STS, 25 de Enero de 2005

Por la representación de Dª. Andrea se interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de 15 de enero de 2001, de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Júcar, que desestimó el recurso de alzada que formuló la propia recurrente contra el Acuerdo de 21 de marzo de 2000, del Sindicato de Riegos de la Comunidad de Regantes de Burriana, por el que se aprobó la liquidación definitiva de obras de revestimiento de los cauces secundarios.

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Dos de los de Castellón dictó sentencia el 12 de abril de 2002, cuyo fallo dice: "FALLO: Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª. Andrea contra la Resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Júcar de fecha 15-1-2001 confirmatoria de las liquidaciones 314, 319 y 320 practicadas por el Sindicato de riegos de la Comunidad de Regantes de Burriana por obras de revestimiento de cauces secundarios 5, 6, 9 y 10, cauces 7/1 y 7 fincas 329 y 333, las que se anulan por no ser ajustadas a derecho; sin imposición de costas".

Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en interés de Ley en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, con intervención del Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal, se ha señalado para la votación y fallo el día 11 de enero de 2005, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se interpone por la representación de la COMUNIDAD DE REGANTES DE LA CIUDAD DE BURRRIANA Recurso de Casación en interés de ley 103/2002, al amparo del artículo 100 LRJCA, por cuanto, según se expresa en el escrito de demanda del mismo, el fallo estimatorio contenido en la sentencia dictada, en fecha de 12 de abril de 2002, por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de los de Castellón (Procedimiento Abreviado 288/2001), deriva de la errónea consideración como contribuciones especiales de las aportaciones que los comuneros realizan al coste de las obras de revestimiento de cauces; partiendo de tal consideración, y aplicando el artículo 64 de la Ley General Tributaria de 1963 (LGT), se llega a la conclusión de la prescripción de las liquidaciones giradas, pues, producida la recepción de las obras en fecha de 18 de octubre de 1995, habrían transcurrido cuatro años antes de la fecha de la notificación de las mismas (20 de abril de 2000).

En síntesis, se considera por la Comunidad de Regantes recurrente que se ha producido, en la sentencia recurrida, una incorrecta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado, y consecuencia la doctrina establecida es errónea por diversas razones:

1. Por la diferente naturaleza del plazo que tiene la Administración (en este caso, la Consejería de Agricultura de la Generalidad Valenciana) para liquidar a la Comunidad de Regantes, y otro el de esta para presentar las liquidaciones a los comuneros.

2. Por que los pagos de la recurrente de instancia no tienen la consideración de contribuciones especiales, poniendo de manifiesto que la Comunidad de Regantes, de conformidad con el artículo 5 LGT y 82.1 de la Ley de Aguas, solo pueden establecer tributos cuando una norma con rango de ley lo determine.

3. Por que en las SSTS que se citan (10 de febrero y 17 de julio de 1997), y que sirven de fundamento a la sentencia impugnada, sí resulta admisible hablar de contribuciones especiales por cuanto el pago que el Estado solicita de la Comunidad de Regantes está establecido por el propio Estado, en quien reside la facultad originaria de establecer tributos; por ello tales SSTS resultan inaplicables al supuesto de autos; y,

4. Por que, en todo caso, el cómputo del plazo de prescripción no se puede iniciar con la entrega de las obras al no conocerse el importe de la aportación de la Comunidad ni, en consecuencia, poder liquidarse a los comuneros afectados.

La sentencia de instancia, cuya doctrina se impugna por incorrecta, se fundamenta, por lo que aquí interesa, en los siguientes argumentos:

1. Que «no cabe duda que la aportación de los usuarios al coste de las obras responde perfectamente al concepto de las contribuciones especiales en las que, como señala el artículo 28 de la LRHL el hecho imponible consiste en la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento del valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas, y de esta forma han sido consideradas tradicionalmente por la jurisprudencia del T.S. (ss 10-2 y 17-7-97)».

2. Que «la naturaleza tributaria de la deuda impide aplicar los plazos de prescripción propios del derecho privado (como hizo la resolución recurrida) y tampoco cabe invocar preceptos propios de la Ley General Presupuestaria en cuanto que la misma no resulta aplicable a la Comunidad de Regantes que no constituye un ente estatal ni un organismo autónomo, a los efectos establecidos en el artículo 2 y concordantes de la citada ley.

   El precepto que resulta aplicable es el 64 de la Ley General Tributaria que establece que "Prescribirán a los cuatro años los siguientes derechos y acciones:

1. El derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación.

2. La acción para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas (...)".

   La redacción de dicho precepto proviene de la Ley 1/98, de 26 de febrero que reduce de cinco a cuatro años el plazo de prescripción y resulta aplicable a partir del 1 de enero de 1999, es decir, también al supuesto de autos en el que la notificación de la liquidación se llevó a cabo el 20 de abril de 2000».

3. Por último en cuanto a la determinación del dies a quo para el cómputo de la prescripción la sentencia señala que «el inicio de cómputo de prescripción del derecho a practicar la oportuna liquidación tiene lugar con la terminación de las obras, momento éste que coincide con el devengo de las contribuciones especiales (sentencias de 10 de diciembre de 1.949, 28 de junio de 1.965 y 25 de junio de 1.987) y circunscribiendo más este plazo, indica que el cómputo debe empezar a partir de la fecha de recepción de las obras».

4. Por todo lo expuesto concluye señalando que «sentado lo anterior y habida cuenta el transcurso del expresado plazo de cuatro años entre la fecha de recepción de la obra el 18-10-95 y la notificación de la liquidación al sujeto pasivo el 20-4-2000, sin mediar causas de interrupción del artículo 66 LGT, la misma habrá de considerarse prescrita».

Con carácter previo, se plantea por el Ministerio Fiscal la falta de legitimación de la Comunidad de Regantes recurrente para interponer el recurso de casación en interés de ley, pues, según se expresa tal legitimación existe exclusivamente en los supuestos en los que la finalidad perseguida fuera amparar el interés general que le atribuye la Ley, esto es, velar por el buen orden del aprovechamiento de las aguas (citando al respecto los artículos 74.1 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto ---aplicable al supuesto de autos---, así como el 82.1 de la posterior Ley de aguas 1/2001, de 20 de julio); partiendo de lo anterior el Ministerio Fiscal expone que tal circunstancia no concurre en el supuesto de autos, en el que las pretensiones de la Comunidad recurrente redundan solamente en sus propios intereses económicos, que no afectan ni coinciden con el interés general que han de defender y para el que fueron creadas, citando al respecto jurisprudencia de esta Sala y del Tribunal Constitucional.

La evolución histórica de la regulación del presente recurso en interés de ley ha sido recordado por el Tribunal Constitucional, fundamentando en la misma su conocido carácter restrictivo (STC 121/1999, de 28 de junio): "El origen de dicho recurso se remonta, en el concreto orden jurisdiccional al que ahora hemos de ceñir nuestras consideraciones, al Decreto de 8 de mayo de 1931. Esta norma reglamentaria, elevada a Ley por la de 18 de agosto, fijaba en 20.000 pesetas la cuantía de los recursos a efectos de la interposición del recurso de apelación. Paralelamente, y en declarada analogía con el recurso de casación en beneficio de la doctrina legal, se facultaba al Ministerio Fiscal para interponer recurso extraordinario de apelación ante la respectiva Sala del Tribunal Supremo frente a aquellas resoluciones de los Tribunales provinciales que, no alcanzando la citada cuantía, estimara gravemente dañosas y fundadas en una doctrina errónea. Por otro lado, se preveía expresamente que la sentencia que resolviera el recurso en cuestión, que había de ser dictada por la Sala competente en pleno, fijaría la doctrina legal, dejando intacta la situación jurídica particular creada por el fallo que se recurriera. Estas mismas reglas se incorporaron con posterioridad a los arts. 21 y 77 del Texto Refundido de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1952. La apelación extraordinaria fue luego regulada en el art. 101 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956. De acuerdo con dicho precepto, únicamente el Abogado del Estado, «aunque no hubiera intervenido en el procedimiento», estaba legitimado para hacer uso de este remedio impugnatorio frente a las sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales no susceptibles de apelación ordinaria, cuando estimara «gravemente dañosa y errónea» la resolución dictada. Por lo demás, el precepto reiteraba el carácter preferente de la tramitación de este tipo de recursos, la inalterabilidad de la situación jurídica particular derivada del fallo recurrido, la fijación de doctrina legal por la sentencia que se dictara, así como la mayor amplitud del plazo para su interposición (tres meses, conforme al art. 101.2) frente al de la apelación ordinaria (cinco días «ex» art. 97).

La sustitución del recurso de apelación por el de casación en el orden jurisdiccional contencioso- administrativo, ya prevista por la LOPJ, fue abordada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, cuyo art. 7 introducía un nuevo art. 102- b).1 en la LJCA, que contenía la regulación, vigente en el momento de dictarse la sentencia ahora impugnada, del recurso de casación en interés de la Ley. Este precepto, cuya interpretación por la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo es discutida en el presente proceso, extendió el ámbito de la legitimación activa para la interposición del recurso y refirió al interés general la estimación del grave daño de la doctrina establecida por la sentencia recurrida. El tenor literal de dicho precepto era el siguiente: «El Abogado del Estado, así como las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tuviesen interés legítimo en el asunto, podrán interponer recurso de casación en interés de la Ley contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia no susceptibles de recurso de casación cuando estimen gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada».

En la actualidad, los recursos de casación en interés de la Ley se encuentran regulados en los arts. 100 y 101 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Por lo que se refiere a la concreta cuestión aquí analizada, dichos preceptos amplían el número de sujetos legitimados para la interposición del recurso, incluyendo no sólo a las entidades o corporaciones (a las que dichos preceptos se refieren en iguales términos que la normativa anterior, derivada de la Ley 10/1992), sino también al Ministerio Fiscal, a «la Administración pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto» y, según los respectivos casos, bien a la Administración General del Estado (art. 100) bien a la Administración de la Comunidad Autónoma (art. 101). Por otra parte, se mantiene como requisito objetivo la fundamentación del recurso en la consideración de la resolución impugnada como «gravemente dañosa para el interés general y errónea».

La evolución histórica ahora referida pone de manifiesto la constante limitación normativa de la legitimación para la interposición del recurso, así como la inalterabilidad de la fuerza de cosa juzgada material de la resolución judicial impugnada. Igualmente, es de destacar que la introducción de la exigencia objetiva de que el grave daño ocasionado por el criterio contenido en la sentencia recurrida se refiriese al interés general se produjo paralelamente a la ruptura del monopolio de la legitimación activa que, entre 1956 y 1992, había venido ostentando el Abogado del Estado".

Y, partiendo de la citada evolución normativa, deja constancia de la, también conocida, doctrina constitucional en materia de recursos: "Toda vez que el derecho a utilizar los recursos judiciales legalmente previstos contra las decisiones judiciales comprende tanto los recursos ordinarios como los extraordinarios, entre los que figura el recurso de casación en interés de la Ley (STC 111/1992, fundamento jurídico 4º), interesa señalar, de manera sucinta, la doctrina constitucional acerca de la eventual vulneración del derecho fundamental invocado: derecho a obtener tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) en su concreta vertiente de acceso a los recursos legalmente establecidos.

Al respecto, este Tribunal ha indicado que, así como el acceso a la jurisdicción es un elemento esencial del contenido del referido derecho fundamental, el sistema de recursos frente a las diferentes resoluciones judiciales se incorpora al derecho a la tutela judicial efectiva en la concreta configuración que reciba en cada una de las leyes de enjuiciamiento reguladoras de los diferentes órdenes jurisdiccionales, salvo en lo relativo a las sentencias penales condenatorias (por todas, SSTC 37/1995, fundamento jurídico 5º; 211/1996, fundamento jurídico 2º; 62/1997, fundamento jurídico 2º; 162/1998, fundamento jurídico 3º; 218/1998, fundamento jurídico 2º y 23/1999, fundamento jurídico 2º). De tal suerte que, en tanto el principio hermenéutico «pro actione» despliega su plena operatividad cuando del acceso a la jurisdicción se trata, en el ámbito del acceso a los recursos ---y al margen de la ya referida singularidad que representa el proceso penal--- el control constitucional de las decisiones judiciales que declaran la inadmisibilidad del recurso ha de ceñirse a los cánones del error patente, la arbitrariedad o la manifiesta irrazonabilidad (de entre las más recientes, SSTC 162/1998, fundamento jurídico 3º; 168/1998, fundamento jurídico 4º; 192/1998, fundamento jurídico 2º; 216/1998, fundamento jurídico 2º; 218/1998, fundamento jurídico 2º; 236/1998, fundamento jurídico 2º y 23/1999, fundamento jurídico 2º".

Partiendo de la anterior doctrina, la falta de legitimación de la Comunidad de Regantes se nos aparece con claridad, y el recurso de casación ha de ser desestimado. Así lo ha declarado, en situaciones similares, este Tribunal Supremo.

Efectivamente, en la STS de 26 de enero de 2001 se puso de manifiesto que "el artículo 100.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, abre el recurso de casación en interés de la ley, además de al Ministerio Fiscal y a la Administración General del Estado, a la Administración pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto y a las "Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tuviesen interés legítimo en el asunto». Esta norma, cuya redacción es coincidente en este punto con la dada anteriormente por la Ley 10/1992, fue ya interpretada a la luz de la Exposición de Motivos de esta última y con la mira puesta en el art. 24.1 de la Constitución, permitiendo a este Tribunal (Sentencia de 19 octubre 1993) reconocer legitimación para acudir a este singular recurso a las Corporaciones y Entidades públicas, en general, siempre que unas y otras ostenten, o les haya sido encomendada, la gestión del interés general supuestamente comprometido en términos que trasciendan al caso definitivamente resuelto por una decisión judicial que se reputa errónea.

Precisamente, en relación con el citado artículo 102-b.1 de la Ley anterior ---doctrina que conserva toda su vigencia--- esta Sala ha dicho reiteradamente (Sentencias de 20 y 30 de enero y 16 de febrero de 1996, 5 de diciembre de 1997, 16 de enero y 27 de marzo de 1998, entre otras) que la legitimación para interponer el recurso de casación en interés de la Ley no se extiende a los sujetos privados, individuales o colectivos, cualquiera que sea la forma asociativa que adopten, ya que este recurso, en cuanto tiende a preservar el interés general, se atribuye únicamente a los entes públicos que encarnan dicho interés. Más concretamente, la Sentencia de 2 de marzo de 1995, arrancando de la doctrina contenida en la Sentencia de 30 abril 1994, señala que la expresión de entidades o corporaciones, etc. antes transcrita comprende tan sólo, con carácter exclusivo, a las entidades o entes corporativos que adopten una personificación pública y se configuren como tales entes públicos, pues si este recurso se orienta a preservar el interés general encarnado en normas estatales, para evitar la no recta aplicación de éstas, la promoción para hacer valer jurisdiccionalmente dicho interés general parece razonable que sea encomendada, junto a los entes públicos territoriales, a los que de algún modo «ejerzan potestades o funciones públicas y en cuanto las ejercen», o bien «cuando lo que intentan debatir es el correcto ejercicio de aquellas funciones públicas que les han sido atribuidas por el ordenamiento o delegadas expresamente por la Administración, como ocurre cuando ejercen la potestad disciplinaria en el orden profesional y colegial ... y, en general, cualquier otra competencia que normalmente es propia de aquélla» (Sentencia de 16 de febrero de 1996), lo que remite a aquellos entes que se hallen encuadrados en la denominada Administración corporativa, criterio jurisprudencial del que se ha hecho eco el Tribunal Constitucional (cfr. STC 121/1999, de 28 de junio, F. 6º)".

Por su parte la STS de 21 noviembre 2003, de esta misma Sección, y en la misma materia de aguas recordó que "este Tribunal ha declarado repetidamente (sentencia de 30 de noviembre de 2001, y las que en ella se citan) que el recurso de casación en interés de ley es una modalidad casacional, de perfiles rigurosos y diversos a las otras modalidades casacionales, que tiene por finalidad la revisión de la sentencia del Tribunal «a quo» para, dejando intangible la situación jurídica definida en la misma, delimitar para el futuro la correcta interpretación o aplicación de normas jurídicas cuando estas operaciones han sido erróneamente realizadas por la Sala de instancia y de ello se deriva o puede derivarse un daño grave para el interés general confiado a la Administración recurrente, por lo que no consiste en un medio impugnatorio encaminado a revisar la decisión del Tribunal «a quo» sustituyéndola por otro pronunciamiento más ajustado a Derecho, incidiendo sobre la situación jurídica debatida en el proceso administrativo, razones que avalan la restricción que, en relación con la índole de las resoluciones judiciales que tienen acceso al recurso de casación en interés de la Ley, establece el artículo 100.1 LJCA".

Y, partiendo de la anterior doctrina concluyó señalando que "consecuente con esta peculiaridad, la LJCA limita la legitimación activa a las Administraciones Públicas Territoriales o a las Entidades o Corporaciones que ostenten representación y defensa de intereses de carácter general y cooperativo, siempre que unas y otras tuvieran interés legítimo en el asunto. Este interés legitimador, tratándose de una Corporación de derecho Público como es la comunidad recurrente no puede extenderse a cualquier regulación de uso de las aguas, cualquiera que sea su origen o procedencia, sino a la regulación de unas aguas cuya adecuada gestión justifica su creación y la atribución de esa cualidad de Administración Pública y son precisamente esos intereses a cuya protección deben su razón de ser los que han de resultar gravemente comprometidos por las sentencias recurridas para que pueda reconocerse a aquellas la necesaria legitimación activa.

El artículo 73.1 de la Ley de Aguas, impone la integración en comunidades de usuarios de los usuarios del agua y otros bienes del dominio público hidráulico de una misma toma o concesión. De este precepto y del artículo 76.4 de la misma ley resulta con toda evidencia que es la correcta gestión del uso de las aguas procedentes de la misma toma o concesión entre todos los beneficiarios de aquéllas lo que determina la constitución de esas comunidades, su configuración como Corporaciones de Derecho Público y la consiguiente atribución de importantes potestades administrativas".

Efectivamente, según establece el artículo 74.1 de la citada Ley de Aguas las Comunidades de Usuarios tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público, adscritas a los Organismos de Cuenca, pero tal consideración es mera consecuencia de su origen, que está en la ley, a diferencia de lo que acontece con las asociaciones y las sociedades en general, que nacen por un acuerdo de sus miembros. Tal consideración, sin embargo, se presenta como insuficiente para acudir legítimamente a este recurso, que por otro lado no está concebido en defensa de los intereses de los usuarios, que son claramente intereses privados.

Por ello la mencionadas Comunidades de Usuarios están legitimadas para interponer el recurso de casación en interés de la Ley cuando lo que intentan rebatir es el correcto ejercicio de aquellas funciones públicas que les han sido atribuidas por el ordenamiento o delegadas expresamente por la Administración, para el buen orden del aprovechamiento del agua, lo cual no ocurre cuando lo que se discute afecta al cobro de las deudas de la Comunidad por gastos de conservación, limpieza y mejora, contempladas en el nº 4 del artículo 75 de la Ley de Aguas, a pesar de que las mismas graven la finca o industria en cuyo favor se realizaron, y, de que la Comunidad de Usuarios pueda exigir su importe por la vía administrativa de apremio. Con independencia de la naturaleza de tales facultades, lo cierto es que con el ejercicio de las mismas lo que se protege es el patrimonio de la Comunidad de Usuarios, pero no el interés general del aprovechamiento del aguas para lo que fueron constituidas; esto es, la actuación del la Comunidad dirigida al cobro de las deudas de los usuarios, no afectan sino al ámbito estrictamente privado de administración de la Comunidad, sin implicar ejercicio de funciones administrativas conferidas por la Ley o delegadas por la Administración pública.

La conclusión es, pues, que la Comunidad de Regantes recurrente carece de legitimación para interponer recurso de casación en interés de la Ley contra la sentencia dictada por el Tribunal de instancia, lo que conforme al artículo 100.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, debe dar lugar al archivo de plano del recurso.

Conforme a lo previsto en el artículo 139. 2 y 3 LRJCA procede imponer a la parte recurrente el pago de las costas causadas, no pudiendo superar la minuta del Abogado del Estado la cantidad de 1.200 Euros.