STS, 17 de Diciembre de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la comunidad valenciana dictó sentencia declarando la inadmisión del recurso nº 313/2003 . Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "Mercantil Valenciana de Obras S.A.", se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante providencia de la Sala de instancia de fecha de 5 de septiembre de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha de 21 de octubre de 2005, escrito de interposición en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y resolviendo de conformidad con lo solicitado en su escrito de demanda.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 24 de enero de 2007 y mediante providencia de 10 de abril de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que en el plazo de treinta días formalizasen por escrito su oposición, lo que hicieron el Ayuntamiento de Alborada y la entidad "Agrupación de Interés Urbanístico San Vicente Ferrer Partida de los Desamparados" mediante escritos presentados el 25 y 29 de mayo de 2007, respectivamente, en los que, tras exponer los razonamientos que creen oportunos, solicitan se dicte sentencia inadmitiendo el mismo y, subsidiariamente, se acuerde su desestimación, con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 3 de Diciembre de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de Diciembre de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 5295/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) dictó el 6 de julio de 2005 en su recurso contencioso administrativo nº 313/2003, en el que la entidad "Mercantil Valenciana de Obras S.A." había impugnado la resolución del Sr. Teniente de Alcalde del Ayuntamiento de Alboraya de 21 de enero de 2003 por la que se dispuso: " Primero: Someter la modificación del PAI Camí Vell de Tavernes a información pública, remitiendo aviso a los titulares catastrales, publicando el edicto en un diario de información general y posteriormente en el DOGV. Segundo: Dar traslado del presente acuerdo a la Mercantil Valenciana de Obras S.L ".

Intervinieron como partes demandadas en el pleito el Ayuntamiento de Alboraya, y la entidad "Agrupación de Interés Urbanístico San Vicente Ferrer Partida de los Desamparados" (que finalmente había sido adjudicataria para la ejecución del citado PAI, ostentando por ello la condición de Agente Urbanizador).

"Mercantil Valenciana de Obras S.A." solicitó en su demanda la anulación de la resolución impugnada, así como " todas las resoluciones administrativas que traigan causa de la misma y se condene al Ayuntamiento a indemnizar a Mercantil Valenciana de Obras por los gastos derivados de toda la documentación (alternativa técnica, proposición jurídico económica, estudios, proyectos técnicos, modificaciones introducidas en la alternativa técnica y en la proposición jurídico económica) y su tramitación (actas notariales, publicaciones) y, por otra, el beneficio dejado de percibir al no haber sido adjudicado el Programa por la cuantía que se determinará en ejecución de sentencia y condene en costas a la parte demandada ".

Y la sentencia de instancia, acogiendo las alegaciones de las partes demandada y codemandada, acordó la inadmisión del recurso, por las siguientes razones (que transcribimos literalmente):

"La entidad recurrente presentó el 5/Diciembre/01, Alternativa Técnica de PAI para el desarrollo urbanístico del PRI "Camí Vell de Tavernes", siguiéndose el procedimiento simplificado del art. 48 LRAU ; sometida la misma a información pública (DOGV 11/I/02), en febrero/02 presentó su Proposición Jurídico-económica.

Posteriormente, en julio/02, y por las razones que alega en su escrito, y que afectaban a la delimitación del ámbito objeto del PAI, presentó nueva Proposición Jurídico. Económica a la vista del informe del Arquitecto Municipal, que considera que la misma supone una modificación sustancial del Proyecto inicial, se acuerda, al amparo del art. 175 RPCV, proceder a su nueva información pública.

El objeto de la presente fiscalización jurisdiccional viene constituido por la Resolución de 21/Enero/03 del Teniente de Alcalde del Ayuntamiento de Alboraia, por la que se acuerda someter a nueva información pública la modificación del PAI Cami Vell de Tavernes . Entiende la recurrente que se han vulnerado con esta actuación los principios de libre concurrencia e igualdad de condiciones, y se han omitido las reglas esenciales del procedimiento, generándosele daños y perjuicios cuyo importe, a determinar en ejecución de Sentencia, reclama.

