STS, 13 de Junio de 2007

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla - La Mancha dictó, con fecha 21 de julio de 2003, sentencia en el recurso contenciosoadministrativo numero 1079 de 1999, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: que, rechazando la causa de inadmisibilidad opuesta por la Corporación Local demandada, DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la parte actora contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Albacete, de fecha veintiséis de agosto de 1999, por el que se aprobó, para el suelo urbano, la adaptación a la Ley autonómica 2/98 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete, el cual se había aprobado a su vez por Orden de la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha diecisiete de marzo de 1999, sin expreso pronunciamiento en costas procesales».

Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico segundo: « Antes de entrar, en su caso, en el fondo del asunto, es preciso analizar la posible concurrencia de la causa de inadmisibilidad objetada por la Administración demandada, cifrada -art. 69.c) de nuestra ley rituaria- en que versaría el recurso sobre actividad administrativa no susceptible de impugnación. Sin embargo, pese a esta formulación expresa del precepto, tomado de la propia contestación a la demanda de la Corporación albaceteña demandada, lo cierto es que la pretendida causa de inadmisibilidad, como tal, no puede ser acogida, desde las consideraciones siguientes: el Ayuntamiento de Albacete lo que en puridad está planteando es su propia incompetencia para, en vía administrativa, solventar la petición del actor. Entiende que del propio petitum de la demanda de la Sra. María Luisa se desprende, si fuera estimado el recurso, la necesaria modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete -cosa que, añadimos nosotros, es rigurosamente cierta, porque así se solicita expresamente por la actora-; y para aprobar tal modificación, concluye, no es competente el Ayuntamiento, sino la Comunidad Autónoma. Aceptando la mayor, esto es, que las peticiones del actor en su demanda implican necesariamente la modificación del máximo instrumento de planeamiento de esta Capital, sin embargo la consecuencia en Derecho no puede ser la inadmisibilidad, sino la desestimación del recurso. En efecto, la ley jurisdiccional plantea un catálogo de causas de inadmisibilidad que no puede reputarse sino como cláusula cerrada; entre ellas constatamos que no figura la que plantea la Administración demandada: no es que el acto administrativo combatido sea inimpugnable, puesto que cabe examinar, desde su propia configuración autónoma, emanada de la potestad administrativa para adaptar determinadas prescripciones del Plan General, aprobado por una Administración distinta, a los postulados de la Ley cabecera en la materia, si formal y materialmente esa adaptación se ha realizado correctamente. No podrá cambiar el Plan, pero sí practicar esa adaptación. Pero, salvando esa posibilidad de actuación administrativa, y por ende de su revisión subsiguiente en vía contencioso- administrativa, que impide el que podamos aceptar como causa de inadmisibilidad del recurso la que podríamos denominar falta de legitimación pasiva del Ayuntamiento de Albacete, es cuestión ajena a la potestad municipal, y por ello exorbitante, la pretensión actora. En efecto, siendo como es competente para aprobar definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana la Consejería correspondiente de la Comunidad Autónoma (art. 37.3 Ley castellano- manchega 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística), la modificación del mismo, igualmente, no podrá aprobarse -aunque se promueva, como ocurre habitualmente, por la Corporación Local correspondiente- más que por la misma Administración autonómica, siendo así que la recurrente no impugnó el Plan General, en el que ya se contenía la calificación del suelo ocupado por los terrenos de la demandante, como suelo urbano no consolidado, desde la anterior calificación ostentada (Plan de 1985) de suelo urbanizable programado, a desarrollar por Plan Parcial. En la actualidad, el Plan, tras la revisión de 1999, incluye el suelo que nos ocupa en el ámbito de una Unidad de Actuación, la 56. Y la segregación de la finca de la actora, de la mencionada Unidad de Actuación, pedida en la demanda, así como el cambio de calificación del suelo, a urbano directo y consolidado, e incluso el incremento en el aprovechamiento tipo, también solicitados, precisarían cambiar el propio Plan General, algo que no puede resolver el Ayuntamiento. Eso sí que supone, a diferencia de la causa de inadmisibilidad que interesaba la Corporación Local, un motivo