticas falsas cuando niega naturaleza asociativa a la Cámara de la Propiedad Urbana de Álava. Se le critica así mismo su declaración de que el largo tiempo transcurrido desde la Ley 66/1997 y el RDL 8/1997 no implica que no se esté ante la supresión de las Cámaras por disposición legal. Y se le reprocha igualmente que, extintas las Cámaras como Corporaciones públicas, la Sala de instancia sólo constate actos de liquidación pendientes y no atribuya ningún valor jurídico a la inactividad de la Administración a lo largo de once años.

Estos últimos razonamientos son los que se vienen a utilizar para justificar la infracción del artículo 29 LJCA que este segundo motivo de casación también denuncia.

Se dice a este respecto que debe considerarse una inactividad material de la Administración su incumplimiento o no realización de una prestación concreta a favor de la Cámara de la Propiedad Urbana de Álava, a la que estaba obligada en virtud de una disposición general, como es el Real Decreto 2308/1994, que en su disposición transitoria única otorgaba el plazo de un año para la disolución de los órganos de gobierno.

Y por lo que hace a la disposición transitoria trigésima de la Ley 66/1997, cuya infracción igualmente se denuncia en este segundo motivo, se sostiene que es la norma en la que se ha apoyado la convocatoria de elecciones aquí controvertida, pues dicha norma es la que expresamente reconoce la base asociativa de las Cámaras de Propiedad Urbana, su afiliación voluntaria y su estructura y funcionamiento de carácter democrático.

La solución a lo que suscita ese segundo motivo de casación hace convenientes unas consideraciones previas sobre las personas jurídicas de base corporativa o asociativa.

Lo primero que al respecto debe declararse es que la parte recurrente arranca de una contraposición entre entes asociativos y Corporaciones públicas como algo diferenciado, cuando tal contraposición no es correcta.

Personas jurídicas de base asociativa las hay de Derecho privado y de Derecho público y ambas tienen como sustrato una colectividad agrupada en torno a intereses comunes, siendo denominadas las primeras Corporaciones privadas y las segundas Corporaciones públicas.

Y la diferencia entre unas y otras, como apunta la doctrina, radica en el distinto origen de su configuración, esto es, en que su creación y la definición de su estructura y fines sea el resultado de un acuerdo voluntario entre sujetos privados (caso de las Corporaciones privadas) o, por el contrario, proceda de la decisión del poder público (caso de las Corporaciones públicas).

Lo segundo que debe resaltarse es que, tratándose de una determinada persona jurídica de base corporativa, no cabe reconocer simultáneamente su naturaleza pública o privada, pues forzosamente será encuadrable en una de esas dos modalidades alternativas, y excluyentes entre sí, que son las Corporaciones públicas y las Corporaciones privadas.

Lo tercero a subrayar es que, con independencia de que sobre las Cámaras Oficiales de Propiedad Urbana se haya dado esa evolución normativa que señala el recurso de casación, lo cierto es que, en el momento en que dispuso la supresión de las mismas el Real Decreto Ley 8/1994, la regulación vigente aplicable a las mismas era la contenida en el Real Decreto 1469/1977, de 2 de junio (así lo señala el artículo único del propio Real Decreto Ley 8/1994 ).

Y ese Real Decreto 1469/1977 expresamente les atribuía la naturaleza de Corporaciones de Derecho Público (artículo primero ), también definía sus cometidos y servicios (artículos 11, 12, y 13 ) y su estructura (capítulos IV y V); y establecía la derogación de todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opusieran a lo previsto en dicho decreto (disposición final séptima ).

Estas consideraciones que acaban de hacerse impiden compartir los argumentos que son desarrollados en el segundo motivo de casación. Frente a lo que en este se sostiene, no puede entenderse que las asociaciones privadas de propietarios que precedieron a las Cámaras Oficiales de Propiedad Privada pervivieran simultáneamente a la configuración de éstas como Corporación de Derecho Público, como tampoco que dichas asociaciones privadas renacieran o se mantuvieran después de la supresión legal de dichas Cámaras Oficiales.

Por tanto, son acertadas las afirmaciones de la sentencia recurrida de que la supresión legal de las Cámaras Oficiales operó del todo en lo único que eran, Corporaciones de Derecho público; y no supuso revivir o recuperar la vida jurídica de la asociación de propietarios constituida en el siglo XIX.

