El tributo catalán creado por la ley de protección civil de Cataluña y la STC 168/2004, de 6 de octubre
| Autor | Juan Enrique Varona Alabern |
| Cargo | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Cantabria |
I. INTRODUCCIÓN
Aunque los tributos propios de las CC.AA no constituyen un recurso importante desde el punto de vista recaudatorio -de hecho, representan un porcentaje muy reducido en los ingresos de sus presupuestos-, cobran especial relevancia desde una perspectiva teórica y conceptual. Por un lado, suponen la máxima expresión de la soberanía tributaria, ya que son creados ex novo y regulados plenamente por una Ley autonómica, al tiempo que aplicados por los pertinentes órganos de la Administración Autonómica. Por otro, son tantas las limitaciones que la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante LOFCA) ha impuesto en este campo, que deben éstas realizar ímprobos esfuerzos de imaginación fiscal para inventar tributos propios, lo que ha conducido en muchos casos a la creación de figuras muy complejas, a menudo con una finalidad extrafiscal, cuyo estudio está contribuyendo notablemente a enriquecer la dogmática tributaria.
Los tributos propios operan en un escenario jurídico tan limitado que no es extraño que en ocasiones se susciten dudas sobre una posible vulneración de aquellos límites, lo que, unido a un decisivo componente político, ha provocado que con no poca frecuencia se encuentren recurridos ante el Tribunal Constitucional. Este es el caso del gravamen creado por la Ley del Parlamento de Cataluña 4/1997, de 20 de mayo, de Protección Civil de Cataluña, y cuya gestión se encuentra desarrollada en el Decreto 160/1998, de 23 de junio (DOGC 2672 de 2 de julio de 1998). Sin perjuicio de las precisiones que más adelante formularé sobre la naturaleza y objeto de este tributo, conviene avanzar que, de acuerdo con el art. 59,1 de la Ley catalana, sujeta a gravamen determinados elementos patrimoniales afectos a actividades de riesgo que, por su potencial peligrosidad, pueden ocasionar la clase de calamidades que de producirse reclamarían la activación de planes de protección civil. Este tributo fue recurrido por el Presidente del Gobierno de la Nación ante el Tribunal Constitucional, que recientemente lo ha declarado conforme a la Constitución en la STC 168/2004, de 6 de octubre, y que a continuación paso a comentar.
II. RESUMEN DE LA SENTENCIA
El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno de la Nación, interpuso el 25 de agosto de 1997 un recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos 58 a 64 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/1997, de 20 de mayo, de Protección Civil de Cataluña (en adelante LCPC). Mediante providencia de 30 de septiembre de 1997, la Sección Primera del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite dicho recurso. La suspensión de la eficacia de aquellos preceptos, provocada por la interposición del recurso (cfr. art. 161,2 de la Constitución), fue levantada por el Tribunal mediante el Auto 417/1997, de 16 de diciembre (BOE num. 2, de 2 de enero de 1998). La reciente STC 168/2004, de 6 de octubre, ha desestimado el referido recurso de inconstitucionalidad y ha declarado acorde con la Constitución los preceptos impugnados1, que regulan el gravamen sobre los elementos patrimoniales afectos a las actividades de las que pueda derivar la activación de planes de protección civil (en adelante, GPC).
El Abogado del Estado situó básicamente la batalla jurídica en dos frentes: uno, referente a la vulneración de las limitaciones de carácter estrictamente tributario, y otro, atinente a la invasión de competencias materiales reservadas al Estado.
De acuerdo con ello, denunció que el tributo catalán conculcaba el art. 6,3 de la LOFCA, por entender que grava las materias imponibles del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (en adelante IBI) y del Impuesto de Actividades Económicas (en adelante IAE), las cuales, según se desprende de la normativa local a la que aquel precepto de la LOFCA se refiere, quedan vedadas a los tributos propios de las CC.AA. El Abogado del Estado consideró que el objeto del GPC son "los elementos patrimoniales afectos a las actividades de las que pueda derivarse la activación de planes de protección civil y situados en el territorio de Cataluña" (art. 58,1 LCPC), por lo que estimó que el tributo recaía sobre los mismos bienes que se encuentran gravados por el IBI. Si se admitiera -continuaba el razonamiento del Abogado del Estado- que el objeto del gravamen impugnado consistiera en la actividad de riesgo y no en los bienes afectos a ella, la materia imponible del GPC coincidiría con la del IAE, sobrepasándose de igual manera el límite fijado en el art. 6,3 de la LOFCA. Frente a este argumento y tras efectuar un detenido análisis de los diversos elementos del tributo, el Tribunal Constitucional niega que éste recaiga sobre los bienes gravados por el IBI y sobre el mero ejercicio de la actividad económica sujeta al IAE, subrayando que el tributo se proyecta sobre determinadas actividades que, desarrolladas a través o en determinadas instalaciones, generan el riesgo de provocar aquella clase de daños colectivos que exigen la puesta en marcha de planes de protección civil. No recae, por tanto, sobre bienes inmuebles (objeto imponible del IBI), ni tampoco sobre una actividad económica en cuanto generadora de rentas (objeto imponible del IAE), sino que grava unas actividades en cuanto "representan un peligro al que haya de hacerse frente mediante los oportunos planes de protección civil" (FJ 10). Luego, el tributo catalán no vulnera el art. 6,3 de la LOFCA. El otro frente jurídico donde el Abogado del Estado situó la batalla se ubica en las competencias reservadas al Estado en materia de energía, aduciendo la vulneración de las reglas 13, 22 y 25 del art. 149,1 de la Constitución. Al proyectarse el GPC sobre unos sectores energéticos (presas hidráulicas, centrales nucleares, ...) regulados por el Estado al amparo de aquellos preceptos constitucionales, se habría producido una invasión de las competencias en materia energética que con carácter básico corresponde al Estado, sin perjuicio de la competencia autonómica para su desarrollo y ejecución. El Abogado del Estado invocó la Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, que atribuía al Estado la competencia de fijar mediante tarifa de precio de prestación del servicio y la remuneración de tales actividades, competencia estrechamente ligada a la planificación eléctrica, a la que también aquella Ley atribuía carácter básico. Un tributo que recaiga sobre "los elementos patrimoniales afectos a la actividad eléctrica o sobre ésta misma incidirá directamente en el sistema eléctrico nacional, al representar un coste añadido, que ocasionará un incremento de la tarifa única, de modo que todos los españoles participarán en la financiación de un fondo que sólo producirá efectos en el ámbito territorial de la C.A. de Cataluña" (Antecedentes de Hecho, I, 2, c). Extiendió también estas consideraciones al gravamen sobre conducciones e instalaciones de gas, cuyo régimen básico se regulaba entonces en la Ley 10/1987, de 15 de junio.
En respuesta a estos argumentos, la STC 168/2004 destaca que durante la substanciación de este proceso constitucional, el legislador estatal modificó aquella normativa básica. La Ley 40/1994 fue sustituida por la Ley 54/1997,de 27 de noviembre, de Regulación del Sector Eléctrico, y la Ley 10/1987, fue sustituida por la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos. Cuando se produce una sustitución de leyes durante la pendencia del proceso constitucional, el Tribunal Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones que la legislación básica del Estado que se debe tomar como referencia para el enjuiciamiento constitucional de las normas autonómicas "ha de ser la vigente en el momento de adoptarse la decisión sobre la regularidad constitucional" (STC 1/2003, de 16 de enero, FJ 2)2. Pues bien, las referidas reformas legales reflejan de forma nítida que los preceptos impugnados de la Ley catalana no invaden competencias estatales. Así, el art. 17,3 de la Ley 54/1997, y el art. 95,1 de la Ley 34/1998, expresamente han hecho compatible la competencia estatal sobre normativa básica en materia de planificación y diversificación energética con la existencia de tributos autonómicos propios, al admitir la posibilidad de incluir un suplemento territorial en las facturas que deben satisfacer los consumidores de energía cuando las actividades eléctricas o gasistas "fueran gravadas con tributos de carácter autónomo o local, cuya cuota se obtuviera mediante reglas no uniformes para el conjunto del territorio nacional". El contenido de estos preceptos permite afirmar que "el legislador básico estatal asume con absoluta normalidad la existencia de tributos locales y autonómicos que, siempre desde el respeto a los principios proclamados en los arts. 6, 2 y 3 de la LOFCA, recaigan sobre las energías eléctrica y gasista, preocupándose por asegurar que el ejercicio de la potestad tributaria territorial no ponga en riesgo la unicidad del sistema" (FJ 11).
Dentro de la misma clase de reparos, atinentes a la invasión de competencias estatales, se objetó que el gravamen catalán incide en la normativa básica del Estado en materia de planificación y diversificación energética. La existencia de distintos tipos de gravamen en las diversas energías y en las diferentes fuentes de energía eléctrica puede afectar a las directrices que determinen el nivel de desarrollo y eficacia de cada fuente de energía, directrices que corresponde trazar al Estado. A mayor abundamiento, el Abogado del Estado citó la STC 24/1985, de 21 de febrero, que declaraba materia básica reservada al Estado cualquier decisión que afectara al tope y a la estructura de la elaboración de productos derivados del petróleo.
La sentencia que comentamos rechaza esta clase de argumentos destacando que el legislador autonómico "no ha tratado de organizar, dirigir u ordenar, ni incidir directamente en el proceso de producción o transporte de energía, sino tan solo de gravar...
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