STS, 24 de Junio de 1988
| Ponente | JOSE MARIA SANCHEZ ANDRADE Y SAL |
| ECLI | ES:TS:1988:4872 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 24 de Junio de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 733.-Sentencia de 24 de junio de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Sánchez Andrade y Sal.
PROCEDIMIENTO: Apelación ( Ley 62/78 ).
MATERIA: Derechos Fundamentales. Libertad religiosa y de culto.
NORMAS APLICADAS: C. 16 .
JURISPRUDENCIA CITADA: STC 23-4-82 .
DOCTRINA: Se vulnera el derecho a la libertad religiosa y de culto si se someten a previa licencia
municipal las manifestaciones del culto religioso en una dependencia de una vivienda particular.
En la villa de Madrid, a veinticuatro de junio de mil novecientos ochenta y ocho.
Vista la presenta apelación, interpuesta por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid, representado por la Procuradora doña Cayetana de Zulueta Luchsinger, al amparo de la Ley 62/78, relativa a Derechos Fundamentales de la Persona; contra sentencia dictada en 20 de enero de 1987 por la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, en recurso número 1649/84, sobre licencia municipal de oratorio privado; siendo parte «Edificios Buenavista, S.A.», representada por la Procuradora doña Pilar Crespo Núñez; habiendo comparecido el Ministerio Fiscal.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: «Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora doña Pilar Crespo Núñez en nombre y representación de "Edificios Buenavista, S.A.", contra el Decreto del Concejal Presidente de la Junta Municipal de Distrito de Moratalaz del Ayuntamiento de Madrid, de fecha de 3 de septiembre de 1984, debemos declarar y declaramos su disconformidad con el ordenamiento jurídico, en cuanto que vulnera el art. 16 de la Constitución, dejándolo sin efecto y, en consecuencia, debemos declarar y declaramos que el funcionamiento del oratorio, o capilla privada, instalado en el inmueble propiedad de dicha recurrente no está sometido o sujeto a ninguna licencia administrativa; con imposición de las costas de este proceso a la Administración demandada.»
A dicha parte dispositiva sirvieron de base los siguientes Fundamentos de Derecho: «Primero: Para el estudio y resolución de la problemática que se suscita en el presente recurso conviene destacar con carácter previo los siguientes elementos circunstanciales, según los mismos resultan de lo actuado en la vía administrativa y en este procedimiento contencioso:
-
Con fecha de 3 de octubre de 1983, un Agente de la Agrupación de Policía Municipal del Distrito de Moratalaz (Madrid) denunció a "Edificios Buenavista, S.A." por "ejercer la actividad de residencia y otras actividades según informe adjunto. Sala de Reunión y Capilla";
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Tras las diligencias oportunas, el Concejal- Presidente de la Junta Municipal de Distrito de Moratalaz, con fecha de 3 de septiembre de 1984, acordó imponer a "Edificios Buenavista, S.A." una multa de cinco mil pesetas "por ejercer la actividad de capilla sin disponer de la preceptiva licencia municipal de apertura, infringiendo con ello el art. 22 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales "; c) Contra esta resolución interpuso la interesada recurso contencioso-administrativo especial de la Ley 62/78, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, alegando, al efecto, la infracción del artículo 16 de la Constitución Española . Segundo: En primer lugar, debe dejarse sentado que el proceso de amparo jurisdiccional de la Sección 2.a de la Ley 62/78 tiene un carácter excepcional, sumario y urgente en atención, precisamente, a su finalidad estricta (común, en este aspecto, aunque en un ámbito distinto y prioritario o previo, con el amparo constitucional) de "restablecer o preservar los derechos fundamentales o libertades públicas por razón de los cuales se formuló el recurso", y, en tal sentido, ha de puntualizarse que las notas que delimitan y conforman su naturaleza son las siguientes, destacadas, ya, por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias 14 de agosto de 1979, 21 de abril y 30 de julio de 1980, 14 de mayo y 8 de julio de 1981, 5 y 7 de enero de 1982, 15 de enero, 9 de junio y 7 de julio de 1983, entre otras ): 1.