STS, 23 de Junio de 2006
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2006:3912 |
| Número de Recurso | 161/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 23 de Junio de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Junio de dos mil seis.
Vistos por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº161/2003, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia pronunciada, con fecha 6 de octubre de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 1290 de 1997 , sostenido por la representación procesal de Don Lorenzo contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 17 de abril de 1997, por el que se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, en cuanto a la regulación de las condiciones de edificabilidad de la Urbanización Monreal .
En estos recursos de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la mercantil G&C Gloca, S.L., representada por el Procurador Don Pablo Oterino Menéndez, en sustitución de los derechos que correspondía a Don Lorenzo.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 6 de noviembre de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 1290 de 1997 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Pablo Oterino Menéndez, en nombre y representación de Don Lorenzo, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 17 de abril de 1997, en virtud del cual se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, debemos anular y anulamos dicho Acuerdo, sin que proceda hacer pronunciamiento en materia de costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Establece el artículo 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (de recobrada vigencia tras la STS 61/1997 ), que "Serán nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieren en los planes u ordenanzas, así como las que con independencia de ellos se concedieren". Esta prohibición no es sino una aplicación del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, principio derivado del de la legalidad que determina que lo establecido con carácter general en una norma no puede ser excepcionado para el caso concreto. La prohibición de dispensa esta formulada no solo negativamente (en el artículo 57.3 citado ), sino también de modo positivo en el artículo 3.1. e) del anotado texto refundido (nuevamente vigente también). En este precepto se afirma que la competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá la facultad de "establecer zonas distintas de utilización según la densidad de población que haya de habitarlas, porcentaje de terreno que pueda ser ocupado por construcciones, volumen, forma, número de plantas, clase y destino de los edificios, con sujeción a ordenaciones generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona". Para centrar adecuadamente el objeto del debate planteado parece oportuno recordar que las dispensas y las reservas de dispensación pueden esta contenidas en actos singulares o pueden estar establecidas en el propio Plan. A su vez, dentro de este segundo supuesto, que es el que se denuncia, podríamos encontrarnos con una dispensa estricto sensu, cuando se regula con carácter general una determinada situación y, al mismo tiempo, se excepciona de manera injustificada su aplicación a algún supuesto subsumible en aquella situación, o con una reserva de dispensación, propiamente dicha (o habilitación para dispensar), constituida cuando se establece la posibilidad de que la aplicación de aquella regulación pueda ser dispensada por la Administración en casos particulares. Pues bien, mientras que las reservas de dispensación están vedadas en los casos en los que exista prohibición legal expresa, como sucede en el ámbito urbanístico (artículo 57.3 TRLS 76, citado ), la ordenación singular o para un supuesto concreto efectuada por la propia norma resulta admisible (nos encontramos ante la figura de los Reglamentos singulares), y ello se demuestra por la regulación del ya citado artículo 3.1.e), de acuerdo con el cual la ordenación ha de ser necesariamente homogénea, pero solo para edificios de la misma especie y dentro de la misma zona. En cambio, la regulación divergente de edificios de distinta especie en la misma zona o de edificios que no estén en la misma zona no constituirá esta figura. En definitiva, ello significa que la creación de una zona diferenciada no supone, en principio, dispensa, sino ejercicio de una función básica del Plan que es la calificación del suelo (que comporta delimitar zonas distintas y asignar usos a cada zona), y solo en el caso de que la creación de esa concreta zona diferenciada sea arbitraria estaremos ante una dispensa, como es lógico, la discrecional potestad del planificador no puede incurrir en arbitrariedad, ni en discriminaciones injustificadas. De ahí que haya que justificar (a través de los distintos documentos que componen el Plan) la conveniencia de la implantación de esa zona única».
También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que: «Pues bien, en el caso que nos ocupa la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobada el 17 de abril de 1997, estableció, dentro de una zona residencial unifamiliar homogénea, dos áreas diferenciadas, para dos únicas parcelas (las A.P.E. 09.01 y 09.03) para las que asignó una edificabilidad mucho más intensa que la autorizada para el resto, vulnerándose así el principio de igualdad al introducir factores de discriminación en supuestos sustancialmente idénticos, no habiéndose justificado, en modo alguno, la conveniencia de tan dispar tratamiento. Tal falta de justificación de la actuación ha sido secundada en este proceso tanto por el Ayuntamiento de Madrid como por la Comunidad Autónoma de Madrid, quienes, en relación con esta cuestión, nada han alegado en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, por lo que ha de concluirse que nos encontramos ante una reserva de dispensación que infringe el principio de igualdad y por tanto contraria al ordenamiento jurídico».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 4 de diciembre de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida la mercantil G&C Gloca, S.L., representada por el Procurador Don Pablo Oterino Menéndez, en sustitución de los derechos que correspondía a Don Lorenzo y, como recurrente el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo.
