STS, 26 de Mayo de 2000

PRIMERO: Como acertadamente se explica en el recurso de casación para la unificación de doctrina que interpone el Instituto Nacional de la Seguridad Social frente a la sentencia de 1 de junio de 1.999, de la Sala de lo Social de Castilla-La Mancha, la cuestión debatida estriba en determinar si la fijación del plazo de revisión que necesariamente ha de hacerse constar en las resoluciones que reconocen el derecho a prestaciones de incapacidad permanente, debe estar o no expresamente motivada.

En la sentencia recurrida en casación unificadora consta que el trabajador fue declarado inválido permanente total para su profesión habitual de pintor de coches por resolución de la Dirección Provincial del INSS de 30 de mayo de 1.996, en la que se señalaba que tal calificación podría revisarse, por agravación o mejoría, a partir del 9 de mayo de 2.000. El trabajador dedujo solicitud de revisión el 16 de julio de 1.998 por agravación de su estado, al amparo del artículo 143 de la Ley General de la Seguridad Social, que fue rechazada por el INSS alegando que aun no había transcurrido el plazo fijado en la anterior resolución que, en cumplimiento de la normativa vigente, resulta vinculante para todos los sujetos que puedan iniciar la revisión. Como quiera que su demanda fue desestimada por el Juzgado de lo Social, interpuso el actor recurso de suplicación denunciando la infracción del artículo 143.2 de la Ley General de la Seguridad Social, por considerar que el plazo no era vinculante al carecer de motivación. La Sala de lo Social del T.S.J. de Castilla-La Mancha dictó la sentencia recurrida en la que, estimando el recurso y la demanda, declaró que el actor puede instar el procedimiento revisorio de su invalidez sin sometimiento al plazo temporal fijado en la Resolución inicial, por considerar que la falta de motivación en la fijación del plazo, no es requisito baladí, sino que a pesar de que no venga establecido de forma imperativa en el artículo 243.2 LGSS, es un requisito ineludible para garantizar su adecuado control judicial, al venir impuesta la exigencia de motivación en los arts. 54.1 y 89.3 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, y que al no razonarse de ninguna manera la fijación de dicho plazo, este es nulo de pleno derecho.

SEGUNDO: La sentencia ofrecida para comparación, y aportada en tiempo hábil por el INSS con expresión de su firmeza, es la de 29 de octubre de 1.998 de la misma Sala de lo Social. Resolvió esta el caso de un trabajador que fue declarado en situación de invalidez permanente total para su profesión habitual de expendedor de gasolina derivada de accidente de trabajo, por resolución del INSS de 2 de abril de 1.997 en la que se señalaba como fecha para la posible revisión el día 30 de enero de 2.001. Disconforme con varios puntos de dicha resolución, entre ellos el grado de invalidez y el plazo fijado para su revisión, interpuso frente ella reclamación previa, rechazada por el Instituto y posteriormente la demanda rectora de este proceso que fue desestimada íntegramente por el Juzgado de lo Social. El recurso de suplicación siguió igual suerte en el extremo relativo al plazo de revisión, en relación con el cual denunciaba el actor la infracción del artículo 143.2 LGSS. La Sala fundamentó su desestimación en que no existe vicio alguno de falta de motivación, ya que dicha motivación del plazo establecido para la revisión viene determinada por las propias lesiones recogidas en el dictamen propuesta que también integra la Resolución administrativa (. . .) y se emite en virtud del informe medico de síntesis en el que se recogen no solo las lesiones que aquejan al beneficiario sino la evolución de las mismas en virtud de la historia clínica del paciente que obra preceptivamente en el expediente administrativo tramitado.

De lo expuesto cabe concluir que se da entre las sentencias comparadas la contradicción exigida por el artículo 217 de la Ley de Procedimiento Laboral. Los litigantes se encuentran en idéntica posición, Y también que son sustancialmente iguales los hechos, fundamentos y pretensiones de una y otra. Es cierto que como pone de manifiesto el Ministerio Fiscal en su informe para sostener la desestimación del recurso, existe una cierta diferencia entre las pretensiones ejercitadas. En la sentencia de contraste el actor accionó en tiempo hábil frente a la resolución administrativa que fijo el plazo de revisión, y pidió su anulación. Mientras que en la recurrida, la resolución administrativa que estableció el plazo, que fue inmediatamente ejecutiva de acuerdo con el artículo 6.4 del Real Decreto 1.300/1.995 de 21 de julio, no ha sido combatida en ningún momento en vía jurisdiccional y el trabajador se ha limitado a cuestionar la validez del plazo fijado en ella al impugnar, en expediente distinto, la posterior resolución que rechazo tramitar su solicitud de revisión por haberse presentado antes de transcurrir dicho plazo.

