STS, 17 de Junio de 1988
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1988:4659 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 17 de Junio de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 856.-Sentencia de 17 de junio de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Sanciones. Parcelación ilegal.
NORMAS APLICADAS: Artículo 96 de la Ley del Suelo .
DOCTRINA: La parcelación es una actividad típicamente privada que recibe la calificación de
urbanística cuando puede dar lugar a la constitución de un núcleo de población, estando tal
operación prohibida en el suelo no urbanizable, siendo de añadir que toda parcelación urbanística
sin licencia previa integra una infracción urbanística grave.
En la villa de Madrid, a diecisiete de junio mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Luis Andrés representado por el Procurador don Luis Pulgar Arroyo bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Zaragoza representado por el Procurador don Paulino Monsalve Gurrea bajo la dirección de Letrado y estando promovido contra la sentencia dictada en 25 de junio de 1986 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza, en recurso sobre sanción de multa por infracción urbanística de parcelación ilegal.
Es Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro, Magistrado de esta Sala.
La alcaldía-presidencia del Ayuntamiento de Zaragoza acordó en 16 de noviembre de 1984 imponer a don Luis Andrés una sanción de 2.860.000 pesetas por infracción urbanística cometida al haber llevado a cabo una parcelación de terrenos en el barrio de Moverá (Torre Marcelino) y procedido a la venta de las parcelas resultantes sin cumplir las formalidades legales establecidas en la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 . Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por silencio administrativo.
Don Luis Andrés interpuso contra el anterior acto y denegación presunta recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Zaragoza (recurso número 573/1985), en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia estimando el recurso en todas sus partes y se declarase nulo el acuerdo impugnado. Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Zaragoza, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y celebrada la vista del recurso, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: 1.° Desestimamos el presente recurso contencioso número 573 de 1985 deducido por don Luis Andrés contra el acuerdo de la alcaldía-presidencia del Ayuntamiento de Zaragoza de 16 de noviembre de 1984 -confirmado en reposición, en forma presunta, por aplicación de la ficción legal del silencio negativo- objeto de impugnación. 2.° No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes considerandos: 1.° Que constituye el objeto de este recurso la determinación de si está ajustada al ordenamiento jurídico la resolución del ilustrísimo señor Alcalde Presidente del excelentísimo Ayuntamiento de Zaragoza de 16 de noviembre de 1984 -confirmada en forma presunta por aplicación de la ficción legal del silencio negativo- por la que se impuso al recurrente don Luis Andrés una sanción de 2.860.000 pesetas por la infracción urbanística cometida al haber llevado a efecto una parcelación de terreno de 26.000 metros cuadrados en el barrio de Moverá (Torre Marcelino) y procedido a la venta de las parcelas resultantes, sin cumplir las formalidades legales y concretamente la Ley del Suelo, habida cuenta que como expresa el texto del acuerdo primero de la alcaldía «en suelo rústico o no urbanizable, según calificación del Plan General de Ordenación de Zaragoza no se pueden llevar a cabo parcelaciones urbanísticas, ya que es requisito imprescindible que exista Plan Parcial, siendo que por su misma naturaleza en suelo rústico no puede aprobarse Plan Parcial porque a partir de ese momento tendría la calificación de suelo urbano, todo ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 225 y siguientes de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido de 9 de abril de 1976 en relación con el artículo 66 y siguientes del Reglamento de Disciplina urbanística aprobado por Decreto de 23 de junio de 1978 ». 2.