de desestimación del recurso. Porque ninguna incorrección formal se aduce, y menos se prueba, respecto al Acuerdo plenario directamente impugnado en este recurso, ni la adaptación a la LOTAU de las previsiones del Plan que se contiene en el Acuerdo combatido modifica dicho Plan (en el mismo sentido, el informe pericial obrante en las actuaciones), con lo que no podemos sino reputarlo conforme a Derecho, porque las vicisitudes que ambas partes describen, sobre la publicación de las normas urbanísticas del Plan, hacen referencia a la eficacia del Plan, no a su validez (STS 30/10/99, EDJ 1999/38689 ) que no ha sido cuestionada, desde la constatación de que fue aprobado, en su Revisión, por Orden de la Consejería autonómica competente de fecha diecisiete de marzo de 1999; precisamente, como consecuencia de una de las prescripciones de dicha aprobación, el Ayuntamiento tenía que proceder a la adaptación de las normas urbanísticas del Plan a la Ley autonómica tan citada. Cosa que hizo, mediante el Acuerdo ahora impugnado y que, por las razones más arriba expuestas, nosotros ahora confirmamos».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la demandante Doña María Luisa presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 22 de septiembre de 2003, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Albacete, representado por su Letrado consistorial, y, como recurrente, Doña María Luisa, representada por el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 9.3 y 14 de la Constitución, que consagran los principios de seguridad jurídica y de igualdad, en relación con los artículos 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 21 del Reglamento de Planeamiento y 70.2 de la Ley 7/1985, al haber desestimado aquélla el recurso contencioso- administrativo por no haberse dirigido la acción frente a la Orden de la Consejería que aprobó el Plan General de Ordenación Urbana sino frente al acuerdo plenario del Ayuntamiento sin aducir que éste sea contrario a derecho, el cual se limitó a cumplir lo dispuesto por la referida Orden y adaptó el Plan a la Ley autonómica 2/1998, siendo la mentada Orden la que clasificó el terreno de la demandante como suelo urbano no consolidado, decisión ésta que infringe los citados preceptos porque el Plan General de Ordenación Urbana impugnado no adquirió plena vigencia y eficacia hasta tanto sus normas urbanísticas no fueron adaptadas a la Ley autonómica 2/98, y la demanda formulada en su día lo que pretendió es que el suelo, propiedad de la demandante, se clasificase por aquél, de acuerdo con sus características, como suelo urbano consolidado, dado que anteriormente la propia Administración lo había clasificado como tal por contar con todos los servicios urbanísticos propios de dicho suelo, a pesar de lo cual el referido Plan General lo clasifica como urbano no consolidado, imponiéndose cesiones que no debe soportar la propiedad del mismo, dado que, en contra del parecer de la Administración urbanística, está plenamente consolidada la urbanización, razón por la que dicha demanda no puede ser desestimada porque el Ayuntamiento de Albacete no sea competente para modificar el Plan General de Ordenación Urbana, pues de lo que se trata es de que en sede jurisdiccional se declare que no es ajustada a derecho la clasificación del suelo impugnada; y el segundo por haber vulnerado el Tribunal " a quo" el artículo 14 de la Constitución, en relación con los artículos 78 y 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 5.8 y 28 de la Ley 6/1998, y 36.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, porque tanto las pruebas documentales como la pericial practicadas evidencian que el suelo, propiedad de la demandante en la instancia, reúne las mismas características que el incluído en el área 1.2.8, que se clasifica por el Plan General aprobado como urbano consolidado, o el delimitado por la UE - 55, al que se le imponen unas cesiones muy inferiores, mientras que el terreno, propiedad de la recurrente, se ha incluido en la UE - 56, clasificándolo como suelo urbano no consolidado y con el deber de soportar unas cesiones muy superiores, con lo que se vulneran los principios de igualdad y de equidistribución de beneficios y cargas y la doctrina jurisprudencial que declara la naturaleza reglada del suelo urbano y la imposibilidad de que el planeamiento la ignore, terminando con la súplica de que se deje sin efecto la sentencia recurrida y se dicte otra que estime la demanda en su día presentada en la instancia declarando radicalmente nulos los acuerdos impugnados por ser contrarios a derecho con las consecuencias interesadas en la súplica de aquélla e imposición de costas a quien se opusiere.

Esta Sala planteó, con fecha 16 de febrero de 2005, a las partes la posible inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por no haber efectuado el oportuno juicio de relevancia al prepararlo, con lo que estuvo de acuerdo la representación procesal del Ayuntamiento recurrido, mientras que se opuso a ello el representante procesal de la recurrente, dictándose auto por esta Sala con fecha 26 de mayo de 2005, en el que se declaraba admisible el recurso de casación interpuesto, por lo que se ordenó dar traslado a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 3 de noviembre de 2005, insistiendo en la incorrecta preparación del recurso y en su inadecuada formalización, dado que no se combate la razón de decidir el Tribunal de instancia la desestimación de la demanda, que no fue otra que no haberse impugnado el acuerdo de la Administración de la Comunidad Autónoma aprobatorio del Plan sino la decisión municipal de adaptarlo a la Ley autonómica 2/1998, a pesar de que el Ayuntamiento demandado carece de atribuciones para modificar el referido Plan y el acuerdo municipal de adaptación es ajustado a derecho, sin que el hecho de que los terrenos, propiedad de la recurrente, cuenten con determinados servicios sea razón para que el suelo deba clasificarse de urbano consolidado por la urbanización y, por tanto, no deba incluirse en una Unidad de Actuación, de manera que la cuestión no está en determinar o decidir si los terrenos cuentan con servicios urbanísticos sino en conocer si éstos son adecuados o idóneos para servir a la edificación que puedan soportar, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto con expresa imposición de costas.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 30 de mayo de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

La representación procesal de la recurrente alega, en el primer motivo de casación, la infracción por la Sala de instancia de los artículos 9.3 y 14 de la Constitución, en relación con los artículos 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 21 del Reglamento de Planeamiento, y 70.2 de la Ley 7/1985

, por cuanto ha desestimado el recurso contencioso-administrativo al haberse impugnado exclusivamente el acuerdo municipal por el que se aprueba para el suelo urbano la adaptación a la Ley autonómica 2/1998, de 4 de junio, de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete sin aducir que tal adaptación sea contraria a derecho sino oponiéndose meramente a la clasificación como suelo urbano no consolidado del terreno, propiedad de la recurrente, contenida en dicho Plan General, que no podía ser alterada por el Ayuntamiento al llevar a cabo la aludida adaptación.

El Ayuntamiento comparecido como recurrido solicita la inadmisibilidad del recurso de casación no sólo porque fue mal preparado, al no haberse efectuado el oportuno juicio de relevancia, sino también por estar inadecuadamente formulado, al no combatirse la razón por la que el Tribunal a quo ha desestimado el recurso contencioso-administrativo, que no es otra que la de no haberse aducido infracción alguna cometida en el acuerdo del Ayuntamiento procediendo a la referida adaptación, pues la infracción se atribuye al acuerdo aprobatorio del Plan General de Ordenación Urbana por clasificar indebidamente como suelo urbano no consolidado el terreno perteneciente a la recurrente, que no ha sido el acto recurrido, sin que el Ayuntamiento tenga potestad para alterar las determinaciones urbanísticas contenidas en aquél por haber sido aprobadas definitivamente por la Administración de la Comunidad Autónoma.

Para rechazar la primera causa de inadmisión nos remitimos a lo declarado por esta Sala en el auto por el que se admitió a trámite el recurso de casación, en el que se expresa literalmente que «los términos en que figura redactado el escrito de preparación satisfacen suficientemente las exigencias del artículo 89.2 de la Ley Jurisdiccional al exponer con brevedad la relevancia que han tenido en la sentencia impugnada determinados preceptos de la Constitución y otras normas contenidas en leyes y reglamentos estatales».

Respecto de la segunda causa de inadmisibilidad está directamente relacionada con el primero de los motivos de casación alegados, de manera que la examinaremos conjuntamente con éste.

Como hemos indicado, la recurrente en casación reprocha a la Sala de instancia que desestimase la acción ejercitada por haberse impugnado exclusivamente el acuerdo municipal de adaptación de las Normas Urbanísticas del Plan General a la Ley autonómica 2/1998, sin alegar vulneración alguna respecto de este acuerdo municipal, mientras que no se combate la decisión aprobatoria del Plan General de Ordenación Urbana, en el que se contiene la clasificación del suelo con la que no está conforme.

Al así haber resuelto aquélla, considera la recurrente que ha vulnerado, entre otros, el artículo 9.3 de la Constitución, en cuanto este precepto consagra el principio de seguridad jurídica, que impone la publicación de las Normas Urbanísticas de los Planes para que tengan vigencia, como lo exige también el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias de esta Sala que se citan.

Efectivamente, es nuestro parecer que lo impugnado por la demandante en la instancia fueron las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete, aprobado por Orden de la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla - La Mancha el 17 de marzo de 1999, si bien tal impugnación se efectúa por la recurrente dentro del plazo de dos meses a partir de la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de Albacete, de fecha 6 de septiembre de 1999, del acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Albacete, por el que, en cumplimiento de las condiciones impuestas por la referida Orden de la Consejería de Obras Públicas, se adaptaron las Normas Urbanísticas del indicado Plan General a la Ley autonómica 2/1998

, ya que, hasta tanto no se cumplió la referida condición, las determinaciones urbanísticas del mencionado Plan General de Ordenación Urbana de Albacete no entraron en vigor, y, por consiguiente, discrepamos de la tesis del Tribunal a quo al entender éste que sólo se impugnó el acuerdo plenario municipal y no las concretas determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana, que clasificaron el terreno de la demandante como suelo urbano no consolidado por la urbanización.

Al haberse combatido por la demandante tales determinaciones contenidas en el mencionado Plan General, la Sala de instancia debería haber emplazado también, como demandada, a la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla - La Macha, lo que, incorrectamente, no hizo, habiendo comparecido exclusivamente como tal el Ayuntamiento de Albacete, lo cual no impide que nosotros debamos estimar el primer motivo de casación, entrando en el segundo, cuyo examen será determinante del sentido de nuestro pronunciamiento, dada la ausencia en el proceso, sustanciado en la instancia, de la indicada Administración autonómica al no haber sido oportunamente emplazada.

En el segundo motivo de casación sostiene la representación procesal de la recurrente que el Tribunal a quo ha conculcado el artículo 14 de la Constitución, en relación con los artículos 78 y 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 5.8 y 28 de la Ley 6/1998, y 36.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, dado que, como se deduce de las pruebas documentales aportadas y de la pericial practicada en la instancia, el terreno de su propiedad reúne idénticas características al que, como urbano consolidado, se ha incluído en el área 1.2.8, o al delimitado por la U.E - 55, al que se le imponen menores cesiones, vulnerándose así por el Plan General de Ordenación Urbana aprobado los principios de igualdad y de equidistribución de beneficios y cargas, así como la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias de esta Sala que se transcriben, que reconoce el carácter reglado del suelo urbano.

La Sala de instancia no examinó la cuestión que, a través de este motivo de casación, plantea la representación procesal de la ahora recurrente, demandante en la instancia, por cuanto se quedó en la revisión del acuerdo municipal de adaptación a la Ley 2/1998, de 4 de junio, de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Albacete, a pesar de que, como hemos indicado al analizar el motivo anterior, debió entrar en esta cuestión, que, en definitiva, era el objeto del pleito, y, por consiguiente, la aducida vulneración de los preceptos citados en este motivo de casación hemos de entender que se hace desde la alegación de su inaplicación por eludir entrar en el fondo del conflicto, que, en definitiva, nos lleva a nosotros a enjuiciar lo que el Tribunal a quo dejó imprejuzgado, de manera que el planteamiento de la recurrente, al articular este motivo de casación, nos impone el deber de decidir los extremos del debate suscitado en la instancia, que la Sala sentenciadora se abstuvo, indebidamente, de resolver.