Y en consecuencia, es también acertado el rechazo que la Sala del País Vasco decidió sobre la denunciada infracción del derecho de asociación del artículo 22 de la Constitución porque, efectivamente, el ámbito de protección de este precepto constitucional está referido al asociacionismo privado".

Examinados los fundamentos de las resoluciones aludidas en el anterior fundamento de Derecho, se comprueba que el Tribunal Superior de Justicia basó la decisión de inadmisbilidad del recurso en unas conclusiones que se adoptan tras unas reflexiones jurídicas referidas a la eventual lesión del derecho de asociación reconocido en el artículo 22 CE . En las anteriores decisiones judiciales se considera unánimemente que las Cámaras de la Propiedad Urbana carecían de base asociativa privada, y que no se trataba de un supuesto de asociación en que se pudiera hacer valer el derecho fundamental del artículo 22 CE .

Tras estas consideraciones de la sentencia de 2005, la Sala de instancia aplicando dicha doctrina considera que las Cámaras suprimidas al no tener naturaleza jurídico privada, " deben considerarse Corporaciones de derecho publico con personalidad jurídica extinguida en proceso de liquidación " y este razonamiento le lleva, sin mayores precisiones, a apreciar la falta de legitimación a la que se refiere el articulo 20 de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En suma, la Sala niega la legitimación de la Cámara de la Propiedad Urbana recurrente en su consideración de Corporación de derecho público dependiente de la Administración autora del Decreto que se intentaba impugnar, siendo esta la exclusiva ratio decidendi de la declaración de inadmisbilidad del recurso contencioso administrativo.

Partiendo de lo expuesto, debemos constatar si, en efecto, la apreciación de la falta de legitimación en este peculiar caso resulta conforme y ajustada a Derecho. Sobre la interpretación del artículo 20 c) de la ley Jurisdiccional esta Sala ha dictado diversos pronunciamientos, como la Sentencia de 20 de enero de 2009, dictada en el recurso de casación número 1392/2006, en la que estimamos el recurso formulado por la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid frente a la sentencia que le deniega la legitimación para impugnar un acuerdo de la Comunidad de Madrid. Entendimos en aquella ocasión improcedente la apreciación de la falta de legitimación sustentada en el referido precepto de la Ley Jurisdiccional en cuanto desconoce la posición institucional de las Cámaras y la autonomía organizativa, funcional y financiera de la que gozan para el cumplimiento de sus fines propios, que delimita el alcance del ámbito de tutela que pude ejercer la Comunidad Autónoma .

De igual modo, hemos dictado otros pronunciamientos como los de 16 de abril de 2004, recurso de casación 3026/2001, de 7 de julio de 2004, recurso de casación número 1738/2001 y 6 de octubre de 2004, recurso de casación 1614/1997. En similar sentido, la Sentencia de 14 de julio de 2003, en que se suscitaba la interpretación del artículo 28.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 . En esta última establecimos la siguiente doctrina:

El artículo 28.4 de la Ley Jurisdiccional hoy derogada que, por lo antes razonado, es la que resulta aplicable en este caso, establecía que: "No podrán interponer recurso contencioso-administrativo en relación con los actos y disposiciones de una Entidad pública: a) Los órganos de la misma, salvo en el caso previsto en la Ley de Régimen Local sobre la suspensión de acuerdos de las Corporaciones Locales. b) Los particulares, cuando obraren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella ".

Las Corporaciones de Derecho Público integran lo que tradicionalmente se ha llamado Administración Corporativa, cuyo fundamento último se encuentra en la Constitución y, en lo que ahora nos afecta, en el artículo 52 de ésta que establece que: "La ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos ". Tal como se ha sostenido esos entes corporativos son expresión de la interacción Estado-sociedad. Son entes híbridos, esto es, con manifestaciones del Derecho Público y del Derecho privado que, tradicionalmente adoptan una forma de personificación pública, como persona jurídica de Derecho Público, pero que ejercen funciones tanto públicas, como privadas.

