STS, 15 de Octubre de 2007

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 28 de junio de 2002 (recurso contencioso-administrativo 488/1999 ) cuya parte dispositiva es del tenor siguiente:

FALLAMOS

Estimamos el recurso interpuesto por la Generalidad Valenciana contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Albatera de 30 de julio de 1997, modificado por Acuerdo de 29 de octubre de 1998, por el que se aprueban las condiciones laborales de los funcionarios a su servicio, cuyos artículos 29, 30, 31 y 32, declaramos nulos; sin hacer expresa imposición de costas.

Contra dicha sentencia el Ayuntamiento de Albatera preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 18 de noviembre de 2002 en el que invoca lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y cita diferentes normas referidas a los Planes de Pensiones del Sistema de Empleo (Disposición Adicional Cuarta del Real Decreto Legislativo 781/1986 ; Disposición Adicional 48ª de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986 ; Disposición Adicional Segunda de la Ley 8/1987, reguladora de los Planes y Fondos de Pensiones, según redacción dada por la Disposición Adicional Undécima de la Ley 30/1995, de Ordenación de los Seguros Privados ; artículos 18 y 21 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1998 ). Aduce el recurrente que, frente a lo que se afirma en la sentencia de instancia, la realización de aportaciones al Plan de Pensiones por parte del Ayuntamiento tiene respaldo normativo suficiente en la Ley 8/1987 que regula específicamente los Planes y Fondos de Pensiones y que, por otra parte, las prestaciones de tipo asistencial no integran la masa salarial a los efectos previstos en el artículo 153 del Real Decreto Legislativo 781/1986 y en las limitaciones retributivas de las leyes de presupuestos. Después de mencionar esas y otras normas que considera de aplicación, el Ayuntamiento termina solicitando en su escrito que se dicte sentencia en la que, estimando el recurso de casación, se case y anule la sentencia recurrida.

La Generalidad Valenciana se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 29 de abril de 2004 en el que sostiene que es aplicable al caso la prohibición de que los Ayuntamientos realicen aportaciones a los planes de pensiones establecida en la Disposición Adicional Cuarta del Real decreto Legislativo 781/1986 y que, además, la aportación prevista en los apartados del acuerdo municipal que la sentencia de instancia declara nulos vulnera también el artículo 153 del mencionado Real Decreto Legislativo 781/86 así como el artículo 18 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado . En consecuencia, termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 10 de octubre de 2007, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige el Ayuntamiento de Albatera contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 28 de junio de 2002 (recurso contencioso-administrativo 488/1999) en la que, estimando el recurso interpuesto por la Generalidad Valenciana contra el Acuerdo Plenario del mencionado Ayuntamiento de 30 de julio de 1997, modificado por Acuerdo de 29 de octubre de 1998, por el que se aprueban las condiciones laborales de los funcionarios a su servicio, se declaran nulos los artículos 29, 30, 31 y 32 del texto impugnado.

La sentencia recurrida fundamenta la declaración de nulidad de tales apartados del acuerdo municipal haciendo, entre otras, las siguientes consideraciones:

(...)

Los artículos impugnados son el 29 .- Fondo social, que de crea para cubrir el plan de pensiones establecido en el artículo 31 mediante una aportación anual presupuestada que, para el primer ejercicio, se fija en 3.000.000 de pesetas; el artículo 30, relativo a la realización de un Plan de Pensión para todos los empleados públicos con aportación soportada íntegramente por la Corporación, sin perjuicio de las aportaciones voluntarias que, con carácter extraordinario, pueda realizar el trabajador; y los artículo 31 y 32 de establecen una serie de prestaciones sanitarias y ayudas sociales.

Tales preceptos, en cuanto son contrarios a la normativa citada, son, efectivamente nulos, tal como alega la Generalidad en cuanto implican el establecimiento de unas medidas contrarias a los preceptos reguladores del estatuto propio de la función pública e, indirectamente, la asignación de retribuciones distintas a las establecidas en el Ley 30/1984 .