º es un proceso que no supone, ni requiere, para su adecuado tratamiento y funcionalidad (so pena de una innecesaria e incorrecta superposición de tutelas y de una consecuente hipertrofia y, a veces, abuso fraudulento de su cauce y finalidad concretos), el estudio y análisis pleno de la legalidad ordinaria jurídico-administratiya del acuerdo impugnado, sino que se centra, exclusivamente, en el enjuiciamiento de su legalidad desde la perspectiva de la Constitución y, más específicamente, desde el contraste de la virtualidad de los derechos y libertades establecidos en sus arts. 14 a 30, de modo que el amparo y la tutela se condensan, sólo, en la defensa y protección de los mismos, sin llegar (si no es preciso para esa defensa y protección o si no es condición "sine qua non" para su restauración) al restablecimiento de la situación jurídica individualizada subyacente en relación con la cual, al actuar la Administración demandada, se ha producido la violación de aquellos derechos y libertades (de suerte que, si aun concurriendo la ilegalidad ordinaria del acto, no se genera esa específica violación comentada, el recurso, seguido por la vía de la Ley 62/78, debe ser desestimado); y, 2ª, en consecuencia, siempre que sea posible, en el caso que debate, la división neta entre lo que se ha calificado, antes, de cuestiones constitucionales de defensa jurisdiccional de derechos fundamentales y libertades públicas y cuestiones de legalidad ordinaria jurídico-administrativa (deslinde basado, siempre, en el único criterio operativo de la apreciación en este proceso especial, de una inmediata, directa y especial intensidad de las exigencias constitucionales atañentes a los derechos fundamentales susceptibles de amparo, con exclusión, en pro del recurso contencioso-administrativo ordinario -o el especial del art. 113 y siguientes de la LJCA -, de las pretensiones que, referentes al fondo subyacente, no son más que una proyección refleja o mediana de aquellos derechos o libertades, sin incidir, sin embargo, en la propia esencia de los mismos, es decir, en el "el restablecimiento o preservación" de su virtualidad, directamente violada o constreñida), la Sala para evitar agotarse en inacabables tareas de pura justicia subjetiva jurídico-administrativa ordinaria, que bloquearía inevitablemente la funcionalidad y eficacia de este proceso especial y le imposibilitaría ejercitar esa labor primaria de sostener e imponer los derechos fundamentales y libertades públicos, ha de inadmitir en la instancia (como crisis procesal que impide seguir adelante el procedimiento) o desestimar en la sentencia (cuando las circunstancias del caso hayan aconsejado llegar a dicho acto conclusivo definitivo) aquellos recursos que, de modo patente e inequívoco, y sin forzar un prejuicio radical y absoluto (y, en su caso, después de las alegaciones y pruebas pertinentes), excedan de lo que, según lo glosado, puede ser su "tema decidendi" exclusivo o necesario, pues, de lo contrario, siendo todo problema administrativo re-conducible a la Constitución mediante el siempre mecanismo distorsionador (producto, a veces, de una audaz y excesiva dialéctica tendente, sólo, a invertir las presunciones exigidas para la normal ejecutividad de los actos impugnados - art. 7, 4.° de la Ley 62/78 y acogerse, en perjuicio de otros administrados, a la rapidez y preferencia de tramitación y a la innecesariedad del agotamiento de la vía administrativa previa) de la mera referencia, con independencia real de la cuestión de fondo, a los arts. 14 a 30 de la Constitución, la hipertrofia e inadecuada utilización de este procedimiento daría carta de naturaleza a claras desviaciones procesales y, en ciertos aspectos al abuso de una garantía jurisdiccional extraordinaria (independiente de la ordinaria) justificada metodológicamente, sólo, por la especialísima naturaleza de los derechos en juego y por constituir, en dicho terreno, el soporte y fundamento de la posición institucional de los ciudadanos ante los poderes públicos, cualquiera sea la sujeción, general o especial, de aquéllos respecto a éstos. Tercero: Según el art, 22 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, estará sujeta a licencia la apertura de establecimientos industriales y mercantiles y, por su parte, la propia Ordenanza Municipal reguladora de la licencia de apertura dispone: Art. 1.° "Será objeto de esta exacción la prestación de los servicios técnicos y administrativos previos a la concesión de las licencias de apertura de que, inexcusablemente, han de estar provistos los establecimientos o locales en que se desarrollen actividades de índole mercantil o industrial, comprendidas en cualquiera de los conceptos a que se refieren las tarifas de la licencia fiscal del Impuesto Industrial." Es evidente, como acertadamente razonan tanto la recurrente como el Ministerio Fiscal, que la existencia de un oratorio privado en una vivienda no constituye ejercicio de una actividad mercantil o industrial, y, por supuesto, no está comprendido en ninguna de las tarifas de la licencia fiscal, ni