La Constitución consagra su existencia, pero no predetermina su naturaleza jurídica, ni se pronuncia al respecto. Y es, precisamente, sobre esta cuestión, esto es, sobre su naturaleza jurídica en el sentido de determinar su encuadramiento o no como Administración Pública, en relación con la que se plantean los mayores problemas. Ya la Ley Jurisdiccional de 1.956 establecía en su artículo 1º.2 :" Se entenderá a estos efectos por Administración Pública: c) Las Corporaciones e Instituciones Públicas sometidas a la tutela del Estado o de alguna Entidad Local ".

El Tribunal Constitucional ha elaborado su doctrina acerca de la naturaleza de las Corporaciones de Derecho Público, declarando, en síntesis, lo siguiente: a) Las Corporaciones de Derecho Público son propiamente organizaciones de base y fines privados, pero con una dimensión pública por su conexión, también, con el interés público y presentan una doble dimensión, (sentencia 76/1.983, de 5 de Agosto ). b) En cuanto participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, la competencia del legislador estatal para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas ex artículo 149.1.18 de la Constitución, alcanza a las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales, (sentencia antes citada y 18/1.984, de 7 de Febrero ). c) Finalmente, en las sentencias 123/1.987, de 15 de Julio y 113/1.994, de 14 de Abril, se utiliza, ya directamente, la denominación de Corporación sectorial de base privada.

De ahí cabe extraer, como han señalado destacados autores, las siguientes conclusiones: 1) Se trata de Corporaciones que agrupan sectores de personas asociadas alrededor de una finalidad específica - a diferencia de las Corporaciones territoriales - en las que la cualidad de sus miembros está determinada por una condición objetiva que se relaciona con el fin corporativo específico. 2) No toda Corporación Pública se puede considerar Administración Pública. 3) A las funciones específicas que en la defensa de los intereses de sus miembros, en cuanto dentro de ellas se canalizan intereses sectoriales de los mismos, puede adicionarse por el Ordenamiento Jurídico, directamente o por delegación de las Administraciones Públicas, la atribución de facultades que normalmente son propias de estas últimas.

[...] Sobre tales premisas hemos de recordar cómo la sentencia 107/1.996, de 12 de Junio, del Tribunal Constitucional, (Pleno), desarrolló cinco grandes líneas en orden a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, que venían reguladas en la Ley 3/1.993, de 22 de Marzo, Básica de aquellas Cámaras. Una, relativa a la adscripción obligatoria a las mismas, en cuanto resuelve que todos los comerciantes, industriales y nautas que ejercen sus actividades en territorio nacional son electores de las Cámaras y en cuanto tales eligen y pueden ser elegidos para formar parte de los órganos de gobierno de la Corporación. O t ra, en cuanto a su naturaleza, precisó que son órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas que desarrollan sus funciones por expreso imperativo legal. Una tercera, respecto de los electores, en cuanto es una cualidad que genera una obligación de contenido económico que no puede ser desconectada de su intervención en la constitución de una Cámara de Comercio: la posición o status de comerciantes, industriales y nautas implican la adscripción obligatoria. Otra más, respecto de las funciones, desempeñan funciones de clara relevancia constitucional, que se caracterizan por su concreción y obligatoriedad. Y, por fin, respecto del recurso cameral, la Ley 3/1.993 obliga a todos los comerciantes, industriales y nautas a pagar el indicado recurso.

[...] Teniendo en cuenta todo ello, para abordar el problema de la legitimación en el caso de autos ha de considerarse, por un lado, que no puede ofrecerse una respuesta unívoca al problema de la legitimación, sino que la que ha de darse ha de ser casuística de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos y en todos los supuestos, de forma que la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirve el proceso y, por otro, que precisamente el artículo 24.1 de la Constitución establece una doble garantía " para todas las personas " en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.

Por tanto, hemos de partir de que el artículo 1º de la Ley 3/1.993, Básica de dichas Cámaras, que era la norma que aplicó la Resolución administrativa impugnada en la instancia, las definía como: "1. Corporaciones de Derecho Público con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas, sin menoscabo de los interese privados que persiguen. Su estructura y funcionamiento serán democráticos ." 2. Además del ejercicio de las competencias de carácter público que les atribuye la presente Ley y de las que le puedan encomendar y delegar las Administraciones Públicas, tienen como finalidad la representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación, y la prestación de los servicios a las empresas que ejerzan las indicadas actividades, sin perjuicio de la libertad sindical y de asociación empresarial y de las actuaciones de otras organizaciones sociales que legalmente se constituyan. 3. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y navegación se ajustarán a lo dispuesto en esta Ley y a las normas de desarrollo que se dicten por la Administración Central o por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. Les será de aplicación, con carácter supletorio, la legislación referente a la estructura y funcionamiento de las Administraciones Públicas en cuanto sea conforme con su naturaleza y finalidades. La contratación y el régimen patrimonial se regirán, en todo caso, por el Derecho Privado".

