STS, 22 de Marzo de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 22 Marzo 2001 |
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RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Marzo de dos mil uno.
Visto el recurso de casación nº 1867/96 interpuesto por el Procurador Sr. Estevez Rodríguez, en nombre y representación del Ayuntamiento de El Sauzal, contra la sentencia dictada en fecha 18 de Diciembre de 1995 y en sus recursos acumulados números 775/92, 1139/92 y 1387/92 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), sobre impugnación de Estudio de Detalle, de aprobación inicial de Plan Parcial y de denegación presunta de aprobación de Proyecto de Urbanización, siendo parte recurrida la entidad "Plantasol S.A.", representada por el Procurador Sr. Navarro Gutiérrez. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Estimar parcialmente los recursos acumulados números 775/92, 1139/92 y 1387/92, con las consecuencias siguientes:.- A) Estimar el presente recurso y, por consiguiente, anular por contrario a Derecho el Acuerdo que aprobaba definitivamente el Estudio de Detalle de la Parcela B-2 del Plan Parcial "La Baranda II", así como la resolución que presuntamente desestimaba el recurso interpuesto contra el anterior.- B) Desestimar el presente recurso en cuanto a la impugnación del Acuerdo que aprobaba inicialmente el Plan Parcial "Parque Colón".- C) Estimar el presente recurso en cuanto a la impugnación relativa a la desestimación presunta por el Ayuntamiento de El Sauzal y por la CUMAC de la solicitud formulada por la entidad demandante para la tramitación del Proyecto de Urbanización del Plan Parcial "El Palmeral", debiendo tramitarse tal Proyecto por la CUMAC, sin perjuicio de la resolución que, en su caso, pudiera recaer sobre la aprobación o no aprobación definitiva del mismo por otras razones distintas de la que ha sido examinada en el Fundamento de Derecho Cuarto de esta Sentencia.- No procede imponer las costas a ninguna de las partes". Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de El Sauzal se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 12 de Enero de 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 17 de Febrero de 1996, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimaran los recursos contencioso administrativos acumulados.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 26 de Noviembre de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la entidad "Plantasol S.A.") a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 10 de Enero de 1998, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 9 de Febrero de 2001, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de Marzo de 2001, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife) dictó en fecha 18 de Diciembre de 1995, y en sus recursos acumulados números 775/92, 1139/92 y 1387/92.
En esos recursos se impugnaban los siguientes actos administrativos, tal como correctamente los describe la sentencia recurrida:
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En el recurso nº 775/92 se impugnaron los Acuerdos del Ayuntamiento de El Sauzal relativos a la aprobación definitiva del Estudio de Detalle de la Zona B-2 del Plan Parcial "La Baranda II" y a la aprobación inicial del Plan Parcial "Parque Colón", así como la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente a los anteriores acuerdos.
La Sala de instancia estimó este recurso contencioso administrativo nº 775/92 en lo referente a la aprobación definitiva del Estudio de Detalle, que anuló; la razón de la anulación fue la de que el antiguo Plan Parcial en que se apoyaba el Estudio de Detalle no era ejecutivo, al no haberse cumplido la condición de la previsión de una estación depuradora de aguas residuales, de suerte que el Estudio de Detalle carecía de apoyatura jurídica. La Sala, por el contrario, desestimó el recurso contencioso administrativo respecto de la aprobación inicial del Plan Parcial impugnado, por tratarse de un acto de trámite.
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En el recurso nº 1139/92 se impugnó la desestimación tácita por el Ayuntamiento de El Sauzal de la solicitud de la entidad demandante relativa a la aprobación inicial del Proyecto de Urbanización de la 1ª Fase del Plan Parcial "El Palmeral", así como la desestimación presunta por la Comisión de Urbanismo y Medio ambiente de Canarias de la solicitud de publicación de la aprobación inicial del Proyecto de Urbanización de la 1ª Fase del Plan Parcial "El Palmeral".
La Sala de instancia estimó este recurso contencioso administrativo nº 11390/92, y ordenó que la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias (CUMAC) tramitara el Proyecto de Urbanización sin perjuicio de la resolución que, en su caso, pudiera recaer sobre la aprobación o no aprobación definitiva del mismo.