afectada o condicionada tal existencia por ninguna de los arts. 249 a 252, de las Ordenanzas Municipales de Madrid sobre Uso del Suelo y Edificación, a que se alude en el propio acuerdo sancionador, objeto de controversia, y cuya disconformidad con la normativa invocada parece incuestionable. Cuarto: Como acertadamente también argumentan, tanto la recurrente como el Ministerio Fiscal, el art. 16.1 de la Constitución garantiza el máximo rango "la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la Ley". Y esta disposición constitucional ha sido desarrollada por la Ley Orgánica 7/80, de 5 de julio, de libertad religiosa, cuyo art. 2.1 dispone que "la libertad religiosa y de culto garantizada por la Constitución comprende, con la consiguiente inmunidad de acción, el derecho de toda persona a:..b) Practicar los actos de culto... Que una capilla, como dice el Ministerio Fiscal, es un lugar destinado a celebrar actos de culto es patente, y así se desprende por lo demás, del canon 1.226 del vigente Código de Derecho Canónico, en el que se dice: "Con el nombre de capilla privada se designa un lugar destinado al culto divino, con licencia del Ordinario del lugar, en beneficio de una o varias personas físicas)". Quinto: En la misma línea de argumentación, es claro que la Junta Municipal de Distrito de Moratalaz pretende someter ese derecho, amparado por la Constitución y por la Ley de libertad religiosa, a límites y requisitos distintos de los señalados por la Ley. En efecto, el art. 3-1 de la Ley Orgánica 7/80, citada, dispone que "el ejercicio de los derechos dimanantes de la libertad religiosa y de culto tienen como único límite la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitutivos del orden público protegido por la Ley en el ámbito de una sociedad democrática", recogiendo este precepto, en términos casi literales, lo establecido al respecto por el art. 9.2 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos de 4 de noviembre de 1950 . Es incuestionable, pues, que con la exigencia del requisito de la licencia municipal de apertura -como si se tratase de un establecimiento mercantil o industrial-, carente, según queda dicho, de base legal, se vienen a establecer límites a la libertad religiosa y de culto distintos y contrarios, por tanto, al derecho fundamental consagrado en el art. 16 de la Constitución, el cual, según tiene proclamado el Tribunal Constitucional, entre otras, en las sentencias 15/82, de 23 de abril, y 19/85, de 3 de febrero, "comprende, junto a las modalidades de la libertad de conciencia y la de pensamiento, íntima y también exteriorizadas, una libertad de acción", en cuya esfera obviamente ha interferido la Administración con la aludida exigencia o condicionamiento. Sexto: Por lo expuesto, procede estimar el presente recurso, dada la manifiesta conculcación del derecho fundamental consagrado en el art. 16 de la Constitución Española, que se denuncia, acogiéndose, consiguientemente, las pretensiones de la demanda rectora de estos autos. Séptimo: Procede, asimismo, hacer expresa imposición de las costas a la Administración demandada, por imperativo del art. 10-3 de la Ley 62/78 .»
Contra dicha sentencia interpuso recurso de apelación la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, por escrito en el que tras exponer las alegaciones que estimó pertinentes terminó suplicando se dicte sentencia, por la que se declaré nula, anule o revoque la resolución recurrido de 20-1-87, y se estime íntegramente el recurso declarando la absolución del Excmo. Ayuntamiento por no tratarse de una cuestión de constitucionali-dad, sino de legalidad; y subsidiariamente se declaré en cuanto al fondo la desestimación del recurso por tratarse de la adopción de medidas de seguridad pública y salud compatibles con la libertad religiosa y de culto.
Dicho recurso de apelación fue admitido en un solo efecto, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes; personándose en tiempo y forma el apelante. Excmo. Ayuntamiento de Madrid, representado por la Procuradora doña Cayetana de Zulueta Luchsinger; como apelada «Edificios Buenavista, S.A», representada por la Procuradora doña Pilar Crespo Núñez. Habiendo comparecido el Ministerio Fiscal, quien manifestó que considera ajustada a Derecho la sentencia apelada y entender que el recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Madrid debe ser desestimado.
El día veinte de junio del año en curso se celebró la reunión de la Sala para deliberación y votación del fallo del presente recurso, previa notificación a las partes.
Visto siendo Ponente el Magistrado, Excmo. Sr. don José María Sánchez Andrade y Sal.
Se aceptan los de la sentencia apelada.
En nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Madrid se recurre en apelación contra la sentencia de la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, de fecha de 20 de enero de 1987, que estimando el recurso interpuesto de conformidad a las reglas de procedimiento establecidas en la Ley 62/78 en nombre de «Edificios Buenavista, S.A.» contra el Decreto del Concejal-Presidente de la Junta Municipal de Distrito de Moratalaz del Ayuntamiento de Madrid, que le impuso una multa de 5.000 pts. por ejercer «la actividad de Capilla» sin disponer de la preceptiva licencia municipal, declaró, juntamente a la disconformidad con el ordenamiento jurídico del precitado Decreto, en cuanto vulnera el artículo 16 de la Constitución, que el funcionamiento de Oratorio o Capilla privada en el inmueble propiedad de la Entidad recurrente, no está sometido o sujeto a la licencia administrativa.
La libertad religiosa y de culto, garantiza a los individuos y comunidades por el art. 16 de la Constitución, sin más limitación en sus manifestaciones que la necesaria para el mantenimiento del orden público, se ve afectada en su ejercicio si se someten a una previa licencia municipal las manifestaciones del culto religioso en una dependencia de una vivienda particular, por estimar tales manifestaciones o actividades incursas en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas o Peligrosas, o considerar que las mismas deben sujetarse a la licencia de apertura a la que se someten los establecimientos industriales o mercantiles, con ello se coartaría el derecho a la libertad religiosa, garantizada por el art. 16 de nuestra Ley Fundamental, con plena inmunidad de coacción por parte del Estado y grupos sociales, «derecho subjetivo de carácter fundamental que se concreta en el reconocimiento de un ámbito de libertad y de una esfera del "agere licere"», según dice el intérprete supremo de la Constitución en su sentencia de 23 de abril de 1982; libertad religiosa que se extiende en el precitado precepto constitucional a la libertad de culto, en el que se comprende el derecho de exteriorizar y practicar externamente, tanto individual como comunitariamente, las creencias religiosas, abarcando por tanto, la libertad de reunión para manifestar sus creencias los que profesan un mismo credo. Libertad religiosa que se vulnera no sólo cuando se condiciona con la práctica de una determinada religión el ejercicio de los derechos de ciudadanía, sino también cuando se mediatiza la libertad de exteriorizar pensamientos religiosos que no perturben el orden público protegido en la Ley.
La Ley Orgánica 7/1980 de Libertad religiosa, que en su art. segundo-uno dispone «la libertad religiosa y de culto garantizada por la Constitución comprende, con la consiguiente inmunidad de coacción, el derecho de toda persona a: a) profesar las creencias religiosas que libremente elija... b) practicar los actos de culto... c) reunirse o manifestarse públicamente con fines religiosos y asociarse para desarrollar comunitariamente sus actividades religiosas de conformidad con el ordenamiento jurídico general y lo establecido en la presente Ley Orgánica », prescribiendo en su n.° 2 que «Asimismo comprende el derecho de las Iglesias, Confesiones y Comunidades Religiosas a establecer lugares de culto o de reunión con fines religiosos»; establece en su art. 4.º que «los derechos reconocidos en esta Ley ejercitados dentro de los límites que la misma señala serán tutelados mediante amparo judicial ante los Tribunales ordinarios y amparo constitucional ante el Tribunal Constitucional en los términos establecidos en su Ley Orgánica »; con ello queda contestada la alegación aducida por la representación de la parte apelante de inadecuación del procedimiento seguido por la Entidad recurrente en instancia, para impetrar la tutela de los derechos de libertad religiosa y de culto a cuyo ejercicio afecto el Decreto del Concejal-Presidente del Distrito de Moratalaz, que !a sentencia apelada anula, por vulnerar el art. 16 de la Constitución .
Las anteriores consideraciones juntamente con las que contiene la sentencia apelada, conducen a desestimar el recurso de apelación contra ella interpuesto, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, al que al rechazar todas sus pretensiones, procede imponerle las costas, de conformidad a lo dispuesto en el n.° 3 del art. 10 de la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona .
Que desestimando el recurso de apelación n.° 590 del año 1988, interpuesto en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, contra sentencia de la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid de fecha de 20 de enero de 1987, recaída en el recurso n.° 1649 del año 1984, tramitado con arreglo al procedimiento especial establecido en la Ley 62/78, oído el Ministerio Fiscal, y siendo parte apelada la representación de «Edificios Buenavista, S.A.» debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, por estar ajustada a Derecho, condenando en costas al Excmo. Ayuntamiento de Madrid.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Juan Ventura Fuentes Lojo.- José María Sánchez Andrade y Sal.- Ramón Trillo Torres.- Firmado y rubricado.
Publicación: Leída y publicada ha sido la precedente sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. don José María Sánchez Andrade y Sal, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, certifico. Aparece la firma del señor Secretario.
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