Tal precepto que no deja de poner de relieve esa naturaleza híbrida de que antes hablábamos y que señala la doctrina, que se completa con los preceptos que le siguen en orden a las funciones de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, permite distinguir en el haz de competencias y funciones que se les atribuyen, tres finalidades en su actuación: 1, el ejercicio de las competencias de carácter público que les atribuye la propia Ley; 2, el ejercicio de las competencias que les pueden encomendar y delegar las Administraciones Públicas y, 3, la representación, defensa y promoción de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación y la prestación de servicios a las empresas de su demarcación.

[...] Pues bien, no cabe deducir del complejo entramado de funciones y finalidades que se les atribuyen, - y que vienen a cumplir -, como bien sostiene la recurrente, que se reduzca la compleja naturaleza de las Cámaras, siempre y en todo caso a una posición subordinada y vicaria de la Administración pública a cuya tutela se somete; pues esta no debe llevar a una desnaturalización de la Institución Cameral, que no puede anular cierta autonomía funcional o el autogobierno democrático, esto es, lo que pudiera encontrarse en lo comúnmente entendido como contenido esencial de esas atribuciones.

Así es como es posible entender, sin rigidez interpretativa, tanto el artículo 1º, que antes hemos trascrito, como el propio artículo 22 de la referida Ley 3/1.993, cuando dispone: " 1. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación están sujetas en el ejercicio de su actividad a la tutela de la Administración del Estado o de las respectivas Comunidades Autónomas, en el caso de que éstas hubieran asumido estatutariamente las competencias correspondientes. En cualquier caso, se atribuye a la Administración del Estado la tutela sobre las actividades de las Cámaras relativas al comercio exterior. 2. La función de tutela comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución a que se refiere la presente Ley. La función de tutela que corresponde al Estado sobre las actividades de las Cámaras relativas al Comercio exterior no implicará, por sí sola, las potestades de suspensión y disolución antes señaladas", y cuyo régimen se completa en el artículo 24.1 al prevenir que: " Las resoluciones de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y de su Consejo Superior dictadas en el ejercicio de sus competencias de naturaleza público-administrativa, así como las que afecten a su régimen electoral, serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previo recurso administrativo formulado ante la Administración tutelante".

Si ese alcance de la actividad de tutela se entiende en sus justos límites, esto es, en el entendimiento, valga la redundancia, de que la toma de decisiones sobre las materias tuteladas incumbe desde luego a las Cámaras que, (como señaló el Consejo de Estado en su dictamen de 8 de Noviembre de

2.000, precisamente en relación con el desarrollo reglamentario de la Ley autonómica 10/1.999, de 16 de Abril, por la que se regula la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid, partiendo de las propias previsiones constitucionales - artículo 52 de la Constitución -, en tanto que Corporaciones representativas de los intereses de sus miembros, han de gozar de autonomía organizativa y financiera, a cuyo efecto aprobarán la correspondiente reglamentación interna, sometidas a controles cuya finalidad es garantizar la legalidad en la actuación del ente tutelado), puede afirmarse que, en ciertas materias, como es precisamente, la determinación de quienes son electores, entendida esta expresión en el significado de pertenecientes a dichas organizaciones y, en consecuencia, con repercusiones en el ámbito y determinación del recurso cameral permanente, artículo 11 de la Ley 3/1.993, no cabe negar un interés legítimo en que puedan impugnar aquellos actos de la Administración tutelante en esa materia concreta, en cuanto afecta al propio haz de atribuciones específicas determinadas en la Ley y para la defensa de sus intereses propios y el cumplimiento de ciertas funciones que legalmente tiene encomendadas.