Debe señalarse que tras el mencionado trámite de información pública, la AIU "Sant Vicent Ferrer Partida de los Desamparados" presentó su Alternativa Técnica (25/Febrero/03) y su Proposición Jurídico-Económica (25/Marzo/03), y que mediante Acuerdo Plenario de 24/Abril/03 resultó finalmente la seleccionada, nombrándose agente urbanizador a la citada AIU.

[...] Las partes demandadas alegan con carácter previo la inadmisibilidad del recurso por dirigirse frente a un acto de trámite ( arts. 25 y 69 .c) LJCA ), lo que obliga a abordar esta cuestión con carácter preferente, en cuanto su acogimiento impediría entrar a analizar el fondo de la pretensión.

Así las cosas, el artículo 69 c) de la Ley 29/1998, establece que la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso que tuviera por objeto actos no susceptibles de impugnación; siendo, según su artículo 25.1, admisible el recurso contencioso-administrativo en relación con los actos que pongan fin a la vía administrativa, "".ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directamente o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos".

Los actos de trámite son, pues, aquellos actos administrativos, previos a la resolución de fondo, instrumentales de la misma ya que la preparan y hacen posible, y que impulsan el procedimiento a través de sus distintos trámites; esto es, son actos carentes de sustantividad propia, en cuanto constituyen un simple eslabón del procedimiento. Tales actos de trámite tampoco son recurribles en vía administrativa ( artículo 107.1 L 30/92 LRJ y PAC ), salvo si determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión a los interesados o perjuicio irreparable a derecho o intereses legítimos, fuera de esos casos, la oposición a los actos de trámite puede alegarse por los interesados "para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento" (artículo 107-1, párrafo segundo ); así lo ha advertido reiterada jurisprudencia (por todas STS. 26/Octubre/2004).

Esta irrecurribilidad de los actos de trámite no supone que estos actos no sean impugnables, sino sólo que no son impugnables separadamente; supone, por tanto, una manifestación del principio de concentración procedimental: habrá que esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para que, a través de la impugnación de la misma pueda el recurrente plantear todas las discrepancias al respecto.

Desde tales premisas, debe concluirse que el acuerdo de someter la Alternativa a nueva información pública, constituye un mero acto incardinado en el trámite procedimental encaminado a aprobar el PAI, y cuya adecuación o no a derecho sólo cabría combatir con motivo del eventual recurso contra el acto definitivo que concluye el procedimiento del que aquél forma parte; de hecho, los daños y perjuicios económicos que reclama la recurrente los hace derivar de dicho acto final, es decir, de la no adjudicación a su favor de la Alternativa de PAI. Por otra parte, la decisión de abrir un nuevo trámite de información pública, derivó de las previsiones del art. 175 del RPCV (D. 201/98 ), que sujeta los cambios o sustituciones de las determinaciones de los Planes al mismo procedimiento previsto para su aprobación, y en torno a este punto, frente al juicio de valor técnico que supone el contenido del Informe del Arquitecto municipal, que concluye que entre los parámetros urbanísticos del PAI modificado y del inicial, existen variaciones relevantes, que en alguno de ellos supera el 20 % y que permite considerar que la modificación introducida es sustancial, no propone la recurrente pericial alguna contradictoria que permita cuestionar tales conclusiones".

Contra la sentencia de instancia "Mercantil Valenciana de Obras S.A." ha formulado recurso de casación, en el que articula dos motivos de impugnación:

Al amparo de la letra c) del art. 88.1 LJCA, por haber incurrido la sentencia en incongruencia omisiva al no decidir sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate y por incurrir en insuficiente motivación al desestimar las pretensiones de la parte recurrente, lo que ha sido causa de indefensión, infringiendo con ellos los artículos 24 y 120 CE, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y articulo 218 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, así como la jurisprudencia recogida en las sentencias que cita.

Entiende la actora que la sentencia no da respuesta a la alegación que formuló en su escrito de conclusiones, en el sentido de que el acto impugnado en el proceso, aun siendo ciertamente un acto de trámite, era un acto de trámite cualificado e impugnable, por derivar del mismo indefensión y perjuicios irreparables para sus derechos o intereses legítimos.

