STS, 16 de Marzo de 1992

Interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo fue admitido a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el "Boletín Oficial del Estado», y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se puso de manifiesto a la representación procesal de la Asociación de Usuarios de Viviendas Militares (ASUCAM), para que dedujera la correspondiente demanda.

Evacuado dicho trámite por escrito, por la parte actora, en que como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho alegó cuanto consideró conveniente al caso debatido y terminó suplicando a la Sala dicte sentencia que declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto impugnado y, subsidiariamente, la nulidad de pleno derecho de los preceptos citados en el penúltimo fundamento jurídico del presente escrito, las disposiciones adicionales y las disposiciones transitorias.

Conferido traslado de la demanda al Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia la contestó por escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho que estimó procedentes, para concluir suplicando a la Sala dicte sentencia en virtud de la cual declare la inadmisibilidad del recurso, o subsidiariamente, desestime íntegramente la pretensión deducida por la demandante y confirme expresamente la conformidad a derecho de la disposición general impugnada.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

conclusas las actuaciones, se señaló el día 5 de marzo de 1992, para deliberación y votación del fallo del presente recurso.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don Juan Manuel Sanz Bayón.

Fundamentos de Derecho

En el presente recurso contencioso-administrativo y por la representación procesal de la Asociación de Usuarios de Viviendas Militares se impugna el Real Decreto 1.751/1990 aprobado por el Consejo de Ministros el 20 de diciembre de dicho año con fundamento en la habilitación de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990 , por el que se crea el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas y suprime el Patronato de Casas Militares del Ejército de Tierra, el Patronato de Casas de la Armada y el Patronato de Casas del Ejército del Aire y se dictan normas en materia de casas militares.

El Abogado del Estado alega con carácter previo la falta de legitimación activa de la Asociación recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 71 en relación con el 82 b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al tener aquélla un marcado carácter reivindicativo de fines militares y ser ilegal en cuanto al elemento humano de que se nutre por tratarse de miembros de las Fuerzas Armadas.

El alcance de la efectividad de la tutela jurisdiccional efectiva de "todas las personas» consagrada en el art. 24 de la Constitución viene siendo objeto de una interpretación jurisprudencial liberalmente amplia, acorde con los principios emanados de los arts. 3.1 del Código Civil y 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Las personas jurídicas, de base asociativa y representativa de legítimos intereses, constituyen, pues, elemento idóneo para la impugnación directa de actos y disposiciones generales de la Administración y así, las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1984, 12 de diciembre de 1985, 3 de marzo de 1986 y 30 de septiembre de 1986, reconocen la plena legitimación activa de estas entidades, cualquiera que sea su ámbito territorial, para impugnar tales disposiciones que afecten a los derechos o intereses legítimos que las mismas, representan, precisando las sentencias de 3 de julio de 1979, 6 de octubre de 1984 y 2 de noviembre de 1987 , que la personalidad jurídica de las asociaciones se reconoce desde el momento en que existe concurrencia de voluntades de los promotores, es decir, antes de la inscripción en el Registro correspondiente, siempre, claro está, que su finalidad no esté comprendida entre los de las Asociaciones ilegales o prohibidas de los apartados 2 y 5 del art. 22 de nuestra Constitución, dado el solo efecto de publicidad que el apartado 3 de dicho artículo atribuye a la inscripción, en consonancia con el criterio restringido en la apreciación de las prohibiciones, limitaciones o condicionamientos para el ejercicio de sus actividades sostenido por el Tribunal Constitucional en sentencias 67/1985, 218/1988 y 139/1989 .

Conforme a lo dispuesto en el art. 7 de los Estatutos de la Asociación recurrente, el fin primordial de la misma es la defensa de los intereses de los usuarios de casas militares procedentes de los respectivos Patronatos, en lo referente a la ocupación y disfrute de tales inmuebles, lo cual evidentemente no constituye ningún delito ni configura carácter paramilitar o secreto a la citada Asociación, la que por tanto no incurre en las causas de ilegalidad o prohibición contempladas en el art. 22 de la Constitución .

El derecho de asociación aquí contemplado no infringe la prohibición de petición colectiva establecida para los militares en los arts. 29.2 de la Constitución y 199 y 203 de las Reales Ordenanzas de 28 dediciembre de 1978, en relación con el 181 , porque se trata del ejercicio de una simple acción impugnatoria, pero es que aunque a meros efectos dialécticos se admitiera aquí aplicable la prohibición del personal militar profesional comprendido en las situaciones administrativas previstas en la Ley 17/1989, de 19 de julio , sobre régimen de dicho personal, no hemos de olvidar que entre los miembros de la citada Asociación se incluyen los demás usuarios u ocupantes de las casas militares, conforme a la normativa de los aludidos Patronatos, anterior al Real Decreto 1751/1990 , entre los cuales están el personal civil contratado, los retirados jubilados, causahabientes a éstos, viudas etc., cuyo derecho de asociación es innegable, por lo que tampoco puede hablarse del fraude de ley que supone la constitución de tal Asociación, aducido por el Sr. Abogado del Estado, siendo a tal efecto obligada la referencia a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 25 de noviembre de 1991 , declaratoria del derecho de esta Asociación a que se practique por el Ministerio del Interior la inscripción registral denegada en su día, por vulnerar tal denegación el derecho fundamental de asociación del art. 22.3 de la Constitución .

Continuando con el examen de las cuestiones de índole formal generadoras de posible nulidad de la disposición impugnada, planteadas en esta litis, procede entrar a conocer de la problemática suscitada por la falta de audiencia de las asociaciones afectadas por el Real Decreto 1751/1990 , en el proceso de su elaboración.

La jurisprudencia de este Alto Tribunal ha fluctuado en la calificación de este trámite de audiencia considerado en las sentencias de 6 de diciembre de 1966, 20 de junio de 1979 y 17 de octubre de 1978, como facultativo, de observancia discrecional, no afectando su inobservancia a la validez de la disposición general administrativa, pero no es menos cierto que la más moderna jurisprudencia contenida en las sentencias de 16 de mayo de 1972, 7 de mayo de 1987, 19 de mayo de 1988, 5 de febrero de 1990, y 22 de mayo de 1991 , ha mantenido que el trámite de informe razonado de las entidades corporativas y representativas de los intereses afectados por tales disposiciones, que establece el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo equivale y sustituye al de audiencia a los interesados que respecto del procedimiento común preceptúa el art. 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo , de suerte que su cumplimiento no constituye formalidad accesoria, sino requisito y garantía esencial ligada a la validez del resultado del procedimiento elaborativo, postura reforzada por nuestra Constitución que en su art. 105 establece que la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten y es claro que mientras no se de cumplimiento a este mandato constitucional y se publique una nueva Ley, resulta obligada la aplicación del art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que preceptúa que siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje se concederá a la Organización sindical y demás entidades que por Ley ostenten la representación de intereses de carácter general o corporativo afectados por dicha disposición, la oportunidad de exponer su parecer, pero, no obstante, a tenor de este precepto y tal como matizan las sentencias de este Tribunal de 19 de enero y 22 de mayo de 1991, ello no significa que en la redacción de tales disposiciones hayan de ser oídas cuantas asociaciones se constituyan, pues, solamente ha de exigirse esta audiencia cuando se trate de Asociaciones o Colegios profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses de carácter general o corporativo, cualidades que no ostentan las entidades interesadas que no representen intereses de carácter general, dado su ámbito de actuación, ni corporativo reconocido por la Ley.