Pues en ese específico caso hay que entenderlas desvinculadas de la propia Administración tutelante, en defensa del ejercicio de esas funciones, sin que la expresión " resolución de recursos " del artículo 22 de aquella Ley, pueda entenderse como un obstáculo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, aún contra la propia Administración tutelante.

[...] Con ello no sólo se atiende al carácter casuístico de la legitimación, sino que en virtud de la propia normativa de la Jurisdicción contencioso-administrativa y de la que regula las Cámaras citadas, se puede hacer efectivo el derecho a la tutela judicial efectiva que permite entender que las normas sobre la legitimación se interpreten bajo el principio de inclusión, en aquellos casos en que efectivamente exista y se demuestre un interés legítimo, real y actual, que puede ser tanto individual como corporativo y no parece caber duda de que la Cámara de Comercio de Madrid tiene ese interés, en este caso concreto y específico, de que el censo de electores se confeccione con arreglo a derecho y que permita el examen de legalidad efectuado en el ejercicio de esas facultades concretas, incluso contra la Administración tutelante cuando el resultado le haya sido adverso por haber recurrido el particular afectado por la decisión sometida a control. En ese caso no es posible entenderla como órgano de la propia Administración, jerárquicamente subordinada a aquella, que le impida residenciar la discrepancia en sede contencioso administrativa.

Con ello no se desconoce la doctrina jurisprudencial establecida, fundamentalmente, a partir de la sentencia de 14 de Mayo de 1.993, pronunciada en recurso extraordinario de revisión, en relación con la estructura jerárquica de los Colegios Oficiales y el alcance de la legitimación allí establecida, en cuanto a la prohibición de accionar que a los Órganos de una Entidad Pública les venía impuesta por el artículo 28.4.a) de la Ley Jurisdiccional de 1.956. Y permite acomodarla, en cierto aspecto, a las declaraciones de la sentencia de 13 de Junio de 1.995, en el sentido de que "las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación tienen su amparo constitucional en el artículo 52 de nuestra Ley Suprema, en que se contemplan las >, se impone el carácter democrático de su estructura interna, así como de su funcionamiento, y se remite su concreta regulación a la normativa legal, de la cual se desprende que las Cámaras, aunque tienen también carácter de órganos de consulta de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, se articulan como > ( artículo 15.19 de la Ley 12/1.983, del proceso autonómico) ".

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Las anteriores consideraciones nos llevan a la conclusión de que el órgano judicial ha realizado una incorrecta interpretación del precepto aplicado, pues por un lado, basa su decisión en un pronunciamiento anterior que se limita a rechazar la naturaleza asociativa privada de las Cámaras desde la perspectiva del derecho fundamental de artículo 22 CE, lo que claro está, no agota ni resuelve adecuadamente el tema suscitado, cual es la legitimación de la Cámara para recurrir el Decreto impugnado. Por otra parte, la Sala parte de un entendimiento y aplicación automática y no casuística de la norma que conduce a la inadmisión del recurso sin valorar las peculiaridades concurrentes en el caso, tanto en relación con el sujeto recurrente, una Cámara de la Propiedad formalmente declarada extinguida, como con respecto al objeto del recurso, el Decreto Vasco que decide sobre las personas y bienes de la Cámara recurrente.

Como se desprende de la jurisprudencia citada, no cabe sostener que las Cámaras se encuentran siempre y en todo caso en una posición subordinada de la Administración Publica a cuya tutela se somete, de manera que resulta imprescindible ponderar dicha posición en función de las circunstancias concurrentes como la situación de las Cámaras respecto a la Administración y si ciertamente, el objeto de la discusión se enmarcaba en las relaciones de tutela de la Administración. Encontramos una falta de apoyatura sólida para sostener el presupuesto sobre el que se asentó el razonamiento judicial relativo a la justificación de la ausencia de legitimación de la recurrente y, por ende, de la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, que determina la estimación del motivo de casación.

Debemos pues, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la vigente Ley de la Jurisdicción, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

Para examinar de nuevo la legitimación de la Cámara recurrente para impugnar el citado Decreto de la Administración de la Comunidad del País Vasco, hemos de indagar si las Cámara extinta se encontraba en una situación de subordinación respecto a la Administración que dicta el Decreto, y la conclusión que alcanzamos es negativa puesto que, en definitiva, la Cámara actuaba de forma ajena a esta relación de dependencia o vinculación a la que se refieren los Autos impugnados. La recurrente interviene de forma autónoma, desvinculada de la Administración tutelante en defensa de intereses propios, esto es, dentro de la esfera o conjunto de intereses que le es inherente, como es lo referente a su personal y patrimonio que el Decreto cuestionado integra en la Administración Autonómica. Desde la perspectiva de la dependencia funcional, no es posible considerar a la Cámara Oficial de la Propiedad recurrente como órgano de la propia Administración, dependiente o subordinada a ella que le impida articular su discrepancia en sede contenciosa administrativa, sino como un ente que, con independencia de su calificación jurídica interviene en defensa de sus intereses propios legítimos concretos frente a un Decreto que le afecta plenamente.

En esta línea cabe citar la sentencia de fecha 16 de noviembre de 2005, recurso 99/95 en la que reconocimos legitimación al Consejo Superior de Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana para impugnar el Real Decreto 2308/1994 de 2 de diciembre, por el que se establece el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior, en los siguientes términos:

"Hay que considerar legitimado al Consejo recurrente, desestimando la excepción de falta de legitimación que invoca el Abogado del Estado, ya que el interés legitimador que el artículo 19 de la Ley Jurisdiccional exige para recurrir lo tiene el indicado Consejo por verse afectado en su patrimonio y personal por la disposición que es objeto de impugnación y aunque la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 2308/94, establece la disolución de dicho órgano, ésta no era inmediata, sino que se retrasaba al momento en que estuvieren finalizadas las operaciones de traspaso de sus bienes a la Administración, y en todo caso a un año desde su entrada en vigor, plazo dentro del cual se formuló el recurso."

Cuestión diferente es la también suscitada por la representación de la Administración del País Vasco en fase de alegaciones previas, en la que se insiste en el escrito de oposición a la casación, que hace especial incidencia en la falta de personalidad jurídica de la actora al haber sido legalmente suprimidas las Cámaras de la Propiedad Urbana. Pues bien, no cabe duda que aun cuando por Ley se declaró formalmente su supresión y extinción, es cierto que algunas Cámaras han mantenido una actividad en el tráfico jurídico y han continuado en la posesión de un patrimonio y de personal, que implica la realización de actos de administración ordinaria y en defensa de sus intereses frente a terceros. En realidad, lo ocurrido es que desde que legalmente se declara la supresión o extinción hasta que se materializa este mandato se produce un espacio de tiempo en que estas entidades se encuentran en fase de liquidación. Es en este período en el que se encuentra la extinta Cámara accionante cuyo patrimonio y personal, a través del Decreto dictado, se transfiere a la Comunidad Autónoma. En esta específica situación es evidente que la actora ostenta una serie de bienes e intereses legítimos merecedores de protección y en esta singular condición recaba a los tribunales un pronunciamiento de fondo sobre la corrección jurídica del Decreto. La particular posición jurídica de la Cámara que aun formalmente extinta, se encuentra en periodo de liquidación, y cuenta con un personal y un patrimonio que gestiona provisionalmente, determina que deba reconocerse, a estos solos efectos de la defensa de los intereses derivados y propios de la fase de liquidación, una capacidad o personalidad jurídica ad hoc, esto es, puramente instrumental hasta culminar de su disolución, en la que se inserta la actuación debatida.

Este criterio se mantiene en el artículo 264 del Real Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas aprobado por Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre que dispone que " la sociedad disuelta conservará su personalidad jurídica mientras la liquidación se realiza ".

Lo anteriormente expuesto nos lleva a la estimación de los dos motivos formulados en el presente recurso, por cuanto se deriva que los Autos impugnados han interpretado de manera equivocada la naturaleza de la Corporación recurrente y el alcance de la tutela que sobre las Cámaras se ejerce, que ha infringido los artículos 19 y 20 c) de la Ley de la Jurisdicción y que, como consecuencia de todo ello, ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la Corporación actora.

Razón por la que procede que este Tribunal anule las resoluciones impugnadas, acordando que se retrotraigan las actuaciones al momento anterior al pronunciamiento de aquella resolución judicial, a efectos de que el órgano judicial dicte otra acorde con el razonamiento expuesto.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 139. 1 y 2, de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer expresa imposición de costas.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,