Al amparo de la letra d) del art. 88.1.d) LJCA, que concreta en tres infracciones:

1. Infracción del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el articulo 24 CE y de la jurisprudencia del TS, al haber sido la Administración quien indujo a la parte recurrente a interponer el recurso contencioso-administrativo, pues así se indicó en la notificación de la resolución recurrida, por lo que tal error no puede perjudicar a la parte actora.

2. Infracción, por interpretación errónea, del artículo 25.1 de la Ley 29/1998, LJCA, que permite la impugnación de los actos de trámite cuando producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, lo que, insiste, es el caso del acto impugnado en el proceso, toda vez que la apertura de un nuevo trámite de información pública, aun siendo un acto de trámite, vulneró los principios de igualdad, publicidad y concurrencia que deben presidir el procedimiento de adjudicación del PAI al acordarse después de la apertura de las proposiciones jurídico económicas.

3. Infracción de los artículos 11, 79, 88 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y 80 de su Reglamento General que establecen los principios de igualdad de condiciones y competencia de iniciativas en el procedimiento de licitación, aplicable supletoriamente a la selección del Agente Urbanizador, así como de las Directiva 93/1997/ CEE, de 14 de junio y de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 12 de julio de 2001, que declara el carácter de obra pública de la ejecución de un plan de urbanización, siendo aplicable la normativa comunitaria sobre contratación administrativa.

Con carácter previo al examen de estos motivos de casación debemos descartar ante todo la concurrencia de la causa de inadmisión del recurso de casación opuesta por la Administración local recurrida, referido a ser competencia de los Juzgados de lo contencioso administrativo el conocimiento del litigio a la vista de la naturaleza del acto impugnado (con la consiguiente exclusión del recurso de casación, según consolidada jurisprudencia).

No es exacto afirmar que los PAI, en todo caso y siempre, son instrumentos de gestión urbanística, toda vez que la Alternativa Técnica que forma parte del PAI puede contener un instrumento de planeamiento, como así ocurría en este caso, en que formaba parte de ella un Plan de Reforma Interior, de los previstos en el articulo 23 de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística, que es un instrumento de planeamiento. En este sentido, hemos afirmado en numerosas sentencias, al abordar la naturaleza jurídica de los PAI de la Comunidad Valenciana, que éstos son actos de gestión o ejecución del planeamiento cuando no modifican la ordenación del ámbito establecida en el planeamiento general, lo que no es el caso del presente PAI, desde el momento que, como hemos dicho, contiene un Plan de Reforma Interior.

Tampoco pueden ser acogidas las otras dos causas de inadmisión alegadas por la Agrupación de Interés Urbanístico.

Frente a lo señalado por esta parte, hemos de concluir que la cuantía del presente recurso supera la "summa gravaminis" prevista en el articulo 86.2.c) LJCA, no sólo porque a la vista de la pretensión principal esgrimida en el proceso esta puede considerarse, como así lo acordó la Sala de instancia, de cuantía indeterminada, sino también porque la parte recurrente, en su escrito de conclusiones, señaló el perjuicio que, decía, le había ocasionado la actuación municipal como consecuencia de no haber resultado adjudicataria del PAI, que refirió a los gastos derivados de la redacción de proyectos y de tramitación y al beneficio del urbanizador dejado de percibir, lo que hacía un total de 170.112,48 #, según cuantificación prevista en la propia Proposición Jurídico Económica por ella presentada. Esta cuantificación volvió a reiterarse en el escrito de preparación del presente recurso, sin que la Agrupación de Interés Urbanístico discuta en su oposición la procedencia de tales conceptos para el cómputo de la indemnización o su cuantía. Y esa cifra, añadimos, supera el umbral de admisión del recurso de casación.

Tampoco puede decirse que este recurso presente una carencia de interés casacional que justifique su inadmisión. La cuestión debatida en el proceso reviste un interés que trasciende al reducido interés de los recurrentes en la instancia, dada la trascendencia de la cuestión de fondo suscitada en este recurso, consistente en la interpretación y aplicación del artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción en relación a la actividad administrativa impugnada en el proceso.

Despejados, pues, los obstáculos para el examen de los motivos esgrimidos por la parte recurrente, y entrando al examen de los mismos, el primer motivo del recurso no puede ser acogido.