De haber sido planteado en juicio ese tema, es evidente que hubiera podido influir de modo notorio en la solución de la controversia dadas las previsiones de los arts. 62 y 63 de la Ley 30/92, a los que nos referiremos mas adelante, y las distintas consecuencias jurídicas que se derivan de la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad. Se trata, no obstante, de cuestión sobre la que, al no haber sido suscitada por el INSS, no puede pronunciarse esta Sala dado el carácter excepcional y extraordinario del recurso de casación para la unificación de doctrina. Resulta pues irrelevante en el actual estado del debate, y así lo admite el Ministerio Fiscal, para resolver la única cuestión realmente debatida que es la de la motivación del plazo de revisión. En todo, si esta Sala hubiera podido entrar a calificar la validez del iter impugnatorio seguido en este proceso, la dispar actuación seguida en el caso de la sentencia de contraste no habría constituido una diferencia justificadora de los pronunciamientos diversos, sino un argumento a fortiori de la contradicción. Pues si en aquella se rechazo la petición de anulabilidad deducida por el trabajador en su demanda pese a que atacaba directamente la resolución que había fijado el plazo, con mayor razón habría de rechazarse tal pretensión cuando, como ocurre en la sentencia recurrida, la resolución inicial no ha sido combatida en forma en ningún momento para pedir su anulaciones.

TERCERO: El Instituto Nacional de la Seguridad Social denuncia la infracción del artículo 143.2 de la Ley General de la Seguridad Social, en relación con el artículo 54.1 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, por entender que la resolución que fijo el plazo de revisión esta suficientemente motivada y se ajusta a sus mandatos. El artículo 143.2 LGSS se limita a establecer que toda resolución inicial - como aquí era el caso o de revisión por la que se reconozca el derecho a las prestaciones de invalidez permanente, en cualquiera de sus grados, hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión por agravación o mejoría del estado invalidante (. . .). Este plazo será vinculante para todos los sujetos que puedan promover la revisión. No impon e pues, expresamente, la necesidad de motivarlo. No obstante, dado el carácter de acto administrativo que corresponde a toda resolución de invalidez emitida por el INSS, habrá que estar ese punto a las exigencias de motivación de tales actos

En relación con la motivación de los actos administrativos, la jurisprudencia de la Sala III del Tribunal Supremo, que esta Sala IV ha asumido ya en ocasiones anteriores, ha establecido, entre otros, los criterios que pasamos a resumir:

1. El sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al derecho, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y el control que corresponde a los Tribunales de la legalidad de la acción administrativa y de ese sometimiento a la Ley, demandan la motivación de los actos administrativos en garantía de la seguridad jurídica, de la igual aplicación de la Ley y del derecho a la igual protección jurídica (artículo 9.1 y 103.1 de la Constitución). Además la necesidad de motivación del acto administrativo se conecta con el derecho fundamental a la tutela efectiva y al derecho de defensa (STS/III de 9-2-1987,

   17-11-1988, 19-12-98, 25-6-99 y 12-5-99, entre otras).

2. En atención a esas garantías, el art. 54.1 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, dispone que los actos administrativos que enumera y el que se examina puede ser incardinado en su letra a) - serán motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho. Quiere ello decir que, aunque sea escuetamente, han de contener la razón esencial de la decisión de la Administración, con la amplitud que permita al destinatario su adecuada defensa y a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos necesarios para resolver la impugnación judicial del acto, en el ejercicio de su facultad de revisión y control de la actividad administ rativa, sancionada en el artículo 106 de nuestra Constitución. (STS de 5-12-99 y 12-4-2.000).

3. Ahora bien, el requisito de motivación ha de entenderse cumplido cuando en el acto administrativo se aceptan informes, dictámenes o memorias, al considerarse que los mismos forman parte de la resolución, para lo que basta además una motivación sucinta (SSTS de 24-2-78, 15-11-84 y 10-2-97). A este respecto, es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional y constante jurisprudencia de esta Sala la que considera idónea, para el cumplimiento de los fines de la motivación del acto administrativo ya aludidos en el ordinal anterior - la remisión explícita o implícita a los informes y documentación obrante en el expediente (STS de 25-5-98).