Es oportuno también indicar la imposibilidad de cumplimiento del referido trámite de audiencia respecto de la Asociación de Usuarios de Viviendas Militares, aquí recurrente, dado que la misma fue constituida el 1 de febrero de 1991, fecha posterior a la aprobación y publicación del Real Decreto 1751/1990 . En conclusión, la contemplada, no audiencia del presente supuesto no puede conducir a la declaración de nulidad del Real Decreto impugnado.

En cuanto a la planteada posible caducidad de la autorización legal por haberse publicado el Real Decreto antecitado en 22 de enero de 1991, tampoco puede ser estimada, porque la autorización deslegalizadora emana del art. 80 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1990, y este precepto no contiene la delegación legislativa que según el art. 82 de la Constitución requiere la fijación de un determinado plazo para su ejercicio. La norma habilitadora de la Ley de Presupuestos pone de relieve que lo en ella contemplado es una deslegalización, es decir, una degradación del rango de las normas que regulan la adjudicación y uso de las viviendas militares atribuyéndolas carácter reglamentario y posibilitando que el Gobierno pueda hacer en ellas las modificaciones o derogaciones que estime pertinentes, dentro de los condicionamientos especificados, de la normativa anterior con rango de Ley.

Es obvio que tal habilitación deslegalizadora no contiene en sí misma plazo para su ejercicio, si bien al estar contenida en la Ley de Presupuestos para 1990 , tal ejercicio de las facultades habilitadas ha de producirse dentro del citado año.El nacimiento y validez del Real Decreto materializador de tal habilitación se produce con su aprobación por el Consejo de Ministros, verificado el 20 de diciembre de 1990, dentro del lapso temporal propio de la Ley Presupuestaria.

La publicación de tal norma reglamentaria no afecta a su validez sino a la publicidad inherente a la necesaria eficacia jurídica frente a terceros, de la misma, cuya válida existencia ha de ir referida a su aprobación, sin que ningún precepto constitucional o legal condicione el ejercicio de la facultad deslegalizadora aja publicación de dicha norma.

La Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos del Estado, en su título VIII, capítulo I y art. 80 sobre Reordenación de Organismos Autónomos y Entidades públicas, autoriza al Gobierno, durante 1990, para que mediante Real Decreto proceda a suprimir Organismos Autónomos y Entidades Públicas creadas por Ley, así como refundir o modificar su regulación, respetando, en todo caso, los fines que tuvieren asignados y los ingresos que tuvieran adscritos, como medios económicos para la obtención de los fines mencionados. Como ya hemos apuntado, esta norma legal integra la figura jurídica de la deslegalización de una determinada materia, consistente en la autorización al Gobierno para que a través del ejercicio de su potestad reglamentaria pueda en el futuro disponer la regulación de tal materia anteriormente reglada por ley ordinaria, a través del mecanismo de modificación o derogación de tal norma legal. El Reglamento emanado de la técnica deslegalizadora no desarrolla una Ley anterior, sino que supone una regulación propia e innovadora de la materia deslegalizada. Naturalmente que tal virtualidad no puede extenderse a regular materias constitucionalmente sometidas de modo expreso al principio de reserva de Ley.

La Asociación de Usuarios de Viviendas Militares entiende que el Real Decreto 1751/1990 es nulo porque el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas no respeta los fines de los Patronatos de Casas Militares vulnerando así lo prevenido en la autorización de la Ley 4/1990 , poniendo en duda la validez de que tal autorización se contenga en una Ley de Presupuestos. El art. 80 de esta Ley 4/1990 se encuentra contenido en el título VIII , bajo la rubrica "Disposiciones sobre la organización y los sistemas de gestión económica y financiera del Sector público» y respondiendo a esta finalidad, no hay razón para estimar que no debe formar parte del contenido propio de una Ley de Presupuestos autorizar al Gobierno, al objeto de contribuir a la racionalización y reducción del gasto público, a refundir o modificar la regulación de los organismos autónomos y entidades públicas creadas por Ley, como así se hizo al crear el Invifas, organismo autónomo, adscrito y dependiente del Ministerio de Defensa, y a tenor de lo argumentado por la parte recurrente hemos también de resaltar que el Real Decreto recurrido guarda relación con la materia económico presupuestaria, pues los aspectos organizativos del órgano de nueva creación, el régimen de cesión en uso o acceso a la propiedad de viviendas, la fijación del canon retributivo y las compensaciones económicas sustitutorias inciden en la política económica-presupuestaria del Estado, a través del referido Ministerio de Defensa.

La Asociación recurrente predica la nulidad radical del Real Decreto 1751/1990 , en base a que en el mismo no se han respetado los fines que tenían asignados los Patronatos de Casas Militares por las Leyes de su creación, tal como se establecía en la norma habilitante de la Ley de Presupuestos.

La finalidad propia y directa de los respectivos Patronatos de Casas Militares de los ejércitos de Tierra, Mar y Aire está perfectamente explicitada en el art. 2 de las respectivas Leyes organizadoras de los Patronatos de 8 de julio de 1963, 12 de mayo de 1960 y 28 de diciembre de 1966 , donde con ligeras variantes de redacción, irrelevantes a los efectos aquí contemplados, se expresa de modo genérico que tendrán como fines propios y directos de su función la construcción, adquisición, adjudicación y administración de viviendas para su cesión en arrendamiento especial o con acceso a la propiedad, al personal de tales Ejércitos, en activo, reserva, retirado o jubilado y a sus causahabientes con derecho a pensión, sin mayores especificaciones sobre criterios de adjudicación u orden de prelación respecto de tales categorías. Pero el art. 54 del Reglamento del Patronato de Tierra de 31 de octubre de 1975 categóricamente afirma que el disfrute de tales viviendas al personal indicado, se condiciona a las necesidades del servicio debidamente especificadas por el Ministerio del Ejército en las normas vigentes o que se dicten. Del mismo tenor es el contenido de art. 2.° apartado f) en relación con el a) del Reglamento de Marina de 17 de noviembre de 1960 , al indicar que el Patronato cumplirá la finalidad antecitada respecto del personal en reserva o retirado, viudas o huérfanos, cuando cubiertas las necesidades del personal en activo, sus disponibilidades económicas se lo permitan, reiterando dicho orden de preferencia el art. 53, criterio nuevamente ratificado en el Reglamento de Adjudicación y Uso de 13 de marzo de 1973, artículos primero y segundo .

Y similares referencias a la subordinación de satisfacer las necesidades del personal en activo secontienen en el apartado 3.° de art. 4 del Reglamento para régimen y adjudicación de viviendas del Ejército

del Aire de 15 de agosto de 1949 y en la norma novena de la Orden de 21 de febrero de 1970, así como en

el art. 4 del Reglamento del Patronato del Aire de 29 de octubre de 1970 .