Entiende la parte actora que la sentencia de instancia ha incurrido en incongruencia omisiva y falta de motivación porque se ha limitado a exponer consideraciones dogmáticas sobre la impugnabilidad de los actos de trámite pero no ha examinado las concretas circunstancias del caso ni ha respondido a la alegación de la parte actora sobre el carácter recurrible de la actividad administrativa objeto del proceso al caracterizarse como una actividad que produce indefensión y perjuicio irreparable a sus derechos e intereses legítimos.

Empero, aun siendo cierto que la fundamentación jurídica de la sentencia pudiera haberse detenido, con más detalle, en realizar un examen exhaustivo de los razonamientos que expresó la parte recurrente acerca del carácter cualificado del acto de trámite impugnado, ello no determina que la resolución impugnada incurra en una falta de motivación de tal entidad que justifique la estimación del motivo.

En efecto, es doctrina jurisprudencial consolidada que el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla.

Y tal es el caso que ahora examinamos, pues aun cuando, como hemos apuntado, la sentencia no responde de forma explícita a las alegaciones de la recurrente sobre el carácter impugnable del acto impugnado por haberle ocasionado indefensión y perjuicios irreparables, aun así, de la lectura íntegra de su fundamentación jurídica se coligen con facilidad las razones por las que la Sala descarta tal planteamiento, a saber, porque, a juicio del Tribunal a quo, " el acuerdo de someter la Alternativa a nueva información pública, constituye un mero acto incardinado en el trámite procedimental encaminado a aprobar el PAI, y cuya adecuación o no a derecho sólo cabría combatir con motivo del eventual recurso contra el acto definitivo que concluye el procedimiento del que aquél forma parte; de hecho, los daños y perjuicios económicos que reclama la recurrente los hace derivar de dicho acto final ". Esto es, la Sala entiende que los vicios imputados pueden ser denunciados y sometidos a crítica con ocasión de la impugnación del acto administrativo finalizador del procedimiento en el que se insertó el acto de trámite recurrido en el proceso aquí concernido, descartándose así por la Sala, siquiera de forma implícita, que la recurrente hubiese quedado indefensa o perjudicada de forma irremediable por este acto de trámite, desde el momento que podría defender con plenitud de garantías sus derechos e intereses al impugnar el acto finalizador del procedimiento.

Tampoco puede ser acogido el segundo motivo del recurso.

Alega la recurrente que se ha infringido el derecho a la tutela judicial efectiva porque en la notificación del acto administrativo impugnado el Ayuntamiento le informó de la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo, afirmando luego que se trata de un acto de trámite no impugnable.

El motivo carece manifiestamente de fundamento.

En este caso no se trata de que el Ayuntamiento hubiera informado erróneamente a la interesada sobre la impugnabilidad de su decisión, diciéndole que contra ella no cabía recurso cuando tal recurso sí era procedente, y como consecuencia de ello la interesada no hubiera interpuesto el recurso pertinente o lo hubiera hecho de forma extemporánea.

Por el contrario, lo que ha ocurrido aquí es justamente lo contrario, esto es, que el Ayuntamiento indicó a la actora que contra su decisión cabía recurso contencioso administrativo a pesar de no ser el mismo pertinente por tratarse de un acto de trámite, y la interesada procedió en consecuencia, interponiendo en tiempo y forma recurso contencioso administrativo contra esa decisión municipal.

Así las cosas, mal puede hablarse de infracción del derecho a la tutela judicial efectiva cuando la actora ha acudido a la Jurisdicción y ha podido defender la impugnabilidad de ese acto, aunque sea con un resultado final desfavorable a sus intereses. No es ocioso recordar, llegados a este punto, que según jurisprudencia consolidada y uniforme el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface también cuando se obtiene una resolución de inadmisión si concurre causa legal para ello y así se aprecia razonadamente por el órgano judicial.

Cuestión distinta es (dicho sea lo que viene a continuación en términos puramente hipotéticos y dialécticos) que esa errónea indicación haya podido ocasionar a la actora perjuicios económicos cuyo resarcimiento pueda reclamarse a la Corporación municipal; pero en todo caso la errónea indicación de que un acto administrativo es susceptible de recurso jurisdiccional no convierte en impugnable a lo que no lo es con arreglo a la Ley procesal de aplicación.