A ello, nada empece, en este caso, las previsiones de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, en cuanto su artículo 11 dispone que los Fondos de Pensiones, a los que deben integrarse los Planes de pensiones, se constituirán, previa autorización administrativa del Ministerio de Economía y Hacienda, en escritura pública otorgada por la Entidad promotora y se inscribirán en el Registro especial administrativo que al efecto se establezca y en el Registro Mercantil. Carecerán de personalidad jurídica y serán administrados y representados conforme a lo dispuesto en esta Ley y, aunque, su Disposición Transitoria Primera preceptúa que 1 . Podrán constituirse en Fondos de Pensiones regulados por esta Ley, en el plazo de un año desde la entrada en vigor del Reglamento de la misma, las Instituciones siguientes:

1. Entidades de Previsión Social.

2. Fundaciones Laborales.

3. Otras Instituciones de Previsión del Personal, ajustadas a lo dispuesto en el artículo 107 del Real Decreto 2631/1982, de 15 de octubre, que aprueba el Reglamento del Impuesto sobre Sociedades.

4. Los Fondos constituidos por contribuciones y dotaciones realizadas para la cobertura de prestaciones análogas a las previstas en esta Ley, incluidas las pensiones causadas, cuando los partícipes o beneficiarios sean trabajadores o empleados de la propia empresa; ello no justifica la legalidad de los preceptos cuestionados habida cuenta de su tenor y sentido propios en relación con los correspondientes a la finalidad y régimen jurídico de los Planes de Pensiones, así, en cuanto a su constitución, control, régimen financiero y vinculación a un Fondo de Pensiones que, lógicamente, aún en la modalidad de Empleo, marcan unas diferencias sustantivas respecto de lo convenido y aprobado por el Acuerdo impugnado, en consecuencia, la posibilidad de promover Planes y Fondos de Pensiones que se contempla en la Disposición Final Segunda de la Ley es, por lo expresado, irrelevante a fin de resolver el presente recurso en el que, propiamente, no se considera la constitución de un Plan de Pensiones en los términos y con los requisitos legalmente exigidos. Es más, según la Disposición Adicional Cuadragésima octava, Uno . Las Entidades o sistemas de Previsión Social distintos o complementarios de la Seguridad Social obligatoria, que constituyan o pudieran tener constituidos los Organismos mencionados en el artículo 11.2, así como las Empresas y Sociedades a que se refiere el apartado d) del artículo 35, sólo se podrán financiar con las aportaciones o cuotas de sus beneficiarios o con cualquier otro ingreso de derecho privado. Dos. Lo dispuesto en el número anterior se entenderá en vigor con carácter permanente.

Consecuencia de lo expresado y habida cuenta que el convenio, de cuya aprobación se trata, afecta a todo el personal, funcionario y laboral, al servicio del Ayuntamiento, tampoco procede estimar la tesis relativa al defecto de exceso de la masa salarial que señala la parte codemandada, pues, para ser así, debía haberse diferenciado, de modo claro y preciso, las previsiones convencionales relativas al personal laboral y al funcionarial para poner en relación sus respectivos incrementos retributivos en relación con el máximo legal permitido (...).

El Ayuntamiento recurrente formula un único motivo de casación en el que aduce que, en contra de lo que se afirma en la sentencia de instancia, la realización de aportaciones al Plan de Pensiones por parte de la Corporación municipal encuentra respaldo suficiente en la Ley 8/1987, que regula específicamente los Planes y Fondos de Pensiones, norma que debe considerarse de aplicación preferente, por razón de especialidad, frente a lo dispuesto en la Ley 46/1985 y en el Real Decreto Legislativo 781/1986, que se refieren en general a cualesquiera instrumentos de previsión social. Y en cuanto a esos otros sistemas de previsión, distintos a los Planes de Pensiones, la discrepancia entre la Ley 46/1985 y la Ley 11/1960, en la redacción dada a ésta por Real Decreto Legislativo 781/1986, debe resolverse a favor de esta última norma que por ser de fecha posterior deroga a la disposición adicional 48ª de la Ley de Presupuestos para 1986, de manera que los entes locales pueden promover tales sistemas de previsión en beneficio de sus empleados pero no pueden realizar aportaciones. Por lo demás, las prestaciones de tipo asistencial no integran la masa salarial a los efectos previstos en el artículo 153 del Real Decreto Legislativo 781/1986 y en las limitaciones retributivas de las leyes de presupuestos.

La Generalidad Valenciana sostiene que es aplicable al caso la prohibición de que los Ayuntamientos realicen aportaciones a los planes de pensiones establecida en la Disposición Adicional Cuarta del Real Decreto Legislativo 781/1986 y que, además, las aportaciones previstas en los apartados del acuerdo municipal que la sentencia de instancia declara nulos vulneran también el artículo 153 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, así como el artículo 18 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado .

En la fundamentación de la sentencia recurrida, y lo mismo sucede en los escritos de interposición del recurso y de oposición a la casación, se exponen argumentos que aparecen referidos de manera conjunta a los cuatro apartados controvertidos del acuerdo municipal que la Sala de instancia declaró nulos; y sin embargo el diferente contenido de tales apartados merece que los agrupemos en dos bloques diferenciados.

1. En el artículo 30 del texto aprobado por el Ayuntamiento se propone la realización de un Plan de Pensión para todos los empleados públicos con aportación soportada íntegramente por la Corporación, sin perjuicio de que el trabajador pueda realizar voluntariamente aportaciones extraordinarias. Y el artículo 29 se refiere al establecimiento de un fondo social para cubrir "el plan de pensiones establecido en el artículo 31 " (debe pensarse que se refiere al Plan de Pensión previsto en el artículo 30 antes citado, pues el artículo 31 no alude a ningún plan de pensiones); y a tal efecto dispone este mismo artículo 29 que en los presupuestos anuales se habilitará la cantidad suficiente que contemple la mensualidad mínima establecida para cada grupo de trabadores, disponiendo que para el primer ejercicio el fondo social se dotará con un mínimo de 3.000.000 de pesetas.

2. Los artículos 31 y 32 del acuerdo del Ayuntamiento establecen una serie de prestaciones sanitarias y ayudas sociales a favor de los empleados de la Corporación. Así, el artículo 31 se refiere a la continuidad del servicio de prestación sanitaria preexistente con la posibilidad de que los interesados pertenezcan al régimen de prestación general o a ASISA (artículo 31.1 ), estableciendo también la previsión de un reconocimiento médico anual de carácter voluntario y la disponibilidad de un botiquín de primeros auxilios, como mínimo, en todos los centros de trabajo y vehículos oficiales (artículo 31, apartados 2 y 3 ). El artículo 32, en fin, contiene una genérica previsión de ayudas sociales -por razón de matrimonio, natalidad o adopción, hijos discapacitados,..- cuya concreción, cuantificación y efectividad queda subordinada a lo que se acuerde en el seno de la Comisión paritaria que el propio Acuerdo municipal tiene prevista.

Acerca de las disposiciones contenidas en los artículos 29 y 30 del acuerdo municipal sobre la realización de un Plan de Pensiones con aportaciones de la Corporación -apartado A) del fundamento anterior-, la sentencia recurrida no explica porqué tales previsiones no pueden encontrar cobertura en la disposición final segunda de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, según redacción dada por la disposición adicional 11ª de la Ley 30/1995, de Ordenación de los Seguros Privados ; y tampoco acierta a explicar la Sala de instancia por qué llega a la conclusión de que aquellas previsiones del acuerdo municipal no se refieren a la constitución de un Plan de Pensiones en los términos y con los requisitos legalmente exigidos.

En contra de lo que se afirma en la sentencia recurrida esta Sala entiende que la previsión referida al establecimiento de un Plan de Pensiones con aportaciones de la Corporación Municipal tiene suficiente respaldo suficiente en la mencionada disposición final segunda de la Ley 8/1987, redactada por Ley 30/1995

; y así lo hemos declarado ya en sentencia de 14 de diciembre de 2006 (casación 3519/2000 ), en la que con ocasión de un debate semejante hacíamos las siguientes consideraciones:

(...)La versión de esa Disposición Final Segunda (de la Ley 8/1987 ) que aquí ha de tenerse en cuanta es la que introdujo la modificación de la Ley 30/1995, de Ordenación y Seguros Privados, la realización de un Plan de Pensión para todos los empleados públicos con aportación soportada íntegramente por la Corporación, sin perjuicio de que el trabajador pueda realizar voluntariamente aportaciones extraordinarias que efectivamente permitía a los entes públicos no solo promover planes y fondos de pensiones sino también realizar contribuciones a los mismos.

Conviene señalar también que la mencionada versión de 1995 posteriormente fue sustituida por un nuevo texto, que es el que finalmente ha sido incluido en el nuevo Texto Refundido de 29 de noviembre de 2002; y que este último texto, respecto de las aportaciones a los planes de pensiones, incluye esta salvedad: "sin perjuicio de la correspondiente habilitación presupuestaria de que disponga cada entidad (...) así como de las posibles autorizaciones a las que pudieran estar sometidas tales aportaciones tanto de carácter normativo como administrativo, para, en su caso, destinar recursos a la financiación e instrumentación de la previsión social complementaria del personal".

Asimismo debe destacarse que la Sentencia del Tribunal Constitucional número 139/2005, de 22 de junio, desestimó la cuestión de inconstitucionalidad promovida frente a la versión de la disposición adicional de que se viene hablando, pero razonó sobre ella "que no representa una excepción a las determinaciones que sobre los incrementos retributivos de los empleados públicos corresponde fijar al legislador estatal en las correspondientes Leyes anuales de presupuestos generales del Estado".

Tomando como punto de partida lo que acaba de exponerse, las razones determinantes de que deba ser apreciada esa infracción denunciada de la Disposición Final Segunda de la Ley 8/1987 están representadas por lo que sigue.

El artículo (...) de las polémicas «Normas reguladoras» lo que hace es formalizar el compromiso asumido por el Ayuntamiento, a través del cauce de negociación que permite la Ley 9/1987, de incluir en los Presupuestos Municipales una subvención para el Plan de Pensiones de su personal; pero no decide directamente llevarla a cabo en cuanto que pospone el cumplimiento del compromiso asumido al acto de aprobación del Presupuesto Municipal.

Consiguientemente, el compromiso que el Ayuntamiento asumió en ese artículo (...) de las «Normas Reguladoras» hay que decir que tenía la cobertura legal en la tan repetida Disposición Final Segunda de la Ley 8/1987 y que la sentencia recurrida vulneró esta norma al no tenerla en cuenta.

Y a lo anterior debe añadirse que la observancia de los límites retributivos de los empleados públicos que significan las Leyes de Presupuestos del Estado donde procede llevarla a cabo es en los actos aprobatorios del Presupuesto Municipal, siendo éstos, en su caso, los que deberán ser impugnados en aras de asegurar esa observancia.....

Estas consideraciones son plenamente trasladables al caso que nos ocupa, lo que nos lleva a concluir que la previsión de aportaciones del Ayuntamiento de Albatera al Plan de Pensiones de sus funcionarios no es contraria a derecho. En efecto, frente a la prohibición que establece la disposición adicional cuarta del Real Decreto Legislativo 781/1986 ("Las Corporaciones Locales no podrán conceder aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de funcionarios") debe prevalecer la posibilidad de promover y realizar contribuciones a los Planes y Fondos de Pensiones que se contempla en la disposición final segunda de la Ley 9/1987, redactada por Ley 30/1995, norma de fecha posterior y que no se refiere a cualquier sistema de previsión sino de manera específica a los Planes y Fondos de Pensiones que se regulan en la propia Ley 9/1987 . Por último, en cuanto al reproche de una posible superación de los límites del incremento retributivo establecidos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado del ejercicio correspondiente, también aquí debemos señalar -como en el caso resuelto en la sentencia citada de 14 de diciembre de 2000 (casación 3519/2000 )- que la previsión de aportaciones del Ayuntamiento al Plan de Pensiones no se materializa en el propio acuerdo municipal aquí discutido pues su concreción y efectividad se difieren hasta la aprobación de los sucesivos presupuestos municipales, siendo estos los que, en su caso, podrían ser impugnados por incurrir en la extralimitación . Y a ello no se opone el que el propio acuerdo municipal que estamos examinando prevea para el primer ejercicio la dotación de un fondo mínimo de 3.000.000 pesetas, pues esa primera estimación debe concretarse y materializarse luego en el correspondiente presupuesto municipal; y, por otra parte, ningún dato o razón se ofrece en la sentencia recurrida que permita afirmar que aquella estimación contenida en el acuerdo municipal albergue una vulneración del limite del incremento retributivo.

Tampoco acierta la Sala de Sevilla al declarar la nulidad de los artículos 31 y 32 del acuerdo municipal, que se refieren a determinadas prestaciones sanitarias y ayudas sociales a favor de los empleados de la Corporación que hemos dejado reseñadas en el apartado B/ del fundamento tercero.

En síntesis, lo que se discute es si la estipulaciones contenidas en esos dos artículos 31 y 32 del acuerdo municipal albergan o no una infracción de lo establecido en el artículo 153 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, precepto que dispone que los funcionarios de la Administración local solo serán remunerados por los conceptos establecidos en el artículo 23 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, ni podrán participar en la distribución de fondos de ninguna clase ni percibir remuneraciones distintas a las comprendidas en dicha Ley. En definitiva, se trata de determinar si las prestaciones sanitarias y ayudas sociales a que aluden esos apartados del acuerdo municipal integran o no partidas o conceptos retributivos que se apartan de lo dispuesto en los preceptos citados.

Siguiendo la línea marcada en nuestras sentencias de 14 de diciembre de 2006 (casación 3519/2000) y 25 de junio de 2007 (casación 3910/200 ) debemos concluir que las prestaciones sanitarias a que nos estamos refiriendo no tienen carácter retributivo pues no son una contraprestación económica del desempeño profesional sino una previsiones de carácter asistencial, y, por tanto, no contravienen lo dispuesto en el artículo 153 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, en relación con el artículo 23 de la Ley 30/84, de 2 de agosto. Ello es particularmente claro en el caso que nos ocupa pues el artículo 31 del acuerdo municipal aquí controvertido, aparte de propugnar la continuidad del servicio de prestación sanitaria preexistente (artículo 31.1 ), sólo contiene previsiones sobre el reconocimiento médico anual y la disponibilidad de botiquines de primeros auxilios centros de trabajo y vehículos oficiales (artículo 31, apartados 2 y 3 ), prestaciones que por su propia naturaleza son enteramente ajenas a cualquier consideración retributiva.

En cuanto a las ayudas sociales a que se refiere el artículo 32, debe destacarse que este apartado del acuerdo municipal alude a una serie de ayudas que solo enuncia de manera genérica (ayudas por razón de matrimonio, natalidad o adopción, hijos discapacitados,..); pero no las establece de manera efectiva sino que las deja contempladas como posibilidad -"los empleados públicos (...) podrán tener derecho"-, quedando subordinada su concreción y efectividad a lo que se acuerde en el seno de la Comisión paritaria que el propio Acuerdo municipal tiene prevista. Por tanto, no cabe atribuir carácter retributivo a unas ayudas que no han sido establecidas y cuyas condiciones y características ni siquiera han sido fijados.

Por las razones expuestas la sentencia recurrida debe ser casada y anulada. Y el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalidad Valenciana debe ser desestimado pues no se advierten razones para declarar la nulidad de artículos 29, 30, 31 y 32 del Pacto de Condiciones Laborales de los Funcionarios aprobado por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Albatera de 30 de julio de 1997, modificado por Acuerdo de 29 de octubre de 1998.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.