La incidencia de los principios de laicidad y cooperación con las confesiones religiosas en el derecho urbanístico español
| Autor | José Antonio Rodríguez García |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Eclesiástico del Estado de la Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 106-244 |
El objeto central de esta obra se sitúa en el análisis de la normativa urbanística vigente a la luz de los principios de laicidad y cooperación estatal con las confesiones religiosas, pues el Derecho urbanístico constituye un banco de prueba fundamental en la disputa de como pueden compatibilizarse la igualdad con la libertad, la cooperación estatal con las confesiones religiosas con la laicidad o el derecho de la mayoría con el derecho de las minorías.
El artículo 2.2. LOLR contempla el derecho a establecer lugares de culto. Una pregunta de sumo interés y previa que surge es si la normativa urbanística está limitando el derecho a establecer lugares de culto reconocido en el mencionado artículo 2.2. LOLR. Es obvio que la normativa urbanística no permite que las confesiones religiosas establezcan lugares de culto donde les plazca y, en consecuencia, no se está diciendo que no se les reconozca dicho derecho colectivo sino que podrán establecer lugares de culto en el suelo calificado como uso religioso, o donde el uso principal sea compatible con el uso religioso254. Prima, por consiguiente, la función social del suelo sobre el derecho de propiedad como ha señalado el Tribunal Supremo en el caso concreto, también de las confesiones religiosas255. Sobre esta cuestión, volveré cuando se analice la compatibilidad entre usos urbanísticos.
El planeamiento urbanístico constituye la base necesaria y fundamental de toda la ordenación urbana. Los planes urbanísticos tienen el carácter de auténticas normas jurídicas; son normas de naturaleza reglamentaria256. El planeamiento comprende entre otras facultades: el emplazamiento, la localización y la caracterización de los centros y servicios de interés público, la limitación del uso del suelo y de las edificaciones. Los planes prefiguran y anticipan lo que al cabo del tiempo será la ciudad o un determinado espacio o territorio. La normativa urbanística ha ido introduciendo una serie de criterios materiales que pretenden garantizar la calidad de vida en el espacio urbano. Estos criterios se denominan estándares urbanísticos257 y su infracción conlleva la nulidad de los planes. Los estándares urbanísticos constituyen mandatos imperativos precisos que tienen como destinatarios los órganos encargados de la elaboración y aprobación de los planes urbanísticos y suponen un límite a la discrecionalidad de dichos órganos 258. Con otras palabras, los estándares han sido definidos como «aquellos índices numéricos establecidos por la legislación del suelo cuya aplicación determina reservas de suelo óptimas para ciertos fines urbanísticos»259. Estos estándares pueden ser aumentados, en relación a los mínimos, y pueden disminuirse, en relación a los máximos, adecuándolos a las circunstancias del territorio objeto de ordenación260.
Los distintos Planes (Plan General de Ordenación Urbana, Plan Parcial, Planes Especiales, Estudios de Detalle 261) se configuran como planes en cascada262; es decir, el Plan inferior no puede contradecir al Plan superior. Un ejemplo se encuentra en la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 1989263. En esta Sentencia se impugna un PERI (Plan Especial de Reforma Interior) que suprimía un equipamiento religioso, en concreto, la Parroquia de Nuestra Señora del Milagro de Valencia. Esta supresión no se incluía en el PGOU de Valencia lo que motiva que el TS declare la nulidad de dicho PERI264.
En esta obra se estudia el Derecho urbanístico haciendo más hincapié en el principio de neutralidad religiosa, sin embargo, no quiero dejar pasar la oportunidad para apuntar que la Administración debe ser neutral también en los ámbitos ideológico y cultural (en el sentido que he manifestado más arriba) a la hora de planificar urbanísticamente una ciudad o el desarrollo de la misma ya que la misma ciudad es portadora y expresión de una serie de valores que se reflejan o transmiten no sólo en monumentos o esculturas 265 sino en el propio diseño de cada ciudad266. En este sentido, incluso se ha previsto que el planeamiento urbanístico responda al principio de interculturalidad267.
Ante la normativa reguladora del planeamiento urbanístico surgen una serie de preguntas ¿respeta esta normativa el principio de laicidad? ¿es necesario que se recoja en las determinaciones del planeamiento urbanístico (planes generales y parciales) la reserva de equipamiento de uso religioso o para emplazamiento de templos, en la terminología utilizada por algunas leyes autonómicas o, el TRLS 1992 o, el TRLS de 1976 y el Reglamento de Planteamiento de 1978? Nos encontramos ante una normativa especialmente sensible, desde nuestro de punto de vista, a la consecución del principio de laicidad porque el emplazamiento en los nuevos desarrollos urbanísticos, de equipamientos comunitarios destinados a uso religioso puede llevar aparejado la valoración positiva del fenómeno religioso, o bien la perpetuación de la situación existente al no contemplar dichos emplazamientos, o bien sólo observar estos emplazamientos destinados a la confesión religiosa mayoritaria en nuestro país, la Iglesia católica, que lógicamente consolidaría su hegemonía; configurándose, en fin, esta normativa como continuadora del principio de confesionalidad católica, en este caso sociológica 268. La intervención de la Administración pública es clara y decisiva 269 en el ámbito religioso al tener que decidir si se reserva o no suelo para uso religioso, si se decide que sí, qué confesiones religiosas van a disfrutar de esos equipamientos comunitarios destinado a uso religioso; con qué criterios se va a seleccionar a estas confesiones; qué actividades pueden desarrollar en el suelo calificado como uso religioso. Todas estas actuaciones públicas deben estar justificadas por el principio de cooperación con las confesiones religiosas y tienen que llevarse a cabo sin vulnerar el precepto constitucional de que «ninguna confesión tendrá carácter estatal», (autonómico o municipal). En consecuencia, tenemos que estar atentos porque estas actuaciones públicas podrían responder al principio de pluriconfesionalidad sociológica pero no adecuarse al principio de neutralidad religiosa.
Las respuestas a estas cuestiones planteadas supondrán, claramente, constatar el grado de madurez de nuestro ordenamiento jurídico y proceder a la depuración de residuos de confesionalidad que pudieran todavía subsistir en la normativa urbanística.
La regulación de la planificación urbanística es materia exclusiva de las CC. AA. al declararse inconstitucional los artículos 72.3 y 83.2 del TRLS de 1992270. Del riguroso examen de la normativa urbanística autonómica sobre esta materia, se puede dividir en los siguientes grupos:
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La normativa autonómica que no recoge ninguna mención o referencia al uso religioso, que tiene legislación completa pero no ha procedido a realizar un desarrollo reglamentario, por lo que dicha normativa se remite a los reglamentos estatales de 1978, como Derecho supletorio. En este apartado se encuadrarían:
Illes Balears.-La Ley 6/1999, de 3 de abril, de las directrices de ordenación territorial de las Illes Balears y de medidas tributarias, su artículo 77 dispone: «Para la ordenación de los equipamientos, los diferentes planes territoriales parciales analizarán y ordenarán, en su caso, los siguientes: sanitarios, asistenciales, deportivos, culturales, educacionales y recreativos». Tampoco se mencionan los equipamientos religiosos en el Anexo I.D, sobre equipamientos de esta Ley.
Extremadura.-La Ley extremeña 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura no contiene ninguna referencia.
Galicia.-El artículo 11.d) de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia (derogada), señalaba: «Los emplazamientos reservados para dotaciones, equipamientos y demás servicios de interés social, señalando su carácter público o privado». En el mismo sentido, el artículo 54.d) de la Ley gallega 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de...
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