Y llegamos así al tema de fondo, que consiste en dilucidar si, tal y como afirma la recurrente, el acto impugnado en el proceso era un acto de trámite cualificado y por ende impugnable separadamente, por haberle ocasionado indefensión y perjuicios irreparables, como establece el artículo

25.1 de la ley de la Jurisdicción .

Y nuestra respuesta ha de ser, de nuevo, negativa, pues, ciertamente, como entendió el Tribunal de instancia, el acto objeto del recurso contencioso-administrativo era un mero acto de trámite no cualificado por ninguna de las circunstancias que permitirían su impugnación autónoma.

En efecto, en nuestra STS de 20 de febrero de 2008, RC 3037/2005, examinamos un asunto que guarda similitudes con este que ahora nos ocupa. En dicha sentencia comenzamos nuestro razonamiento recordando, como hemos de decir ahora, que no se trata en este momento de decidir si fue o no correcta la decisión de la Corporación local demandada de abrir un nuevo trámite de información pública, o si las actuaciones derivadas de dicho acto son o no conformes a Derecho, sino de decidir si el Tribunal a quo ha interpretado y aplicado o no correctamente lo establecido concordadamente en los artículos 25.1 y 51.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por entender que la decisión administrativa impugnada es un mero acto de trámite que no ha causado indefensión ni producido un perjuicio irreparable a la entidad recurrente, en el entendimiento de que esta, una vez resuelto el procedimiento de adjudicación, tiene expedita la vía del recurso jurisdiccional, en el que podrá aducir contra ese acto los mismos motivos que ahora esgrime en relación con el tema de fondo.

Pues bien, no puede perderse de vista que la propia representación procesal de la entidad recurrente admite que el acto administrativo impugnado es de trámite, a pesar de lo cual entiende que es susceptible de impugnación autónoma en sede jurisdiccional.

Sin embargo, lo cierto es que a raíz de ese acto administrativo no se ocasionó a la aquí recurrente ninguna indefensión de las contempladas en el artículo 25 LJCA, pues esta no quedó apartada del procedimiento administrativo de su razón como consecuencia del mismo, ni se le privó de formular alegaciones en defensa de sus intereses en el curso de dicho procedimiento, ni se le sustrajo la posibilidad de impugnar la resolución finalizadora del propio procedimiento. Cuestión distinta es que por obra de aquel acto entrase en concurrencia una alternativa técnica distinta de la suya, y que finalmente esa alternativa fuera adjudicataria; ahora bien, tales cuestiones pueden y deben ser discutidas con ocasión de la impugnación del acto finalizador del procedimiento, (entre ellas, la que la parte recurrente plantea referida a la alegada infracción de normas sobre contratación administrativa).

Tampoco puede decirse que el acto impugnado en este litigio ocasionara a la actora, por sí mismo, perjuicios irreparables. De hecho, los perjuicios cuya indemnización concretamente se reclamó en este caso no son imputables tanto al acto de trámite impugnado como más bien a la resolución final del procedimiento, por la que se seleccionó la otra alternativa técnica presentada. Así las cosas, esos perjuicios que, afirma la recurrente, se le han ocasionado como consecuencia de la decisión municipal impugnada son perfectamente planteables con ocasión de la impugnación del acto finalizador y resolutorio del procedimiento.

Hemos de concluir, en definitiva, que ese acto de trámite no está entre los supuestos que el artículo

25.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa considera actividad administrativa impugnable en sede jurisdiccional, pues no decide directa o indirectamente el fondo del asunto, no determina la imposibilidad de continuar el procedimiento y no produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, razones todas que abundan en la desestimación del recurso de casación.

Procede, imponer las costas a la parte recurrente, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la citada Ley, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado 3 de dicho precepto, y a la vista de las actuaciones procesales, limita los honorarios de cada uno de los Letrados de las partes recurridas a la cantidad máxima de 2.500'00 euros para el Ayuntamiento de Alboraya y de 1.500'00 euros para "Agrupación de Interés Urbanístico San Vicente Ferrer Partida de los Desamparados".

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.