Las conclusiones derivadas de lo acabado de expresar se materializan en el 889 hecho de que la legislación reguladora de los citados Patronatos de Casas Militares tenía por finalidad primordial la de satisfacer las necesidades de vivienda del personal militar en activo y también la del resto del personal y causahabientes si bien de modo subordinado a las necesidades del servicio y a la dotación de viviendas a los militares en activo.

El Real Decreto 1751/1990, de 20 de diciembre, tal como preceptúa el art. 4 y a través del creado Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas -adscrito al Ministerio de Defensa- tiene por finalidad la cobertura de las necesidades de vivienda del personal militar de carrera en situación de servicio activo, facilitándole -art. 16- vivienda militar de apoyo logístico, si bien en los arts. 43 y 44 , especifica que las viviendas militares no calificadas como de apoyo logístico podrán ser destinadas al uso por personal vinculado a las Fuerzas Armadas apoyándose también las acciones que permitan la constitución de asociaciones y cooperativas que ejecuten programas de construcción de viviendas en propiedad para personal militar cualquiera que sea su situación administrativa.

Es evidente, pues, que el Real Decreto impugnado enfatiza de modo prevalente y aún más rotundo que la normativa anterior de los Patronatos de Casas Militares, la finalidad de la cobertura de provisión de vivienda al personal en activo, precisamente y tal como se expresa en su preámbulo, en aras de su movilidad geográfica y atendiendo a razones de operatividad de los Ejércitos en lógica armonía con el papel básico de éstos que según el art. 8 de la Constitución tienen como misión fundamental la de garantizar la soberanía e independencia de España así como defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional pero también provee, aunque de un modo más difuminado, en su expresión formal y subordinado a las necesidades de viviendas del personal en activo, a facilitar el acceso a la propiedad y al uso de ellas al resto del personal militar cualquiera que sea su situación así como el vinculado a las Fuerzas Armadas, en los que cabe incluir a todos los beneficiarios de viviendas militares contemplados en la legislación anterior de los Patronatos. Es claro que salvo diferencias de matiz accidentales, la finalidad perseguida por Real Decreto 1751/1990 es sustancialmente igual a la de normativa anterior, por lo que aparece cumplida la condición impuesta en la norma habilitante de la Ley de Presupuestos, sobre la identidad de fines mantenida en el Real Decreto impugnado, cuyos arts. 1 y 2 ponen de relieve que el cumplimiento de tales fines ha pasado en gran manera a ser gestionada por el Ministerio de Defensa, frente a la amplia autonomía gestora de los anteriores Patronatos de Casas Militares por lo que en el aspecto orgánico-funcional no se ha respetado íntegramente los mecanismos instrumentales de cumplimiento de los fines, pero tal variación no implica en modo alguno la desviación de los fines perseguidos por los Patronatos, prohibida por el art. 80 de la Ley 4/1990, de 29 de junio , que a su vez autoriza a modificar la regulación de éstos, por lo que tal reforma funcional se encuentra comprendida dentro del ámbito material habilitante de la Ley de Presupuestos.

La eficacia deslegalizadora del art. 80 de la Ley 4/1990 se extiende a la materia regulada en la legislación de los Patronatos de Viviendas Militares, como ya hemos referido, en virtud de la cual la disposición adicional primera del Real Decreto 1751/1990 , suprime los organismos autónomos Patronatos Militares de Tierra, Armada y del Aire, lo que supone de hecho la abrogación de las respectivas leyes organizadoras de los mismos al devenir inexistente el objeto regulado. La materia regulada en el Real Decreto impugnado no incide en la Ley de Arrendamientos Urbanos ni en las leyes de viviendas de protección oficial , como de contrario se expresa en la demanda, porque tanto el Reglamento de 31 de octubre de 1975, art. 57, como el art. 55 del Reglamento de 29 de octubre de 1970, y el de 13 de marzo de 1973, art. 7 , configuran las cesiones en uso de las viviendas militares como arrendamientos especiales, excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Arrendamientos Urbanos de conformidad también con lo dispuesto en el art. 2.3 de la Ley arrendaticia urbana que excluye de su régimen aplicativo las viviendas que los empleados y funcionarios tuvieren asignadas por razón del servicio prestado, o en razón del mismo tal como acontecía en todo el sistema de disfrute de viviendas de personal militar contemplado en la normativa de los Patronatos. La misma conclusión se infiere respecto de las viviendas de protección oficial, pues si bien tales Patronatos han podido beneficiarse de dicho régimen en la construcción de viviendas para la aplicación de sus fines específicos, ello no implica alteración de las relaciones jurídicas entre esos organismos y los beneficiarios de casas militares ya que la disposición adicional del Real Decreto 1631/1980, de 18 de julio , sobre adjudicación de viviendas de protección oficial cuya titularidad corresponda a Organismos Autónomos o al Estado, excluye del ámbito de su aplicación a las destinadas a personal militar y el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, en sus arts. 12, 49 y 53 , sobre construcción, financiación, uso, conservación y aprovechamiento de Viviendas de protección oficial,preceptúa que los Patronatos de Casas Militares, afectos al Ministerio de Defensa, se regirán en cuanto a su régimen legal y fijación de rentas por su legislación peculiar, conforme a las normas orgánicas de los propios Patronatos.

La facultad derivada de la norma habilitante del art. 80 antecitado, para modificar la regulación de los Organismos autónomos creados por Ley, posibilita y determina la corrección jurídica de los preceptos del Real Decreto impugnado para la fijación del canon a satisfacer por el uso de viviendas concretas en la disposición adicional doce, así como la especificación de las causas de desalojo de las viviendas de apoyo logístico contenidas en los arts. 32 a 34 emanadas de la especialidad de la relación arrendaticia que tiene su causa en la necesidad de la adecuada prestación de los servicios militares, que además con muy ligeras variantes son similares a las previstas en la anterior regulación de los Patronatos de Viviendas Militares, lo que también es predicable del llamado procedimiento administrativo de desahucio del art. 35, siendo de notar que el mismo se establecía en el art. 32 de la Ley de 15 de julio de 1954, reconocido en los Decretos de 30 de abril, 14 y 28 de octubre de 1965, en relación con las viviendas de los Patronatos de Casas Militares de Tierra, Aire y Mar, respectivamente, que se mantuvieron vigentes hasta el Decreto 2114/1968 , e incorporados ahora en el art. 35 del Real Decreto impugnado.

Por las mismas razones y frente a lo alegado por la recurrente, se entienden ajustadas al ámbito habilitante del art. 80, los arts. 1, 4, 6, 15, 17 a 29, 44 y 45 de tan repetido Real Decreto 1751/1990, que en modo alguno están en contradicción con la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley de Arrendamientos Urbanos, Leyes sobre viviendas de Protección Oficial y creadoras de los Patronatos de Viviendas Militares .