4. De cualquier modo, la falta de motivación o la motivación defectuosa no constituye nunca un supuesto de nulidad de pleno derecho que el art. 62 de la Ley 30/1.992 reserva para los supuestos que enumera, entre los que no aparece incluido este. A lo mas, puede ser un vicio de anulabilidad, de acuerdo con el art 63.2 de la citada Ley, o implicar simplemente una mera irregularidad no invalidante. Ello dependerá de que haya producido o no indefensión al administrado. Y a tal efecto, el requisito de motivación puede considerarse cumplido, si responde a la doble finalidad de dar a conocer al destinatario las razones de la decisión que se adopta y permitir su eventual control jurisdiccional mediante el efectivo ejercicio de los derechos (Sentencias del Tribunal Constitucional 79/90, 199/91 de 28 Octubre y del Tribunal Supremo de 18-4 y 1-10-88, 3-4-90, 4-6-91, 23-2-95, 12-1 y 11-12-98 entre muchas otras).

   CUARTO: Conforme a lo expuesto resulta evidente que las Resoluciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social que resuelven solicitudes de invalidez permanente, como actos administrativos que son, han de ser motivadas, conforme al art. 54.1 de la Ley 30/92. Habrán pues de contener los datos fácticos y normativos necesarios para permitir el ejercicio del derecho de defensa, aunque el art. 143 LGSS no lo ordene expresamente. Así lo exigía ya el art. 18.1 de la Orden de 23 de noviembre de 1.982, que regulaba el procedimiento para la evaluación y declaración de las situaciones de invalidez: Las resoluciones de los Directores Provinciales del Instituto Nacional de la Seguridad Social serán motivadas, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho (...). La aceptación de la propuesta de la Comisión de Evaluación de Incapacidades servirá de motivación a la resolución cuando se incorpore al texto de la misma. Y si la vigente Orden de 18 de Enero de 1.996, que dejo sin efecto la anterior con su Disposición Derogatoria Unica, no contiene igual mandato, se debe a que resulta innecesario recordarlo dada la previsión general del art. 54.1 de la Ley 30/92.

   Pero es suficiente con que las resoluciones de invalidez contengan una motivación sucinta, de acuerdo con el citado art. 54.1, siempre y cuando "se respeten los derechos reconocidos a los interesados", como recuerda el art. 1.3 de la Orden de 18 de Enero de 1.996. Exigir otra mas exhaustiva podría dificultar la informatización de las resoluciones, que el INSS ha llevado a cabo de acuerdo con la autorización que contiene el art. 1.3 citado, y solo provocaría dilaciones perjudiciales para los propios beneficiarios del sistema, dada la multitud de expedientes de invalidez que el INSS esta obligado a resolver con la urgencia que demanda la solución de situaciones de necesidad.

   Conviene no olvidar que, como es conocido de todos, las resoluciones de invalidez contienen dos documentos que se entregan unidos al beneficiario. En el primero consta el dictamen-propuesta que formula el Equipo de Valoración de Incapacidades (EVI), que incluye la profesión del beneficiario, su edad, la clase de dolencias que padece y el estado de evolución de las mismas y el acuerdo del Director Provincial del INSS asumiendo íntegramente dicha propuesta. En el segundo aparece la autentica decisión del Director Provincial que declara la situación invalidante, su fecha de efectos y la cuantía de la pensión, e indica también la normativa que ha sido aplicada al efecto. Pues bien, en las resoluciones de invalidez, las razones que las motivan se infieren, lógicamente y con claridad tal que elimina toda posible idea de indefensión, de los citados datos, que son los únicos que se tienen en cuenta tanto para declarar el grado de invalidez como para fijar el plazo de revisión, cuya duración depende de la previsible progresión de las enfermedades diagnosticadas. Ello hace innecesario incluir cualquier otro razonamiento en relación con el plazo, que no haría mas que redundar sobre los mismos datos fácticos. El contenido explícito de ambos documentos es pues suficiente para considerar que se ha cumplido con la obligación de motivar sucintamente el grado invalidante y el plazo de revisión.

   QUINTO: En ninguna de las dos sentencias se niega que las resoluciones examinadas contengan los datos que acabamos de enumerar. Es mas, en la de contraste se afirma expresamente que el dictamen-propuesta que los relata aparecía - como es normal y lógico - unido a la resolución. Y la recurrida declara la nulidad de pleno derecho de la resolución, no porque no los contenga, sino porque entiende que es necesario que el plazo se motive expresamente. Ello permitiría suponer que la resolución reunía los requisitos que acabamos de exponer. Mas no es necesario, porque los documentos que integran la resolución que aquí se cuestiona muestran que en el primero, fechado el 20 de mayo de 1.996, aparece transcrito, literal e íntegramente, el dictamen-propuesta del EVI, que a su vez, se remite al informe medico de síntesis del que el trabajador ha aportado una copia. El Equipo de Valoración de Incapacidades, hace constar cuales son las dolencias apreciadas: Epoc.Bronquitis crónica obstructiva y fibrosis pulmonar y sus consecuencias invalidantes: contraindicados los esfuerzos físicos importantes y ambientes con contaminación aérea. Y finalmente, tras afirmar que han sido analizadas las dolencias descritas y las tareas realizables por el titular propone al Director Provincial del INSS -que acepta en su totalidad y de modo expreso el informe/propuesta- que el trabajador sea declarado invalido permanente total y que tal calificación pueda ser revisada, por agravación o mejoría, a partir del 9/5/2.000. Y en el segundo, de 6 de junio, aparece la declaración del grado de invalidez, su fecha y la cuantía de la pensión, así como la mención de la legislación aplicada.