El escrito del interposición de recurso de casación del Ayuntamiento de Madrid se basa en dos motivos, al amparo ambos de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por la infracción cometida por el Tribunal "a quo" de los artículos 103 y 9.3 de la Constitución , en relación con los artículos reguladores del régimen jurídico de la revisión de los planes de urbanismo y de la delimitación de los ámbitos zonales de ordenación, artículos 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 , 154.2 y 3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , por cuanto la revisión del planeamiento razona y justifica la existencia de dos áreas diferenciadas las APE09.01 y 09.03 en la urbanización Monreal sin vulnerar el principio de igualdad, apareciendo tales razonamientos utilizados en la propia memoria del Plan General contando con unas fichas individuales que desarrollan su régimen urbanístico propio; y el segundo por haber conculcado la Sala sentenciadora la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida en las sentencias que se citan, sobre la motivación "in alliunde" de los actos administrativos, pues no ha tenido aquélla en cuenta la justificación contenida en la propia Memoria ni en otros documentos del Plan, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la conformidad a derecho del acuerdo autonómico impugnado.
Admitido a trámite el recurso de casación, se dio traslado por copia al representante procesal de la comparecida como recurrida, quien escrito de oposición alegando que no existe justificación objetiva alguna que motive un trato desigual, que la regulación del Sector objeto del presente procedimiento era una auténtica reserva de dispensación, que las facultades administrativas no avalan ni legitiman que tal diferenciación se lleve a cabo de modo arbitrario y sin justificación y que se ha roto la uniformidad requerida por el artículo 3.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , sin explicación ni justificación alguna, sin que, por otra parte, la Sala de instancia conculque la doctrina jurisprudencial relativa a la motivación "in alliunde", terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.
Formalizada la oposición, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 13 de junio de 2006 con observancia en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado de Sala
De los dos motivos de casación alegados por el Ayuntamiento recurrente, en el primero se invoca la infracción de una serie de preceptos ( artículos 103 y 9.3 de la Constitución , 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , 154. 2 y 3 del Reglamento de Planeamiento y54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) porque la ordenación urbanística singular para determinadas parcelas, situadas en la urbanización Monreal, está suficientemente razonada en la Memoria de la Revisión del Plan General, mientras que en el segundo se asegura que la Sala de instancia ha conculcado también la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo relativa a la motivación in alliunde de los actos administrativos, según la cual es suficiente la implícitamente contenida en la documentación del Plan.
Estos dos motivos se corresponden fielmente con los alegados por el Ayuntamiento de Madrid en el recurso de casación nº 6210/2002, interpuesto contra una sentencia prácticamente idéntica a la ahora recurrida, y que, fue resuelto por sentencia de esta Sala y Sección de 15 de febrero de 2006 . Obligado será, pues, reproducir lo que en ella dijimos:
"Pues bien, estos dos motivos se basan en una premisa incierta, cual es que el tratamiento diferenciado de las parcelas dentro de una zona residencial homogénea y de un mismo sector aparece explicado y justificado en la Memoria y en la documentación del Plan General, cuando lo cierto es que en la primera se contienen indicaciones generales sobre las alteraciones, introducidas en la ordenación urbanística existente, y en la documentación se contempla la distinta ordenación de unas y otras parcelas dentro de una misma zona o de un mismo sector, pero sin justificar el diferente tratamiento de unas parcelas respecto del resto, siendo completamente acertada la declaración contenida en el último párrafo del fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, al afirmar que las Administraciones demandadas, autonómica y municipal, no alegaron en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, añadiremos nosotros que tampoco en conclusiones, justificación alguna de ese diferente tratamiento de unas y otras parcelas dentro de la misma zona o del mismo sector, la que tampoco ofrecen en casación, al perderse en consideraciones generales e insistir en la existencia de condiciones particulares contenidas en las fichas de cada una de las áreas de planeamiento, pero lo que no explican son las razones del trato desigual contenido en tales fichas cuando, como señala la Sala de instancia y no se desmiente por las Administraciones recurrentes, se está dentro de una zona residencial unifamiliar homogénea en un supuesto y en el otro dentro de un mismo sector, lo que, conforme al precepto contenido en el tantas veces citado artículo 3.1 e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , habría exigido la sujeción a una ordenación general uniforme, pues, de lo contrario, se incurre en una reserva de dispensación expresamente proscrita por el artículo 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , según hemos declarado en nuestra reciente Sentencia de fecha 1 de febrero de 2006 (recurso de casación 6244/2002, fundamentos jurídicos segundo y tercero ), razones todas que imponen la desestimación también de los dos motivos de casación esgrimidos por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente."
La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto comporta la imposición a la Administración recurrente de las costas procesales causadas, según dispone el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, en relación con su Disposición Transitoria novena , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, se debe limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado, a la cifra de dos mil quinientos euros, a la vista de las actuaciones procesales.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.
Que, con desestimación de los motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación sostenido por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia pronunciada, con fecha 6 de noviembre de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 1290 de 1997 , con imposición de las costas del presente recurso al Ayuntamiento de Madrid cifrando en dos mil quinientos euros por el concepto de honorarios de abogado de la comparecida como recurrida.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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