La razón de la estimación de esta pretensión fue, en sustancia, la de que no existían obstáculos insalvables o insubsanables que impidieran la aprobación inicial del Proyecto de Urbanización por la Comisión de Urbanismo, ni lo era el que hubiera transcurrido ya el Plan de etapas de 15 años establecido en el Plan Parcial para su propia ejecución, ya que la vigencia de los Planes de urbanismo es indefinida.
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En el recurso nº 1387/92 se impugnó el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de El Sauzal (de fecha 26-5-92, publicado en el BOP de 12-10-92) que aprobaba definitivamente el Estudio de Detalle de la Parcela B-2 del Plan Parcial "La Baranda II", así como la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el mencionado Acuerdo.
La Sala de instancia estimó también este recurso contencioso administrativo, pues ---como queda dicho--- anuló la aprobación definitiva del Estudio de Detalle, por la razón apuntada de la falta de ejecutoriedad del Plan Parcial en que pretendía apoyarse.
Contra la sentencia de instancia ha interpuesto el Ayuntamiento de El Sauzal recurso de casación, en el que esgrime tres motivos de impugnación, que vamos a examinar seguidamente, si bien desde ahora ya anunciamos su desestimación.
En el primer motivo de casación se alega, al amparo del artículo 95-1-3º de la Ley Jurisdiccional, infracción del artículo 29 de la Ley Jurisdiccional en relación con el artículo 306 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por ser la sentencia "contradictoria, poco clara e incongruente".
El motivo descansa en el hecho de que, reconociendo el Tribunal de instancia que la competencia para aprobar el Proyecto de Urbanización por subrogación era de la Comunidad Autónoma, debió decretar la inadmisión del recurso contencioso administrativo por falta de legitimación pasiva del Ayuntamiento de El Sauzal.
Este motivo (en el que, por cierto, no se especifica a cuál de los tres recursos contencioso administrativos acumulados se refiere) no puede ser aceptado, por las siguientes razones:
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- La sentencia impugnada ---que es de una indudable calidad técnica y fruto de un concienzudo trabajo--- resuelve específicamente, con razonamientos muy cumplidos, el problema de la legitimación de las Administraciones demandadas (punto A del fundamento de Derecho cuarto), y da una solución que es clara, congruente y no contradictoria, pues, en efecto razona que, en principio, pudiera parecer que la legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento de El Sauzal, pero que esa conclusión encontraría evidentes obstáculos habida cuenta de que la función de la CUMAC no es la de revisar o fiscalizar lo hecho por el Ayuntamiento sino subrogarse en sus facultades, y, en consecuencia con ese razonamiento, en la parte dispositiva se ordena a la CUMAC (y no al Ayuntamiento) a aprobar inicialmente el Proyecto de Urbanización y a tramitarlo.
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- No es cierto que la demanda "debiera haberse dirigido contra la Comunidad Autónoma de Canarias". En el recurso contencioso administrativo la demanda (mejor, el recurso contencioso administrativo) se dirige (se diga o no se diga) contra la Administración autora del acto impugnado; lo que hay que identificar es el acto administrativo, que obviamente incluye a su autor, y ese requisito lo cumplió sobradamente la parte actora al interponer el recurso contencioso administrativo nº 1139/92.
Y en consecuencia con ello, además, se emplazó a la Comunidad Autónoma de Canarias, que no se personó.
No hay en la sentencia oscuridad, incongruencia ni contradicción alguna.
En el segundo motivo se alega infracción del artículo 14 del TRLS de 9 de Abril de 1976 en relación con el artículo 65 del Reglamento de Planeamiento.
El motivo descansa en la idea de que ninguna prohibición existe de que se apruebe un Estudio de Detalle aunque no se haya cumplido la condición impuesta en la aprobación definitiva del Plan Parcial matriz de que se prevea una estación depuradora de aguas residuales para todo el ámbito de actuación, pues el Plan Parcial ---pese a la condición--- es un acto válido, aunque su eficacia quede demorada.
Tampoco este motivo puede ser admitido.
El argumento sería aceptable si lo aquí impugnado fuera el Plan Parcial en cuya aprobación definitiva se impuso la condición (pues, en efecto, lo mismo que ocurre en los casos de falta de publicación de éste, el defecto no atañería a la validez del Plan, sino a su eficacia). Pero aquí lo que se impugna es un Estudio de Detalle, es decir, un acto ---o norma--- derivado del Plan Parcial y que presupone no sólo la validez, sino también la eficacia de éste: si el Plan Parcial no es eficaz no puede servir de soporte a ningún acto derivado.