   Si a ello se añade que en la resolución de 30 de mayo de 1.996 existe, además, una remisión expresa al mucho mas completo informe medico de síntesis, resulta obligado concluir que el trabajador contó, desde que aquella le fue notificada, con datos fácticos y jurídicos suficientes para impugnar con plenas garantías de defensa, tanto el grado invalidante como el plazo de revisión fijado, y para que el órgano judicial hubiera podido valorar, con pleno conocimiento de causa, la legalidad y motivación del órgano administrativo. Todo lo cual lleva a esta Sala IV a concluir que la Resolución de 30 de mayo de 1.996 esta suficiente, más que sucintamente, motivada.

   SEXTO: Fue pues la sentencia de contraste la que aplico la buena doctrina en este punto y no la recurrida. Procede por consiguiente, la estimación del recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Instituto Nacional de la Seguridad Social para casar y anular la sentencia de 1 de junio de 1.999 de la Sala de lo Social de Castilla-La Mancha. Y resolviendo el debate de suplicación, desestimar el recurso de igual clase que interpuso el actor frente a la sentencia del Juzgado de lo Social que confirmamos.

   Parece oportuno no obstante concluir con dos consideraciones adicionales, que hubiesen conducido a igual resultado desestimatorio aún en el caso de que la resolución impugnada hubiera podido considerase inmotivada por no contener los datos fácticos y jur

   ídicos ya enumerados. La primera es que la demanda debió rechazarse en todo caso porque la solicitud de revisión de grado que presento el actor era extemporánea. El hecho de que una resolución administrativa de Seguridad Social no alcance firmeza, pese a la ejecutividad inmediata que les reconoce el art. 6.4 de R.D. 1.300/1.995, y pueda ser impugnada, reiniciando la vía administrativa, mientras no prescriba el derecho sustantivo que reconoce, no autoriza a cuestionar su contenido sin haber obtenido previamente su anulación por vía judicial. Pues bien, el actor de este no proceso, no ha atacado directamente y en debida forma la resolución de 1.996. Por consiguiente esta habrá de seguir produciendo los efectos que le son propios mientras no se anule judicialmente. Hasta ese momento, sus declaraciones y efectos mantendrán toda su vigencia y no podrán eludirse, como pretende el actor, por la vía indirecta, de recurrir otra resolución posterior, alegando que la primera es nula de pleno de derecho. Ya hemos dicho que la falta de motivación no es incardinable en el art. 62 de la Ley 30/92 que regula dicha nulidad, y si tan solo un motivo para su posible anulación siempre y cuando haya producido indefensión. Por consiguiente, incombatida aun la Resolución de 20 de mayo de 1.996, el plazo de cuatro años que fija para la posible revisión del grado de invalidez sigue vigente con la consecuencia de que debe calificarse de extemporánea la solicitud de revisión presentada por el actor antes de que dicho plazo concluyera, y de ajustada a derecho la decisión del INSS de no darle tramite.

   La segunda es que el actor se limitó a indicar en su demanda que sufría desde fecha muy reciente una nueva y grave enfermedad, distinta de las apreciadas en su día, que constan en la resolución de invalidez. Pero no ofreció prueba alguna al respecto. Y ello impidió a la Sala de suplicación, como razona expresamente en su sentencia, emitir ningún juicio de valor sobre dicha enfermedad. Impedimento que al mantenerse, como es lógico, en casación unificadora, obliga a dejar sin respuesta un tema de indudable interés cual es, si es posible o no la revisión del estado invalidante antes de transcurrir el plazo fijado en la resolución cuando, posteriormente, pero antes de transcurrir el plazo hace aparición una dolencia distinta de las ya declaradas con entidad suficiente, por si misma, para provocar un grado de invalidez superior al ya reconocido.

Estimamos el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto en nombre y representación del INSS contra sentencia de 1 de junio de 1999 dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha, que casamos y anulamos, por la que se resuelve el recurso de suplicación y resolviendo el debate planteado, resolvemos el mismo en el sentido de desestimar el recurso formulado por el actor contra la sentencia de 26 de enero de 1999 dictada por el Juzgado de lo Social de los de Albacete nº 3 que confirmamos.