Los arts. 37 a 41 del Real Decreto 1751/1990 regulan el abono de una compensación económica mensual al personal militar de carrera que haya solicitado vivienda militar de apoyo logístico y no haya podido acceder a ello por carencia de las mismas en la localidad de su destino, aduciéndose que tal compensación constituye elemento esencial del régimen estatutario de la función militar, que según el art. 103.3 de la Constitución es objeto de reserva de Ley, por lo que esta materia queda sustraída a la normación reglamentaria.

La Sala entiende que esta compensación económica no está integrada en el régimen retributivo de los militares, porque su percepción no tiene naturaleza retributiva de ningún servicio prestado ni ostenta carácter de generalidad ni forma parte del sistema de retribuciones básicas o complementarias de la Ley de Medidas de 2 de agosto de 1984, ni de las indemnizaciones por razón del servicio del Real Decreto, de 4 de marzo de 1988 , por lo que no formando parte la referida compensación del régimen retributivo de los militares, no está sometida su percepción al principio de reserva de Ley.

El art. 5.2 del Real Decreto autoriza al Invifas a enajenar, gravar y arrendar locales, edificios y terrenos a Entidades públicas y a particulares.

La Ley de Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964, en su art. 84 establece que los bienes inmuebles propiedad de los Organismos autónomos, que no sean necesarios para el cumplimiento de sus fines, se incorporarán al Patrimonio del Estado.

Es evidente que la facultad otorgada en el citado art. 5.2 no puede referirse a las viviendas militares de apoyo logístico que el art. 6 del Real Decreto integra en el demanio afecto al Ministerio de Defensa, y por tanto no son propiedad del organismo autónomo Invifas, ni a los demás inmuebles del Patrimonio del Estado, adscritos al mencionado organismo para el cumplimiento de sus fines, conforme a lo establecido en el art. 80 de la Ley de Patrimonio .

Respecto de los bienes propios de dicho organismo autónomo, el precepto del art. 5.2 establece un régimen de enajenación opuesto al contemplado en el art. 84 de la Ley de Patrimonio , puesto que si son necesarios para el cumplimiento de los fines de Invifas, han de ser aplicados a éstos y, si no lo son, han de incorporarse al Patrimonio Estatal y tal disparidad de criterios ha de solucionarse mediante la estricta aplicación de la Ley del Patrimonio , determinando ello la nulidad del art. 5.2 del Real Decreto 1.751/1990 porque la Ley del Patrimonio del Estado constituye una disposición específicamente reguladora del sistema general del régimen jurídico del Patrimonio del Estado de obligado cumplimiento y por ello para que una norma de la Ley General de Presupuestos puede habilitar a la enajenación de inmuebles objeto de regulación en la Ley patrimonial es preciso que de modo expreso y terminante así lo disponga, lo que no acontece con el precepto habilitante del art. 80 de aquélla, extendiéndose tal nulidad a la disposición adicional segunda del Real Decreto, sólo en lo referente a la enajenación de los bienes inmuebles acabados de referir.

Igualmente procede decretar la nulidad del art. 36 del Decreto impugnado que para el supuesto de desalojo de la vivienda y transcurrido el plazo concedido para ello, sin haberse efectuado, contempla la dación de conocimiento del incumplimiento de la resolución de desalojo al Mando o Jefatura de Personal a los efectos de la Ley Orgánica de 27 de noviembre de 1985 de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas .

Este precepto no extiende los ámbitos de aplicación subjetiva y objetiva de la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre , porque ésta y en virtud de los principios de legalidad y antijuricidad tipificada, ha de ser objeto de aplicación exclusiva a las personas y actos en ella contemplados, sin que el contenido del citado artículo incardine ningún nuevo tipo de infracción ni en el aspecto subjetivo extienda la posible responsabilidad más allá del contorno personal explicitado en la Ley Orgánica 12/1985 , como lo pone de relieve la locución "y en su caso, se dará conocimiento a...». Bajo este aspecto, dicho precepto sería en realidad superfluo e innecesario.

Pero el inciso final, "sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de la finca», remite lógicamente al procedimiento legalmente establecido para proceder al desalojo de la vivienda, arbitrando un nuevo instrumento de ejecución coercitiva, al introducir en el mismo, de un modo gratuito la vis compulsiva inherente a la prevención de un expediente disciplinario, lo que supone la inclusión en el normal proceso legal de desalojo o desahucio de una finca urbana, de un elemento de coacción personal contenido en una norma de naturaleza reglamentaria para la que no existe la habilitación legal derivada del art. 80 de la Ley Presupuestaria , lo que determina la nulidad de tal artículo, en la redacción del mismo referida al párrafo, "transcurrido el cual sin que éste se hubiese efectuado, y, en su caso, se dará conocimiento del incumplimiento de la Resolución al Mando o Jefatura de Personal respectivo a los efectos previsto en la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas , sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de la vivienda».

Respecto a la cuestionada infracción del principio de igualdad en la regulación de las disposiciones transitorias y la repercusión en los derechos adquiridos, es pertinente recordar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre tal principio, contenido en el art. 14 del texto fundamental , el cual supone que las consecuencias jurídicas que se derivan de supuestos de hecho iguales, sean asimismo iguales, debiendo considerarse iguales los supuestos de hecho cuando el elemento diferenciador introducido por el legislador carece de relevancia para el fin perseguido por la norma, criterio de diferenciación que para su relevancia ha de ser no sólo objetivo sino también razonable.

La problemática planteada exige la contemplación de las disposiciones transitorias primera y cuarta que son las únicas que a prima facie pueden plantear la posibilidad de entenderse cuestionado tal principio y, concretamente, las reglas tercera y cuarta del apartado 1.° de la disposición primera. El criterio diferenciador, respecto de los militares que se encuentren en servicio activo y les falten cinco o menos años para pasar a la situación de reserva para mantener hasta su fallecimiento el uso de la vivienda militar, es indiscutiblemente un criterio objetivo y razonable, porque la máxima objetividad supone el establecimiento genérico de un determinado lapso temporal -el de cinco o menos años para su cese en el servicio activo-, que a su vez es perfectamente razonable para el fin perseguido por la norma, puesto que la continuación en el uso de la vivienda para ese grupo de personas, se justifica, en relación con los que dispone de más prolongado tiempo en el servicio activo, en la mayor dificultad que tienen aquéllos para la previsora planificación de sus necesidades futuras de vivienda, en aras de la considerable merma de ingresos que supone el cese del servicio activo.

Se trata pues de supuestos de hecho desiguales a los que se da desigual tratamiento.

Idénticas conclusiones al ser paralelamente idénticos los supuestos de hecho, son aplicables respecto de lo dispuesto en la regla cuarta de la disposición transitoria primera, apartado primero, para los que hubiesen pasado a la reserva transitoria, y también a la entrada en vigor del Real Decreto 1751/1990 , les faltasen cinco o menos años para cumplir la edad determinante de su pase a la reserva.