° Que la parcelación es una actividad típicamente privada, realizada por los particulares con arreglo a las normas de derecho común, ya en forma simultánea o sucesivamente. Cuando con estas operaciones de división de finca se puede dar lugar a constituir un núcleo de población - artículo 54.1 del texto refundido de la Ley del Suelo - la parcelación recibe la calificación de urbanística, definida -sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 1980- como una «operación técnico jurídica sujeta a intervención administrativa», que obliga a que los Notarios y Registradores de la propiedad, exijan «... para autorizar e inscribir respectivamente escrituras de división de terrenos, que se acredite el otorgamiento de la licencia, que los primeros deberán testimoniar en el documento» (artículo 96.3 del texto refundido precitado). 3.° Que una parcelación urbanística es ilegal si contraría lo establecido en el Plan, programa o norma urbanística que le sea de aplicación, o cuando infringe lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley del Suelo, cuyo primer apartado dispone: «No se podrá efectuar ninguna parcelación urbanística sin que previamente haya sido aprobado un Plan General cuando afecte a suelo urbano, o sin la previa aprobación del Plan Parcial del sector correspondiente para el suelo urbanizable. En suelo no urbanizable no se podrán realizar parcelaciones urbanísticas». 4.° Que lo que antecede demuestra que sobre la base de que con las divisiones de fincas se puede dar lugar a la constitución de un núcleo de población -pues si no, no hay parcelaciones urbanísticas- toda parcelación exige como presupuesto o requisito el que exista un Plan General de Ordenación, si el núcleo de población se pretende asentar en suelo urbano, que exista Plan Parcial, si la parcelación urbanística va a ejecutarse en suelo urbanizable, prohibiéndose en el denominado suelo no urbanizable -suelo rústico- cualquier intento de parcelación urbanística. 5.° Que cumplido los anteriores requisitos, quien con sus actos pueda realizar una parcelación de esta naturaleza debe obtener la correspondiente licencia, que no puede confundirse con la de edificación -como recuerdan las sentencias del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 1975 y 21 de diciembre de 1979 -, siendo terminante el legislador al disponer que «toda parcelación urbanística quedará sujeta a licencia» (artículo 96.2), sin perjuicio de que incumplido este requisito por el titular dominical de los terrenos que se pretenden dividir exista la posibilidad de convalidación o legalización ulterior (artículo 184, en relación con el 178 del texto refundido). 6.º Que en consecuencia con lo que antecede, toda parcelación urbanística sin licencia previa es ilegal y constituye una infracción urbanística grave, según deriva del artículo 226 del texto urbano al disponer: «...Tendrán en principio el carácter de graves las infracciones que constituyan incumplimiento de las normas relativas a parcelaciones, uso del suelo...» Tan grave considera el legislador esta omisión que, tras sancionar genéricamente las infracciones urbanísticas con multas que en municipios como Zaragoza -de más de 500.000 habitantes- puede imponer los Alcaldes hasta una cuantía de 10.000.000 de pesetas añadirá: «En las parcelaciones ilegales el importe de la multa podrá ampliarse a una cantidad igual a todo el beneficio obtenido más los daños y perjuicios ocasionados, y la cuantía de la sanción no será nunca inferior a la diferencia entre el valor inicial y el de venta de la parcela correspondiente» (artículo 228.7). Sobre tal base legal de inexcusable observancia el Reglamento de Disciplina Urbanística aprobado por Real Decreto 2187/1987, de 23 de junio, dedica toda una sección (la primera del capítulo II del título III) a las infracciones «en materia de parcelación», que comprenden los artículos 66 a 75 -ambos inclusive-, tomando como base y fundamento para su desarrollo el tipo de suelo en que se han realizado. 7.° Que sentado cuanto antecede, el enjuiciamiento de la cuestión propuesta obligará al estudio de los siguientes temas: A) Si las ventas ejecutadas por el recurrente segregando de una finca matriz diversas parcelas constituye -o no- una parcelación urbanística. B) Si ésta es ilegal, atendida la calificación del suelo y la falta de licencia, señalando - previamente- la normativa a aplicar y la extensión inferior a la parcela mínima. C) Supuesta condición de huerto familiar. D) Procedencia e importe de la sanción, en su caso.
8.º Que en el caso debatido, los sucesivos actos de enajenación del recurrente han dado origen a una parcelación urbanística, puesto que -como declara la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 1978- el actor, con su actividad, ha dividido un predio en diversas parcelas, con una finalidad edificatoria, transformándose -en un proceso gradual- la antigua finca en un asentamiento urbano, incluible tanto en los términos del artículo 77 de la Ley del Suelo de 1956 como en el artículo 94.1 del vigente texto refundido, como se desprende de la prueba practicada por la Corporación demandada y que la Sala ordenó unir a los autos al amparo del artículo 75 de la Ley de esta Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, no siendo jurídicamente admisible que bajo el disfraz de actos particulares de enajenación se ejecuten verdaderas urbanizaciones. 9.° Que la parcelación es ilegal lo demuesta, conforme con las motivaciones expuestas en anteriores considerandos, el hecho de que se verificara sin licencia contrariando el artículo 96.2 de la Ley del Suelo, y que está realizada en suelo no urbanizable o rústico vulnerando lo dispuesto en el primer apartado del precepto. La excepción que podrían constituir los huertos familiares no resulta aplicable pues no se demuestra que se den los requisitos que configuran el concepto «huerto familiar» en las edificaciones levantadas por los compradores de la parcelación denunciada. 10." Que la regulación de la infracción urbanística en materia de parcelación es consecuencia obligada de lo preceptuado en el artículo 94.2 de la Ley del Suelo que sanciona la ilegalidad por infracción del planeamiento y de lo dispuesto en el artículo 96 de la propia Ley que declara la imposibilidad de realizar parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable y en su apartado segundo, la necesidad de sujetar la parcelación a previa licencia. Tales infracciones en este caso probadas, son sancionadas en la forma establecida en el artículo 66 y siguientes del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978, estableciendo el primero para las parcelaciones de suelo no urbanizable (rústico) la sanción hasta del 30 por 100 del valor del suelo si la división lesiona el valor específico que en su caso proteja el ordenamiento jurídico, y siendo el valor del suelo fijado por los informes técnicos municipales, el correcto -a juicio de la Sala, la cuantía de la sanción ha de venir determinada por la extensión objeto de parcelación, extensión que es la de 26.000 metros cuadrados, según resulta de la escritura de compraventa otorgada por el actor.
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término, y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 3 de diciembre de 1987, en cuya fecha y en uso de la potestad conferida a este Tribunal por el artículo 75 de la Ley Jurisdiccional, se acordó para mejor proveer y con suspensión del plazo para dictar sentencia, el recibimiento a prueba. Practicada la misma se acordó pasasen las actuaciones al Excmo. Sr. Magistrado Ponente para la resolución que procediera.
Se aceptan los fundamentos primero al décimo ambos inclusive de la sentencia apelada.
Abundando en lo razonado por la Sala de Primera Instancia en los fundamentos transcritos que este Tribunal acepta y hace suyos en lo esencial, debe añadirse que las dudas que en esta segunda instancia se planteaban acerca de la identificación de la finca parcelada en los planos obrantes en autos, tipo de construcción, etcétera, obligaron a acordar de oficio la práctica de determinadas pruebas, y de ellas ha resultado perfectamente realizada aquella identificación, así como que hay 17 parcelas construidas, que las viviendas son de recreo tipo chalé, existiendo albercas y piscinas de pequeña superficie, que existe acceso rodado, que la parcelación se abastece de pozos, y que aunque no hay alumbrado, algunas parcelas tienen luz eléctrica, que los terrenos constituyen suelo rústico, y está clasificado como no urbanizable de protección de regadío. Que alli hay una parcelación ilegal no parece que pueda discutirse, y que hay riesgo de creación de núcleo de población es también evidente. Mas el núcleo de hecho existe ya, pues no sólo son las parcelas de que aquí se trata. Es que sin solución de continuidad, la parcelación con otros titulares, se prolonga, según se aprecia en el plano, recayendo las parcelas a las calles primera y segunda. Y nada hay que permita entender que se trata de «huertos familiares». Y no se aprecian tampoco razones para reducir la sanción impuesta.
Por lo que hace al pago de intereses por demora que solicita el Ayuntamiento en su escrito de alegaciones con invocación del 921 de la Ley de Enjuiciamiento civil, no hay lugar a acceder a ello, pues lo que aquí se cuestiona es un problema distinto: licitud o no de una actuación urbanística determinada.
No se aprecian razones determinantes de condena en costas.
Debemos desestimar y desestimamos la apelación interpuesta por don Luis Andrés, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza de 25 de junio de 1986 (recurso 573/1985), la cual debemos confirmar y confirmamos. Y así lo hacemos por esta nuestra sentencia. Sin costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Interlineado «transcritos».-Vale.-Paulino Martín.-Francisco González Navarro.-Juan García Ramos.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Evaristo Cabrera.-Rubricado.
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