En el tercer motivo se alega infracción del artículo 38 de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 en relación con el artículo 57 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Se explica el motivo diciendo que cuando se presentó el Proyecto de Urbanización ya habían pasado los 15 años del Plan de Etapas del propio Plan Parcial que pretendía ejecutarse, el cual por lo tanto estaba caducado y extinguido el derecho a urbanizar.
Este argumento es equivocado. El transcurso del Plan de Etapas sin haberse ejecutado el Plan no produce la caducidad de éste, porque los Planes tienen vigencia indefinida. (Artículo 45 del TRLS de 1976 y 154 del Reglamento de Planeamiento).
Para justificar esta afirmación bastará con repetir lo dicho en nuestra sentencia de 11 de Marzo de 1987:
"El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 solamente habla de caducidad en el artículo 153 con referencia al incumplimiento por el adjudicatario de un Programa de Actuación Urbanística de las obligaciones contraídas, cosa distinta de un Plan Parcial el cual tiene vigencia indefinida ---artículo 45. Texto Refundido y 154 Reglamento de Planeamiento--- y obliga a la Administración y a los particulares a su cumplimiento (artículo 57.1) hasta que no sea sustituido, modificado o revisado por otro mediante su aprobación definitiva; por ello el Tribunal Supremo en su sentencia de 23 de Diciembre de 1977 tiene declarado que "la caducidad del Plan Parcial no está prevista en nuestra vigente legislación del Suelo, pues el que existe es vinculante mientras no se derogue en todo o en parte" así como "sin que lo dispuesto en la Ley del Suelo sobre el deber de urbanización y sobre el deber de edificar (artículos 67.3 y 142 y siguientes, hoy 83.3 y 154 y siguientes) con carácter general... genere la ineficacia del "plan", pues por el contrario, lo que se añade a la vulneración de estos deberes es un efecto sancionador".
Por su parte, nuestra sentencia de 10 de Octubre de 1988 razona que "la naturaleza normativa de los planes impone vigencia indefinida ---artículos 45 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 154.1 del Reglamento de Planeamiento---. Significa esto que una vez publicada su aprobación definitiva ---artículo 56 del Texto Refundido--- el planeamiento mantiene indefinidamente su vigencia sin sujeción a plazo en tanto no se produzca su revisión, modificación o sustitución por otro, con la salvedad de los supuestos de suspensión ---artículo 51 del Texto Refundido--- y anulación. Ahora bien, puesto que el Plan nace para ser ejecutado ---en otro caso sería un "dibujo muerto" ---entre sus determinaciones han de aparecer menciones relativas a los plazos de ejecución. Así, concretamente, respecto de los planes parciales ---artículo 10.2.a) de la Ley de 1956 y artículo 13.2.h) del Texto Refundido--- se exige la fijación del plan de etapas para la ejecución de las obras de urbanización. Pero el incumplimiento de estos plazos no produce la derogación o caducidad del plan. Esto no significa que los plazos sean irrelevantes pues, por el contrario, su desconocimiento acarrea importantes consecuencia jurídicas aunque éstas se desenvuelvan por cauces distintos a la pérdida de vigencia del plan ---responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en caso de revisión o modificación anticipada, artículo 87.2 del Texto Refundido---, consecuencias desfavorables para el promotor en el caso de urbanizaciones de iniciativa particular, especialmente respecto de las garantías prestadas para asegurar el exacto cumplimiento de los compromisos adquiridos, artículo 53.2.d) y e) del Testo Refundido. Con la salvedad de algunas leyes autonómicas que han previsto la posibilidad de suspender los efectos del plan para el caso de incumplimiento de aquellos compromisos la vigencia del Plan se desarrolla con independencia del cumplimiento de los plazos. Cabe pues una ejecución extemporánea como deriva del ---artículo 223 del Texto Refundido--- y ello incluso en los Programas de Actuación Urbanística, artículo 227.3 y 4 del Reglamento de Gestión Urbanística".
La aplicación de esta doctrina al caso de autos conduce al rechazo de este tercer motivo de casación que nos ocupa.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar al Ayuntamiento de El Sauzal en las costas del mismo. (Artículo 102-3 de la L.J.).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 1867/96, y, en consecuencia, confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife) en fecha 18 de Diciembre de 1995 y en sus recursos acumulados números 775/92. 1139/92 y 1387/92. Y condenamos al Ayuntamiento de El Sauzal en las costas del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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