Tampoco constituye infracción al principio de igualdad lo dispuesto en el párrafo final de esta regla cuarta, sobre la fijación de plazo para el abandono de la vivienda, de los comprendidos en esta situación, porque el pase a la situación de reserva transitoria presupone el ejercicio de una opción voluntaria para la ruptura de la relación de servicio con las Fuerzas Armadas con la prácticamente integra conservación de sus emolumentos sin contraprestación de servicio y con la posibilidad plena, además, del ejercicio de otro empleo o profesión con la consiguiente incidencia en sus ingresos, sin que pueda hablarse de repercusión en los derechos, adquiridos ya que el uso de tales viviendas siempre ha estado subordinado como yahemos visto a la necesidad de ellas del personal en activo.

La disposición transitoria cuarta preceptúa, que producida la calificación del actual parque de viviendas, el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas podrá realojar en una nueva vivienda al personal contemplado en la regla 1.º, 2.º, 4.º y 5.º del apartado primero de la disposición transitoria primera y en los apartados segundo y tercera de la disposición transitoria primera y en los apartados segundo y tercero de la disposición transitoria tercera, en función de las circunstancias profesionales, personales y familiares del ocupante y de acuerdo con la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa.

Esta norma es susceptible de producir tan graves consecuencias como la del realojo de una familia incluso en vivienda ubicada en localidad diferente que la ocupada hasta ese momento, quebrando además el derecho del titular a ocupar tal vivienda hasta su fallecimiento, adquirido en virtud del título legítimo, y comoquiera que el realojo presupone el previo desalojo, ello supone la subrepticia introducción de una nueva causa de desalojo de la vivienda que venía siendo habitualmente ocupada.

Además, y lo que es verdaderamente transcendente, el precepto infringe el principio de igualdad puesto que el personal comprendido en la regla 3.a del apartado primero de la disposición transitoria primera está excluido de esta medida, y no hay razón lógica para tal discriminación, puesto que las mismas razones de tipo profesional, personal o familiar pueden concurrir para propiciar y estimar aconsejable el traslado de vivienda. Todo ello es determinante de la declaración de nulidad de esta disposición transitoria.

No procede hacer expresa imposición de costas en aras de lo dispuesto en el art. 131 de la Ley jurisdiccional contenciosa-administrativa .

FALLAMOS

Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Usuarios de Viviendas Militares, contra el Real Decreto 1751/1990, de 20 de diciembre, declaramos no haber lugar a la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la Asociación recurrente y declaramos la nulidad de pleno derecho del art. 5.2 y disposición adicional segunda, párrafo primero, del Real Decreto impugnado, exclusivamente en cuanto a la facultad de enajenación de locales, edificios y terrenos, referidos en el citado artículo, así como la del art. 36 desde la redacción del mismo, "transcurrido el cual sin que éste se hubiese efectuado y, en su caso, se dará conocimiento del incumplimiento de la Resolución al Mando o Jefatura de Personal respectivo a los efectos previstos en la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas , sin perjuicio de que se adopten las medidas procedentes para el inmediato desalojo de la vivienda», y la de la disposición transitoria cuarta, declarando la validez y conformidad a derecho del resto del articulado del referido Real Decreto, sin haber lugar a expresa declaración sobre costas procesales.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Pablo García Manzano.-Diego Rosas Hidalgo.- Pedro Antonio Mateos García.-Francisco José Hernando Santiago.-Juan Manuel Sanz Bayón.- Manuel Goded Miranda.-Enrique Lecumberri Martí.-Rubricados.

Voto particular

Que formula el Excmo. Sr. Don Diego Rosas Hidalgo, discrepante del voto mayoritario de la Sala recaída en la sentencia que antecede.

Dicho sea todo con debido respeto, mantengo que el Real Decreto de 20 de diciembre de 1990 que crea el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas, suprime los Patronatos de Casas Militares del Ejército de Tierra, de la Armada y del Aire, dicta norma en materia de Casas Militares, sin respetar los fines que los Patronatos tenían asignados como manda el art. 80 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990 , y que por ello incurre en nulidad de pleno Derecho, al incumplir además el ámbito, extensión, condicionamiento y límites en que debe moverse la autorización recibida por el Gobierno, que dicho anticipadamente incurre en ultra-vires.

Una deslegalización, como la que el mencionado art. 80 autoriza, por producirse en una Ley de Presupuestos, es de interpretación restrictiva, y mucho más cuando es una deslegalización condicionada y limitada, acordada con una finalidad económico-financiera como su propia sistematización del título VIII de la Ley de Presupuestos pone de relieve; si la denominación del título VIII es la de "Disposiciones sobre laOrganización y sistemas de gestión económico-financiera del Sector público», y la autorización al Gobierno es la de suprimir, refundir o modificar la regulación de Organismos Autónomos creados por Ley con el designio de contribuir -así se dice- a la racionalización y reducción del gasto público -primera finalidad a conseguir-, en este punto debe pararse el uso de la autorización.

Y si además se dice que, en todo caso, los fines que las Entidades estatales autónomas creados por Ley tienen asignados han de ser respetados, es visto, en buena técnica, que la deslegalización autorizada no sólo debe limitarse a la gestión económico-financiera del Sector público, como he dicho, sino que la deslegalización no alcanza a los fines, que han de quedar incólumes, esto es, con el mismo contenido y extensión que que quedan definidos en las Leyes creadoras de los Patronatos, o, lo que es lo mismo, el Real Decreto cauce de la deslegalización ha de reproducirlo en la misma medida. Estimo pues, que los fines no han sido deslegalizados, porque si no carecería de contenido el respeto que de ellos se manda guardar, como limitación o como condicionamiento de la deslegalizaión; así es que subsisten, y todos, absolutamente todos, han de acatarse.

Mas no ha ocurrido así, pues la lectura de la exposición de motivos y el propio contenido normativo del Real Decreto impugnado índica claramente que lo que se ha querido hacer es crear una infraestructura u órgano de apoyo logístico, aprovechando, ciertamente, parte de materiales contenidos en la normativa anterior, mas desmochando los Patronatos de sus fines, de sus facultades y de beneficiarios que son mandados respetar; la propia denominación de Viviendas de las Fuerzas Armadas, en lugar de casas militares, expresa bien a las claras lo que afirmo; esto es, viviendas de los Ejércitos de Tierra, Armada y Aire, inscribiéndose así más en el seno de una política de defensa que en el designio de una gestión económica-financiera del Sector público, que da su ser a la deslegalización; la desviación del mandato recibido es patente desde lo presupuestario, y, como se verá, desde lo sustantivo.

Que el Real Decreto impugnado está más en función de la eficacia operativa de las Fuerzas Armadas, no necesita de mayor esfuerzo para admitirlo, -art. 4.°-, si bien no sobra señalar que se hace a costa de fundir los Patronatos y el patrimonio de los mismos, acentuando así la línea jerárquica hasta el punto de casi desaparecer la función tutelar que es lo que caracteriza la presencia de la Administración en un Organismo Autónomo, del que ahora se dice es de carácter comercial -art. 3.°-; este modo de proceder está acorde con el designio extra-presupuestario que se quiere alcanzar, y pone de relieve en qué medida no quedan respetados los fines que tenían asignados los Patronatos por Ley, que a mi juicio tenían otros fines además del único que ha quedado superviviente, el de la cobertura de las necesidades de vivienda del personal militar de carrera en situación de servicio activo -art. 4.°-, antes mencionado; por lo que es llegada la hora de recordar qué otros fines, además del anterior, venían siendo sumidos por los Patronatos extinguidos y por precepto legal; estos otros fines, coexistentes con lo que hoy se ha convertido en plataforma logística, son: Ley 12/1960, art. 2.° , fines propios y directos del Patronato de Casas de la Armada: La construcción, adquisición, adjudicación, entretenimiento y administración para su cesión en arrendamiento al personal de la Armada en activo, reserva, retirado o jubilado; al de carácter civil dependiente del ramo de Marina; a los funcionarios de las Entidades estatales autónomas afectas al mismo; y a los beneficiarios por cualquier concepto de la Asociación Mutua Benéfica de la Armada. Ley 84/1963, art. 2.° Fines propios y directos: La promoción, construcción, adquisición, adjudicación, entretenimiento y administración de viviendas para su cesión en arrendamiento especial al personal del Ejército o que preste servicios en establecimientos militares, cualquiera que sea su situación y a sus causahabientes con derecho a pensión. Ley 109/1966, art. 2.° La promoción, construcción, adquisición, adjudicación, entretenimiento y administración de viviendas para su cesión en régimen de arrendamiento especial al personal militar y civil del ramo del Aire en activo, reserva, retiro o jubilación; al que preste servicios en sus Organismos Autónomos y establecimientos del ramo y a los causahabientes que de conformidad con la Ley de 12 de marzo de 1963 tengan reconocido haber pasivo con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o a Mutualidad de este Departamento. Compárese y elíjase entre estos fines que acabo de mencionar y el fin único que señala el art. 4.° del Real Decreto, yo elijo los fines de las Leyes últimamente citadas, porque son los legales y no tocados por la deslegalización, recordando que la llegada de los mismos a sus respectivas Leyes responden a una preocupación por lo social a la que no puede ser ajeno el Estado español como característica de nuestro tiempo con la finalidad de atender necesidades de Orden social de los miembros de las Instituciones Militares, de sus famas y del personal civil al servicio del Ejército y lamentando que hoy el Instituto sucesor de Patronatos ya no promueva, ni adquiera, ni construya, ni administre, ni conserve más que viviendas de apoyo logístico -art. 5.°b), d) y e); esto es bastante para concluir que el mandato del art. 80 tantas veces citado no ha sido respetado; y para afirmar que la función social que cumplían los Patronatos ha desaparecido, contra toda razón objetiva.

Obsérvese que los fines asignados a los Patronatos no se agotan en construir, adjudicar, adquirir, conservar y administrar viviendas en sí mismo, sino que lo anterior se asume para su cesión en arrendamiento especial a un colectivo constituido por personal en activo, en reserva, retirado, jubilado,viudas y huérfanos; todo esto es un bloque constituido por finés primarios -construir, promover, adjudicar, etc., y por fines secundarios, cederles en arrendamiento especial a personas que por virtud de este especial vínculo jurídico resultan sus beneficiarios como titulares de dichos arrendamientos; debe alejarse por tanto la idea de que son meros ocupantes o usuarios de viviendas; ahora, sin embargo, en el nuevo Real Decreto los únicos beneficiarios directos que quedan, los en activo son degradados a la calidad de ocupante, de meros usuarios, y el resto de ellos, retirados, en reserva, viudad y huérfanos, sencillamente desaparecen-.

No se diga que los arts. 42, 43 y 44 del Real Decreto completan la acción social que cumplían los Patronatos; sólo se autoriza la modificación de la regulación de los Patronatos respetando, en todo caso, los fines que ellos, y no otros, tenían asignados; si se quieren respetar sus funciones sociales manténgase dentro de quien les sustituya estas mismas facultades; más no ocurre así; el Instituto sucesor es despojado de estas funciones y finalidades de tipo social, ahora, el Instituto no construye, ni promociona, ni adquiere viviendas para acceso a la propiedad, como los Patronatos venían asumiendo; ahora, será el ISFAS -no el Instituto- quien contribuirá a la consecución, no de unos fines que existían, sino de unos objetivos que señala el Secretario de Estado de Administración Militar y no el Instituto, mediante el establecimiento de un sistema de subvenciones de créditos para la adquisición de vivienda propia -sin decirse quién- y con cargo a los programas de acción social del ISFAS y siempre de acuerdo con sus previsiones presupuestarias; igual ocurre con lo regulado en el art. 44 del Real Decreto: Ahora cuando no se van a construir más viviendas que las logísticas, las que no sean calificadas como el apoyo logístico de entre las del Patrimonio del Patronato, esto es, las que ya no son necesarias para el cumplimiento directo del único fin del Instituto -recuérdese el art. 4.° del Real Decreto- en vez de incorporarse al patrimonio del Estado de la mano del Ministro de Defensa, como ordena imperativamente el art. 84 de la Ley del Patrimonio del Estado , es éste quien puede destinarla al uso por personal vinculado a las Fuerzas Armadas, regulándose su régimen aplicable por el Ministro, atendiendo a lo previsto en el Real Decreto, el cual, bueno es citarlo, también prevé que sean realizadas, vendidas, por una oficina liquidadora, creada en la Dirección General de Personal del Ministerio, de lo que en su momento me ocuparé.

Una vez hecho lo anterior, una vez despojado el Instituto resultante de la refunción de fines muy concretos que venían siendo desempeñados por los Patronatos extinguidos y residenciados los mismos en la Administración central y al albur de sus facultades discrecionales, la cosa queda clara: Ya no se tiene otro campo en el que actuar sino en el de uno de los fines que existían; el camino está despejado para apoderarse de un patrimonio y destinarlo a un sólo fin, sin pararse en considerar que este modo de proceder lleva consigo al no respetar, en todo caso, los fines que tenían asignados y los ingresos que tenían adscritos, esto es, fines adjudicados, atribuidos a los Patronatos que si resultan suprimidos lo son por vía de refundición y no como supresión directa y sin más, por lo que puede hablarse de un Organismo resultante de la refundición: Los que eran tres, ahora es uno -el Instituto-, pero éste no son tres; le faltan los fines de que se ve despojado.

La desaparición de las palabras, retirado, en reserva, jubilado, viuda, etc., en el Real Decreto, a no ser que sea con ocasión de sus disposiciones transitorias -lo que evidencia una vez más la dejación de fines y tareas a asumir por el Instituto sucesor de los Patronatos- es una prueba más del desamparo en que quedan- de la desviación que se produce y del parcial uso que hace el Gobierno de la autorización que le otorga el mencionado art. 80, pues está claro que cuando se agoten las previsiones de las transitorias y entre en plena aplicación el Reí Decreto combatido, éste ya no se ocupará más que del personal en activo, pues ésta es su única finalidad.

Conviene tener presente, como punto de partida que para mi es irrenunciable, que desde 1960 no hay un único fin, ni que el único objeto de los Patronatos estuvieran enderezado solamente a subvenir las necesidades de viviendas del personal en activo, ni que todas las viviendas fueran logísticas exclusivamente; esto es verdad hasta 1960 y desde el Real Decreto-ley de 26 de enero de 1928 .

En resumen, un patrimonio amasado con créditos, subvenciones, exenciones y bonificaciones tributarias y construidas en su mayor parte por los Patronatos extinguidos en su calidad de promotores de viviendas de protección social, sin la más mínima especificación de su procedencia en cuanto a su financiación y origen, bien por el presupuesto de Defensa, bien por el del Ministerio de la Vivienda, es ahora sometido a un único tratamiento jurídico y por Decreto, diciéndose del mismo que: Son viviendas de apoyo logístico o no lo son, dependiendo ello de que se le califique en uno u otro sentido; si no son viviendas de apoyo logístico pueden ser destinadas, si se quiere, no por derecho, al uso por personal vinculado a las Fuerzas Armadas con lo que desaparece un derecho de adjudicación que tenían los beneficiarios que han desaparecido del Real Decreto y un facultad de adjudicación que tenían los Patronatos, si se califica la vivienda de logística, se dice de ella -art. 6.°- que integran el dominio afecto al Ministerio de Defensa; y mírese por donde, se hace y deshace el patrimonio ya existente, por medio de un Real Decreto, segúnconvenga a la operatividad y movilidad geográfica de las Fuerzas Armadas y no a la prestación social de los mismos a través de una facultad de calificación carente de cobertura legal, pues no lo es disposición adicional 7.a, la que, como deslegalización de segundo grado en favor de un Ministerio, es inaceptable, dado que sólo cabe deslegalizar en favor del Gobierno, lo más grave, sin embargo, es que se está regulando por Decreto y con total desviación de facultades, cuando menos, una parte del dominio público -las viviendas logísticas-, con entera vulneración de la reserva de Ley contenida en el art. 132 de la Constitución ; y es que la metamorfosis que se opera en el patrimonio proveniente de los Patronatos suprimidos es de tal entidad que no sólo excluye a quienes eran beneficiarios por Ley, sino que transmuta su naturaleza jurídica, lo que sólo puede estar acorde con el concepto que se tiene de vivienda logística pero no con los demás; la desaparición del horizonte mental del Real Decreto de toda preocupación por la debida acción social en el seno de los Ejércitos y la única finalidad perseguida de construir un instrumento más de la Defensa con todo un patrimonio que nunca estuvo enteramente atribuido a una infraestructura logística, pone en evidencia la desviación cometida por una nueva normativa que el art. 132 de la Constitución está reclamando se haga por Ley, para que no dependa de una calificación -como se dice, sin cobertura legal alguna- nada más y nada menos que la inalienabilidad, la inembargabilidad y la desafectación de los bienes que se dicen estar afecto al dominio de un Ministerio.

Intimamente ligado con lo hasta ahora dicho hay que considerar las facultades de enajenación y gravamen de locales, edificios y terrenos tanto a Entidades Públicas como a particulares, que el Real Decreto impugnado atribuye -art. 6.º-, compartidamente, tanto al Instituto creado como a la Oficina Liquidadora que se crea en la disposición adicional segunda del mismo; el sistema consiste en que la Oficina liquidadora realizará -venderá- el Patrimonio de los Organismos extinguidos que el Instituto declare no ser de interés a los efectos de apoyo logístico, si bien hay que dejar sentado que el Instituto no tiene estas facultades para declarar la anterior, sino sólo las de propuesta -art. 11.i)- correspondiendo al Secretario de Estado de Administración Militar dicha facultad, de donde se sigue una desafectación hecha por un Secretario de Estado con tal de que el Instituto, al amparo del mencionado párrafo i) del art. 11, proponga descalificación de viviendas y el Secretario de Estado la aprueba; esto no se compadece con la naturaleza de bien dominial y una vez más el Real Decreto no se muestra como vehículo hábil para regular así esta materia. Conclusión de todo: Las viviendas logísticas son inalienables, inembargables, imprescriptibles y no pueden ser desafectadas al amparo de un Real Decreto, ni más ni menos que para entregarlas al tráfico jurídico; desde luego, ni particulares ni Entidades públicas las pueden comprar al Instituto. Y en cuanto a las viviendas no logísticas, las desafecte quien las desafécte, han de entregarse al Patrimonio del Estado, según el art. 84 de la Ley de su Patrimonio y 14.2 de la Ley de 26 de diciembre de 1958 . Este es un obstáculo insalvable que se hace al propósito de vender 11.000 viviendas y un número indeterminado de locales y otros bienes que según la Memoria Económica están en trance de ser realizadas, con toda seguridad porque no son logísticas y con toda lógica desde la perspectiva del Real Decreto, porque sus ocupantes serán desalojados. Dígase si no, si estas 11.000 viviendas no están reclamadas su propia regulación por Ley para no ser sustraídas de su adjudicación a otros beneficiarios no activos como viene reconocido en las Leyes creadoras de los Patronatos y como derechos de ellos.

Si el sistema instaurado regula una parcela de la infraestructura logística porque la única finalidad del Instituto es la cobertura de las necesidades de viviendas del personal militar en activo, despreocupado ya el Instituto de la parcela de acción social que venían cumpliendo los Patronatos, el art. 36 es enteramente consecuente con este sistema, salvo en lo que hace relación a los familiares del ocupante; así es que, no existiendo diferencia cualitativa entre vivienda logística y cuartel, la remisión que el art. 36 hace a la Ley 12/1985 no tiene el designio de introducir en la misma un tipo que ello no tenga, sino que su designio es poner en marcha una facultad disciplinaria propia de toda infraestructura logística.

No hay dato para cuantificar el número de viviendas construidas con cargo al Presupuesto de los Ejércitos y con cargo al del Ministerio de la Vivienda; sería cosa de examinar el expediente de construcción de cada una de ellas; mas sin este examen, la aplicación del Real Decreto comporta que lo construido con un designio de acción social se transmute en infraestructura logística, apartándosele así de su primitivo destino; y también lo contrario: Lo que desde un principio es logístico-y así se aportó al patrimonio de los Patronatos a partir de 1960-, se convierta en no logístico, todo ello, mediante una descalificación carente de cobertura legal; que existen dos grupos de viviendas está demostrado por el hecho mismo de hacerse precisa una nueva clasificación y calificación, no hecha por el Instituto, sino por el Ministerio a quien se confiere la facultad de adjudicar -art. 16- cuando esta facultad venía siendo residenciada en los Patronatos; no es de extrañar pues que siendo el Real Decreto más bien un Reglamento de empleo logístico que un instrumento cauce de acción social, su contenido se aparte del respeto a los fines que se venían cumpliendo con respecto a retirados, jubilados, en reserva, viudas, etc.

Incluso en el supuesto de que los Patronatos extinguidos no hubieran construido nada más que unasola vivienda de carácter social, con sus subvenciones, sus créditos, sus exenciones, etc., bastaría esto para que no se prescindiera de retirados, viudas, huérfanos, etc., como se hace en el Real Decreto, lo que evidencia, una vez más, el mal uso que se ha hecho de una autorización que, no debe olvidarse, debe sólo moverse entre gastos e ingresos del Sector público para que lo que es ajeno a lo presupuestario quede incólume, respetado y a salvo como no deslegalización que es, ya que no puede ser de otra manera; en conclusión: La plataforma que ofrece el art. 80 es correcta y hábil para incidir solamente en el sistema de gestión económico-financiero y permite reordenar Organismos autónomos creados por Ley con dicho fin, pues se ponen condicionamientos y restricciones claramente encaminadas a respetar los fines existentes; se está poniendo un límite a la deslegalización para que a través de ella no se alcance más de lo que se hubiera podido alcanzar a través de una delegación recepticia; el Real Decreto se comporta como si los Patronatos extinguidos no hubieran tenido más que un solo fin y no es así; hay fines que permanecen y que no merecen ser olvidados como si de una mera supresión se tratase; puestos a reordenar el Sector público y autorizándose la regulación de los Organismos Autónomos, pero respetando siempre sus fines, dado que el Real Decreto sólo contiene la regulación de uno solo de los existentes, hay que concluir que la deslegalización no está agotada sino que se ha hecho sólo uso parcialmente de ella, permaneciendo incólumes los demás fines, los que están reclamando tan acabada regulación como la que se ve en el Real Decreto con lo que, afirmándose como debe afirmarse que los demás fines permanecen y deben ser asumidos por quien suceda a los Patronatos, las viviendas sobrantes de la logística en vez de entregarse al Patrimonio del Estado, porque precisamente subsisten dichos fines y las viviendas son necesarias para que esto se cumpla, el Instituto, y no el Ministerio, las adjudicará a sus beneficiarios y seguirán respetadas sus facultades de promover, como promotor, la construcción de viviendas de carácter social; lo que sea apartarse de esta finalidad -y el Real Decreto, se ha apartado- es incurrir en nulidad al vulnerar frontalmente el art. 80.

Puestos, por las Leyes creadoras de los Patronatos, todos los beneficiarios en un mismo plano de igualdad legal, parece evidente que queda vulnerado el principio de igualdad que consagra el art. 14 de la Constitución ; y no se diga que todos ellos no tienen los mismos derechos por el dato que por inercia y prepotencia Ordenes ministeriales les hayan situado, a unos en condiciones de preferencias y a otros en condiciones residuales; es a la Ley y no a páctica seguida, como se verá, a lo que hay que hacer referencia; ante la Ley, todos, absolutamente todos, son iguales, todos son beneficiarios; a no ser que se quiera afirmar que se estaban aprovechando las ventajas de una normativa social para obtener viviendas que, en todo caso, como logísticos, debían financiarse a costa de los presupuestos de Defensa, esto sería una grave acusación; si los Patronatos fueron promotores de viviendas de protección social, no podían ni pueden aportar lo construido de estos fines y transferirles sin más a lo logístico como si estas viviendas fueran un instrumento más al servicio de los Ejércitos como ahora se ponen; lo cierto es que los Patronatos construían, como promotores, viviendas de protección oficial con un destino concreto y estaban entre sus facultades las de adjudicación, a una u otra clase de beneficiarios. Ciertamente las Leyes permiten un orden de prelación, pero para desarrollar los fines: Para construir, adquirir, adjudicar, etc., etc. así se ven el art. 2.° de las Leyes 12/1960 y 109/1966, si bien la Ley 84/1963 no contiene prevención alguna al respecto; mas de esta prelación en la construcción, subordinada a que las disponibilidades económicas lo permitieran, no debe seguirse que todos los beneficiarios no estén situados en un mismo plano de igualdad, ni que, como ahora va a ocurrir, parte de ellos sean sacados, apartados, de su calidad de beneficiarios del Instituto sucesor, a no ser que se quiere tener un Instituto logístico a manera de centro o dirección ocupada de la Defensa nacional y despreocupada de fines de carácter social que se venían cumpliendo y que mandan respetar; con el Real Decreto, ya no hay la menor posibilidad de construir de acuerdo con un orden de preferencia y esto es lo que rompe el bloque de tratamiento unitario que se venía desempeñando; véase, como ejemplo, lo que dispone los arts. 58, 59 y 60 del Decreto 2.165/1960 y se comprenderá que la diferencia es de edificios, no de beneficiarios. Partiendo de la idea de que los fines son los fijados por las Leyes y nada más que por las Leyes, no necesita mayor esfuerzo para concluir que el Real Decreto impugnado se ha olvidado enteramente de las Leyes y ha tomado como finalidad las diversas órdenes ministeriales de adjudicación, las que, por reducción, han ido apartando beneficiarios y han tomado sólo en consideración a los en activo; y claro está, si de tales Ordenes sólo los en activo resultan ser los únicos beneficiarios, la operación es sencilla: Respetamos los fines que están insertos en las Ordenes de adjudicación, y no en las leyes; ilegalidad bien patente, pues en ningún caso las leyes creadoras de los Patronatos permiten afirmar que los únicos beneficiarios son los en activo y que las viviendas de sus Patrimonios son todos logísticas; de manera que procediéndose así por vía de órdenes de adjudicación, enteramente a espaldas de las Leyes, quedan discriminados un buen número de beneficiarios; basta con un sola Orden de adjudicación para cerrar el paso a un arrendamiento especial cuyo titular sea un retirado, una viudad, un huérfano, etc. no ceso de preguntarme cuál será el destino de viuda y huérfanos de militares en activo asesinados por los hijos de Caín; ¡como ya no son logísticos!

En resumen, inspirado el RD más en lo reglamentario que las Leyes, evidentemente se aparta y norespeta los fines legales mandados respetar y al excluir a todo el que no esté en activo introduce una discriminación entre beneficiarios que como digo las Leyes sitúan en mismo plano de igualdad; hasta las Leyes procesales no se atreven a negarle legitimación a estos beneficiarios; ¡con cuanta más razón el RD no los puede ignorar!

Ahora, con el Real Decreto, los en activo no son preferentes, sino únicos beneficiarios; ni siquiera ésto, son ocupantes; eliminados los demás, se dirá que no hay trato desigual; pero si no cabe eliminarlos, que es lo que mantengo, porque son beneficiarios por Ley y no por reglamento, la desigualdad entre iguales es patente y no hay razón objetiva para ello.

Concluyendo: Como para mí subsisten unos fines de carácter social regulados en Leyes y el art. 80 manda respetarlos, es claro que los fines no han sido deslegalizados, porque la deslegalización autorizada no es absoluta y sin más; los fines están y siguen amparados por las Leyes de 1960, 1963; y 1966, quedan indemnes, intactos; el Real Decreto combatido los daña, los perjudica, porque se mueve en lo no deslegalizado y en ámbito extraño a lo económico-financiero; por eso, todo él Real Decreto es nulo, plenamente nulo, por incompleto y por desviado; así es que estimo procedente acordar el siguiente:

Que debemos estimar el recurso a que hace referencia este voto discrepante del de la mayorías y declarar la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1.751/1980, de 20 de diciembre , como contrario al Ordenamiento jurídico, todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas.