STS, 5 de Junio de 2006
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2006:3567 |
| Número de Recurso | 9765/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 5 de Junio de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RICARDO ENRIQUEZ SANCHOMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIASANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIACELSA PICO LORENZO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Junio de dos mil seis.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 9765/03, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Margarita Duport Barrero en nombre y representación de don Bruno, don Ildefonso, don Simón, don Juan Manuel, don Constantino, don Jon, don Jose Ramón, don Miguel Ángel, don Felipe, don Paulino, don Luis Alberto, don Augusto, don Ignacio, don Jose Manuel y don Pedro Jesús contra la sentencia de fecha 16 de julio de 2003, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón con sede en Zaragoza, Sección 2ª , en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 15/00 en el que se impugnaba Acuerdo del Pleno de 27 de Mayo de 1999, por el que se aprueba definitivamente la Ordenanza Municipal del servicio urbano de auto-taxi; y Acuerdo del Pleno de 29 de Octubre de 1999, que desestima recurso de reposición contra la resolución anterior. Ha sido parte recurrida el Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza representado por el Procurador de los Tribunales don Antonio María Alvarez-Buylla Ballesteros y la Asociación Provincial de Auto-Taxi de Zaragoza representada por el Procurador de los Tribunales don Juan Carlos Estevez Fernández Novoa.
En el recurso contencioso administrativo núm. 15/00 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Aragón con sede en Zaragoza, Sección 2ª , se dictó sentencia con fecha 16 de julio de 2003 cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Desestimar el recurso interpuesto por D. Pedro contra las Resoluciones dictadas en el encabezamiento de esta Sentencia, que se confirman íntegramente, sin pronunciamiento sobre costas procesales."
Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de don Bruno, don Ildefonso, don Simón, don Juan Manuel, don Constantino, don Jon, don Jose Ramón, don Miguel Ángel, don Felipe, don Paulino, don Luis Alberto, don Augusto, don Ignacio, don Jose Manuel y don Pedro Jesús, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 3 de diciembre de 2003, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.
La representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza formalizó con fecha 1 de Junio de 2005 formalizó escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.
La representación procesal de la Asociación Provincial de Auto-Taxi de Zaragoza formalizó con fecha 30 de junio de 2005 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste con costas.
Por providencia de 6 de marzo de 2006, se señaló para votación y fallo el 31 de mayo de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala
La representación procesal de don Bruno, don Ildefonso, don Simón, don Juan Manuel, don Constantino, don Jon, don Jose Ramón, don Miguel Ángel, don Felipe, don Paulino, don Luis Alberto, don Augusto, don Ignacio, don Jose Manuel y don Pedro Jesús interpone recurso de casación contra la sentencia desestimatoria dictada el 16 de julio de 2003 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso contencioso administrativo 15/2000 deducido por aquellos contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Zaragoza de 27 de mayo de 1999 en que acuerda aprobar definitivamente la Ordenanza municipal del servicio urbano de auto-taxi así como contra el acuerdo de 29 de octubre de 1999 desestimando el recurso de reposición interpuesto contra aquel primer acuerdo.
Identifica la sentencia en su PRIMER fundamento el acto impugnado para dedicar el SEGUNDO a la desestimación de la causa de inadmisibilidad esgrimida por la Administración demandada respecto a la extemporaneidad del recurso tras argumentar acerca de la existencia de una publicación defectuosa.
Ya en el TERCERO rechaza como motivo de nulidad la esgrimida falta de audiencia a los interesados. Luego califica el servicio urbano de transporte de viajeros como competencia original y primaria de los Ayuntamientos a los que reconoce una potestad de organización que no infringe el principio de libertad de empresa. Finalmente rechaza que la prohibición impugnada infrinja el principio de libre competencia por cuanto no se ha probado que las citadas limitaciones afecten exclusivamente a los empresarios del taxi que explotan varias licencias. A ello adiciona que las diferencias existentes entre los que obtuvieron su licencia con anterioridad a la entrada en vigor de la Ordenanza y los que las obtienen con fundamento en la normativa actual tiene su justificación en un cambio de normativa que reputa razonable.
Como antecedente previo al examen del recurso sustentado en el apartado d) del art. 88. 1.d) LJCA, se hace necesario recoger, al amparo del art. 88.3 LJCA, que la Ordenanza en cuestión fue impugnada en lo que atañe al art. 26.1. que establece "El auto taxi solamente podrá ser conducido por el titular de la licencia a la que estuviera afecto, salvo las excepciones previstas en este articulo...."y a la Disposición Transitoria primera que dispone "Las personas que a la fecha de publicación de esta Ordenanza sean trabajadores asalariados de un titular de licencia de auto taxi continuarán en su situación laboral hasta la llegada del término final del contrato previsto por las partes al celebrarlo. A estos asalariados con contrato en vigor se les podrá renovar el contrato una vez que finalice el plazo inicialmente previsto en el mismo...".
Asimismo es preciso destacar la improcedencia del razonamiento de la administración autonómica acerca de la extemporaneidad del recurso contencioso administrativo por cuanto, tal cual ella afirma expresamente, no ha formulado recurso de casación lo que veda cualquier argumentación contra la sentencia pues debe limitarse a sostener los razonamientos que proceden en la posición de parte recurrida que adoptó al no impugnar la sentencia por la vía adecuada, es decir preparando el pertinente recurso de casación.
Articula su recurso bajo lo que denomina un motivo único, al amparo del art. 88.1.d), que luego desarrolla en cuatro apartados.
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Conculcación de los principios de igualdad y libertad de empresa consagrados en los arts. 14 y 38 CE . Entiende que la norma municipal restringe el sentido amplio de la palabra explotación. Resalta que la sentencia permite la desigualdad consagrada por la Ordenanza al aceptar diferencias entre el momento de obtención de la licencia.
1.1. La administración insiste en que, en el marco actual, las licencias se conceden "intuitu personae" por lo que no cabe su concesión para que su titular pueda dedicarse a otra actividad. Rebate que el cambio de ordenación comporte quiebra del principio de igualdad.
1.2. La Asociación provincial de auto taxi de Zaragoza, también comparecida como parte recurrida, muestra su conformidad con la sentencia negando la producción de las infracciones aducidas.
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Quebrantamiento de la Ley de Defensa de la competencia, 16/1989, de 17 de julio, arts. 1.1.b) y 1.2. En apoyo de su argumento cita el contenido de la STS de 25 de mayo de 1997. 2.1. Mantiene el Ayuntamiento que la existencia coyuntural de que unos taxistas puedan utilizar asalariados y otros no en nada afecta a la libertad de competencia.
2.2. La Asociación recurrida rechaza que la STS invocada diga lo que se afirma por la recurrente así como defiende que no se produje quebranto alguno de la libertad de competencia.
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Infracción de las disposiciones normativas atributivas de la potestad reglamentaria a los municipios y de los limites de aquella contenidas en el art. 25.2.II de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , LBRL.
3.1. Insiste la Corporación que en esta sede casacional no puede cuestionarse la Ley autonómica habilitante de la regulación. Al tiempo mantiene que este Tribunal ha reconocido la capacidad normativa de las entidades locales para ocupar espacios no llenados por normas de otros poderes territoriales.
3.2. Rechaza la Asociación recurrida la conculcación esgrimida que, afirman, carece de soporte alguno.
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Vulneración del art. 11 del Decreto de 17 de junio de 1955, regulador de los Servicios de las Corporaciones Locales . Considera existe extralimitación de la Ordenanza respecto del contenido del RD 763/1979, de 16 de marzo y la Ley autonómica 14/1988, de 30 de diciembre .
4.1. Aquí la Corporación entiende improcedente la argumentación por cuanto la norma reglamentaria estatal fue desplazada por normativa autonómica.
4.2. Expresa la Asociación la falta de vigencia de la norma reglamentaria estatal pues insiste en el contenido de la Ley 14/1998 de la Comunidad de Aragón que confiere a los municipios la competencia para ordenar el transporte público de viajeros.
Este Tribunal en su sentencia de 3 de junio de 2004, recurso de casación 3009/2000 , reiteró lo vertido en otra anterior de 2 de junio de 2004 acerca de que la competencia municipal para regular la prestación del servicio de autotaxi comprende la potestad de organizar el servicio dentro de los límites de lo razonable, procurando satisfacer las necesidades de los usuarios y teniendo en cuenta la rentabilidad que la prestación del servicio lleve consigo. Por ello reputaba razonable la regulación del deber de atenerse a turnos y horarios en el citado ámbito.
Admitida aquella competencia organizativa debe rechazarse, pues, el tercer motivo.
Mas recientemente han sido examinadas cuestiones próximas a las aquí concernidas en la Ordenanza objeto de impugnación ante la Sala de instancia.
En la sentencia de 21 de febrero de 2005, recurso de casación 2347/2002 en que se invocaba la infracción del art. 38 de la Constitución al fijar la Comunidad de Madrid la incompatibilidad de los titulares de licencia de auto taxi para dedicarse a otra actividad profesional se afirmó que "el citado articulo garantiza la libertad de empresa con la finalidad de fijar los límites en los que hayan de moverse los poderes públicos al adoptar cualquier clase de medidas que incidan en la economía nacional, y en nada ha de impedir la adopción de las medidas que el bien del servicio público de que se trate pueda exigir. El establecimiento de un sistema de incompatibilidades en el ejercicio de una profesión, que normalmente ha de desempeñarse de manera personal -precisamente con la finalidad de evitar abusos y especulaciones en torno al otorgamiento de las licencias de autotaxi- responde a unos criterios de política legislativa que no pueden menos que ser calificados de razonables, sea o no la regulación concreta elegida la más acertada.
Lo que no cabe es sostener que esa regulación vigente vulnera el principio de libre competencia, así como el de reserva de ley en atención a la grave restricción que supone para el resto de las empresas y de todos los usuarios de este medio de transporte. La restricción aludida se queda en mera afirmación dialéctica, y no responde sino al unilateral criterio de la parte demandante, por lo que carece de virtualidad casacional ( sentencia de 12 de abril de 2004 )."
Asimismo la citada sentencia recordaba lo vertido en otras anteriores ( sentencias de 12 de abril de 2004, 20 de diciembre de 2004, 21 de diciembre de 2004, 22 de diciembre de 2004, 29 de diciembre de 2004, 12 de enero de 2005, 18 de enero de 2005 y 19 de enero de 2005, recursos de casación 4246/2004, 4064/02, 4103/02, 4044/02, 4013/02, 6427/02, 4461/02 y 4121/02 ) acerca del principio de igualdad. Reiteraba que "La vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución requiere la demostración de un trato desigual e injustificado de situaciones sustancialmente idénticas, que constituye un límite infranqueable incluso para el mismo legislador; pero ha partir necesariamente de la posibilidad de equiparar los presupuestos de hecho invocados para su aplicación". E insiste en que esa equiparación no concurría en el caso de autos, pues el quebrantamiento de la igualdad en la aplicación de la normativa sobre incompatibilidades habría de referirse a las situaciones encuadradas en el mismo ejercicio profesional de la industria del taxi, revelando una situación discriminatoria que afectase precisamente al demandante al imputársele una situación de incompatibilidad no apreciada en otro profesional que se encuentre en condiciones similares.
Sostenía taxativamente que "Lo que no es posible es pretender que se ha infringido la necesaria igualdad constitucional por el hecho de exigir la absoluta dedicación profesional en una actividad concreta del servicio público, contraponiendo esa exigencia a las que se demanda en el ejercicio de otras actividades diferentes".
Consideraba que "El trato diferenciado en materia de incompatibilidades según el contenido de los diferentes ejercicios profesionales podrá poner de relieve, si acaso, algún tipo de deficiencias en la regulación de la materia; mas no supone una discriminación anticonstitucional a tenor del artículo 14".
Argumentos perfectamente aplicables en el supuesto de autos lo que conduce a la desestimación del primer y segundo motivo de recurso.
A ello no es óbice el contenido de la sentencia de 25 de mayo de 1987 (que no 1997 como afirma la parte recurrente) pues la referencia a la necesidad de contar con un trabajador asalariado fue efectuada en el marco de un procedimiento en que el demandante era titular de dos licencias de auto taxi lo cual comportaba la evidente imposibilidad física del titular para explotar directa y personalmente ambas.
Tampoco supone obstáculo a los precitados pronunciamientos el contenido de la sentencia de 24 de diciembre de 1985 (que no 1995 como cita la parte recurrente) que reputa nulo un precepto de un Reglamento municipal que contraviene el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes de Automóviles Ligeros, RD 763/1979, de 16 de marzo al haber exigido la conducción personal de un autotaxi por el titular de la licencia.
Se ha de tener presente que, en fecha más reciente, la precitada sentencia que resolvió el recurso de casación 2347/2002 de 21 febrero de 2005, con cita de otras anteriores, luego reproducido en otras como la de 21 de julio de 2005, recurso de casación 4459/2002, ha afirmado: «El Real Decreto 763/1979 no es un reglamento dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987 , ni puede considerarse incluido en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en la sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, 27 de junio , respecto a los artículos 113 a 118 de esta última .
»En su tercer motivo de casación la parte actora reproduce los argumentos ya desechados en la instancia, añadiendo que el reconocimiento de la vigencia del Real Decreto cuestionado a que alude la sentencia recurrida se refiere a supuestos anteriores a la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 113 a 118, que ha de arrastrar la de los reglamentos estatales dictados en su aplicación.
»Sin embargo el Real Decreto 769/1979 es anterior a la Ley de 1987 y su vigencia está explícitamente reconocida por el Real Decreto de 28 de septiembre de 1990 . En modo alguno podría considerarse como una disposición complementaria dictada en desarrollo de una ley que todavía no había sido aprobada. Aparte de ello la vigencia y aplicabilidad del Real Decreto que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala exteriorizada en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1996, de las que será suficiente citar las Sentencias de 20 de octubre de 2002, 1 de abril y 8 de julio de 2003 .
»Y es que ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 769/1979 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1985 ) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución Española, precisamente invocada con contraria finalidad por el recurrente. Y así viene a reconocerlo, tanto el artículo 4°.4 de la Ley 20/1998, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma -que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi- cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como la Disposición Final Primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal».
De lo hasta ahora relatado resulta clara la competencia municipal en la regulación de la materia que nos ocupa, amparada en Ley autonómica, aquí aragonesa, que, ciertamente, ha desplazado al primigenio Reglamento estatal, respecto de cuyo contenido no puede pronunciarse este Tribunal ni tampoco si la Ordenanza municipal se ha extralimitado.
Por ello tampoco cabe acoger el cuarto motivo.
Procede imponer las costas a la parte recurrente, art. 139 LJCA , en la cuantía de 3000 euros que satisfará por mitad a cada una de las partes recurridas sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación deducido por la representación procesal de don Bruno, don Ildefonso, don Simón, don Juan Manuel, don Constantino, don Jon, don Jose Ramón, don Miguel Ángel, don Felipe, don Paulino, don Luis Alberto, don Augusto, don Ignacio, don Jose Manuel y don Pedro Jesús contra la sentencia desestimatoria dictada el 16 de julio de 2003 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso contencioso administrativo 15/2000 deducido por aquellos contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Zaragoza de 27 de mayo de 1999 en que acuerda aprobar definitivamente la Ordenanza municipal del servicio urbano de auto-taxi así como contra el acuerdo de 29 de octubre de 1999 desestimando el recurso de reposición interpuesto contra aquel primer acuerdo, sentencia que se declara firme con expresa imposición de las costas del recurso a la parte recurrente hasta un limite de 3000 euros a dividir por mitad entre ambas partes recurridas sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que estime conveniente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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