Para dar respuesta a la cuestión que ahora, a través de este segundo motivo de casación, trae a colación la recurrente, que no es otra que la ya propuesta en la instancia acerca de si el terreno de su propiedad debió ser clasificado por el planeamiento municipal, aprobado por Orden de la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla La Manca con fecha 17 de marzo de 1999, como urbano consolidado, resulta imprescindible valorar la prueba pericial practicada en el proceso y la documental aportada al mismo.

Aceptan las partes, y a ello alude de pasada la sentencia recurrida, como se deduce, además, de ambas pruebas, que el terreno en cuestión venía clasificado por el planeamiento anterior como suelo urbanizable programado, lo que constituye un dato revelador de sus características urbanísticas cuando se aprobó el nuevo planeamiento, ahora combatido.

De la prueba pericial, consistente en el informe emitido por el arquitecto Don Jose Enrique sobre la UE-56 del nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Albacete, se desprende que «las edificaciones existentes en la UE 55, UE 56 y en el suelo calificado (sic) de Urbano Común, que linda con ambas, son muy similares y cuentan con los mismos servicios y suministros urbanos así como gozan de la misma tipología de la edificación en la que predominan edificaciones de una o dos plantas destinadas a viviendas, pequeños talleres o cocheras», lo que ilustra con unas fotografías de los tres suelos diferenciados por el planeamiento por incluir una porción como consolidado, otra en la UE-55 con menores cesiones y más aprovechamiento, y la última en la UE - 56 con mayores cesiones y menor aprovechamiento.

Esta dato, que podría ser revelador de un trato desigual de terrenos con parecidas características, no desvirtúa la realidad, admitida por los contendientes, de que el terreno, propiedad de la demandante, estaba clasificado en el planeamiento municipal inmediatamente anterior como urbanizable programado, y si bien es cierto que en el documento aportado con la demanda, consistente en cédula urbanística, librada por el Ayuntamiento de Albacete con fecha 4 de julio de 1989, se afirma que la parcela, propiedad de la demandante, cuenta con los servicios urbanísticos de pavimentación, encintado, abastecimiento de aguas, evacuación y suministro de energía eléctrica, constituyendo un solar, no es menos cierto que en esa misma cédula urbanística, además de señalarse que la clasificación del terreno es de suelo urbanizable programado, se hace constar que «la parcela se encuentra en el Polígono III del Sector 8 del S.U.P., estando pendiente de reparcelación, con las correspondientes cesiones de viales, dotaciones y zonas verdes».

De esta pruebas practicadas en el proceso, no podemos deducir, en contra de lo que pretende la demandante y ahora recurrente, que el terreno de su propiedad debiera haber sido clasificado por el Plan General de Ordenación impugnado como suelo urbano consolidado por la urbanización, sino que, por el contrario, nos parece que, estando correctamente clasificado en este Plan como urbano, no contaba con una urbanización plenamente consolidada, a pesar de que en aquella cédula urbanística se le califique incorrectamente de solar, puesto que quedaban por cumplir determinadas cesiones, que, en definitiva, son las que deben soportar los propietarios del suelo urbano no consolidado por la urbanización, razón por la que el segundo motivo de casación no es estimable, como tampoco lo son las pretensiones formuladas en la demanda deducida en la instancia, lo que hace innecesaria, a estas alturas, la presencia como demandada de la Administración autonómica que aprobó el planeamiento general impugnado, quién, no obstante, debió ser emplazada como tal por el Tribunal a quo.

La estimación del primer motivo de casación alegado comporta la declaración de haber lugar al recurso con anulación de la sentencia recurrida, sin que, por consiguiente, se deba hacer condena al pago de las costas procesales causadas en el mismo, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

A pesar de ser desestimable, por las razones expresadas, el recurso contenciosoadministrativo sustanciado en la instancia, no concurren méritos, al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes, para hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en ella, como dispone el artículo 139.1 de la propia Ley Jurisdiccional . Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .