La transformación de las políticas públicas de juego de azar en España
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La tramitación por la vía de urgencia del proyecto de Ley de Regulación del Juego, refleja muy significativamente cuáles han sido las circunstancias en las que los sucesivos gobiernos (UCD, PSOE, PP y PSOE de nuevo) han desarrollado sus políticas públicas respecto de una actividad económica y social de notable envergadura. Porque hay que tener en cuenta que este proyecto es el primer texto con este mismo rango que la democracia promulga después de más de treinta años desde que la práctica del juego de azar quedara parcialmente autorizada. Del mismo modo, y más adelante nos detendremos en ello, hay que tener presente, como ha señalado Subirats (1996:158-159), que "no puede aceptarse la idea de que la gestión en las Administraciones Públicas pueda hacer caso omiso del entorno político en el que se mueve, o solo entenderlo como incrustación irracional o limitación estructural que solo afecta a las fases no estrictamente técnicas del proceso gerencial".
Este artículo pretende exponer las circunstancias y las consecuencias de esa "incrustación irracional", además de adentrarse en las causas de una parálisis, al menos parcial; o tal vez de un quehacer erróneo. Asimismo pretende identificar y ubicara los actores que han participado en la regulación y enumerar las sucesivas etapas por las que ha transcurrido la acción gubernamental, tanto estatal como autonómica. Es decir, queremos analizar y desarrollar la agenda institucional; o, en otras palabras (Ta-mayo Sáez, 1997: 290-291), determinar cuál es el poder y la capacidad de presión de los grupos de interés; cuáles son los sesgos culturales, el peso de la tradición y las actitudes y valores de los decisores públicos en el ámbito que nos ocupa.
La urgencia en la tramitación del Proyecto de Ley de Regulación del Juego viene señalada en la amplia exposición de motivos del mismo2. En ella, el legislador reconoce directa y claramente que la actividad del juego de azar3 ha desbordado de modo
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total y absoluto los límites que la legislación había establecido. Además, a pesar de alcanzar ésta una extensión difícilmente superable, los poderes públicos han sido incapaces de regular con eficacia las actividades que las nuevas tecnologías permiten y se han limitado a repetir o reproducir, de forma más o menos machacona, los parámetros que se habían establecido en febrero de 1977, cuando la situación política y tecnológica era muy diferente.
De hecho, hace ya muchos años, un editorial de la revista Alea, órgano del Centro de Estudios de Legislación sobre el Juego (1995), una entidad privada e independiente, calificaba la situación legislativa de este sector como de "esclerosis normativa": "Debemos afirmar que el ordenamiento regulador del juego de azar en España comienza a mostrar preocupantes síntomas de esclerotización, hasta el punto de que, tras un atento estudio, si un analista aplicara los métodos científicos tradicionales, no podría constatar la correspondencia entre las normas y los fines que estas pretenden cumplir ni en algún caso si sirven a algún fin, al menos de interés general". En suma, no se atisba coherencia alguna sino puro mecanismo de reproducción normativa, lo cual no tiene nada que ver con el verdadero sentido de regular, medir o ajustar algo, o sea, poner en orden.
Es cierto que si el editorial giraba principalmente sobre la esclerotización de las normas tributarias "debido a dos factores: envejecimiento y 'abuso de grasa' (atención prioritaria a la finalidad recaudatoria), no lo es menos que el resto del ordenamiento del juego también necesitaba retoques de alguna importancia". Se preguntaba entonces el editorialista -nótese que hablamos de 1995- cómo se iban a regular las ventas de loterías y apuestas en España cuando se vendiesen en nuestro país las de otros miembros de la Unión Europea. O, más aún, cuando ocurriera algo parecido pero por una oferta interna en el mercado nacional. También preocupaba el "efecto frontera" causado por el ejercicio de su competencia por cada Comunidad Autónoma, así como la desaparición de la unidad del mercado interior, sin olvidar todos los aspectos referentes al juego por internet.
He recogido este testimonio, hecho público hace aproximadamente 17 años, por dos razones principales: por un lado, porque vio la luz justo a la mitad de los 35 años que llevamos en España con el juego de azar permitido (y ya entonces parecía que la legislación aplicable no daba mucho más) y, en segundo lugar, porque rápidamente se constató que pese a que se esgrimieron todo tipo de razones éticas y morales (y que todavía hoy salieron a la luz en la exposición de motivos del Proyecto de Ley de Regulación del Juego), el verdadero leit motivde la normativa era de tipo fiscal y claramente recaudatorio. Hace 17 años se denunciaba que "se acumulan tributos en catarata: tasa de juego, gravámenes complementarios retroactivos de grado medio, o eso sí, de los cuales el sector ya ha sufrido dos hasta ahora (el primero de ellos era extraordinario"), impuestos de actividades económicas duplicados y triplicados cuando casinos, bingos y salones recreativos tienen máquinas instaladas, recargos sobre la tasa de juego e impuestos propios de las Comunidades Autónomas (CCAA), "ponderadas" tasas por tramitaciones de las docenas de autorizaciones y comunica-
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ciones necesarias para desenvolver la actividad, el IVA soportado y no repercutible, y todavía algún ayuntamiento establece tasas de policía. Esta catarata tributaria se ha convertido ya en un impuesto "tala", al que se refería el profesor Luigi Einaudi, impropio de las nuevas concepciones de la doctrina tributarista.
Esta situación, tan significativamente descrita en 1995, se correspondía con una coyuntura que palpablemente demostraba las carencias de una verdadera política pública del juego positiva, ordenada, coordinada y lógica; es decir, con respuestas a los problemas/oportunidades sociales no retardados. En otro lugar he señalado, de acuerdo con la opinión de Dye (1992), que el proceso de formulación, ejecución y puesta en práctica de las decisiones que el gobierno adopta respecto de un tema concreto (en nuestro caso, evidentemente, el juego de azar) comporta, asimismo, la decisión de no hacer algo o de hacerlo parcialmente. El hecho de no intervenir implica adoptar una posición concreta y clara, por mucho que se justifique poniendo sobre el tapete -nunca mejor dicho- razones que expliquen la inactividad gubernamental. Asilo manifesté con ocasión de un seminario organizado por la Fundación Codere en los cursos de verano de la Universidad Internacional Me-néndez Pelayo en Sevilla: "se debe ser consciente, desde un principio, que el no hacer supone obtener unos resultados determinados diferentes a los que se alcanzarían si se adoptasen decisiones y, por lo tanto, el no hacer supone aceptar una opción y apostar por ella" (Cases, 2009:16-19). En pocas palabras, la inacción tiene tantas consecuencias como la acción. Y, en este caso, la inacción ha tenido efectos perversos sobre el sistema.
Tracemos un rápido recorrido histórico que nos lleve inicialmente a la Edad Media. En España, la primera regulación que se cita es la contenida en las Partidas (1256-1265) de Alfonso X el Sabio, que decretaron la persecución de los tahúres y establecieron penas para el que tuviera en su casa "tablero para jugar dados o naipes". Le siguió el Ordenamiento de Tafurerías (casas de juego) de 1314, la disposición de don Alonso, en Madrid, en 1329, y el Ordenamiento de Alcalá de 1348, que en su artículo 31 de la Ley I prohibía el juego de dados y tablas a dinero y sobre prendas a los militares durante la guerra y en servicio.
Años más tarde, en 1387, Juan I de Castilla, en su Ley 22 (que posteriormente fue ratificada por los Reyes Católicos en Madrigal), comenzó un iterlegislativo consistente en penalizar el juego al establecer que "mandamos y ordenamos, que ninguno de los de nuestros reynos sean osados de jugar dados ni naypes en público ni en escondido; y cualquier que los jugare por la primera vez pague seiscientos maravedís, y por la segunda mil y doscientos maravedís, y por la tercera, mil y ochocientos maravedís, y dende en adelante por cada vez tres mil maravedís y si no hobiere de que los pagar, que yagan por la primera vez diez días en la cadena, y por la segunda veinte días y por la tercera treinta días y así dende en adelante por cada vez, no teniendo de que pagar
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los dichos maravedís, esté preso treinta días". Durante seiscientos años la percepción peyorativa del juego se ha mantenido constante.
En esa misma Ley se introduce también el principio de la inexigibilidad de las deudas de juego: "y mandamos, que aquel que alguna cosa perdiere que lo pueda demandar a quien se lo ganare hasta ocho días y el que lo ganare sea tenido de tornar lo que así ganare; y si el que perdiere hasta ocho días no lo demandare que qualquier que se lo demandare lo haya para sí, y si alguno no lo acusare ni demandare que qualquier juez o alcalde de su oficio, sabiéndolo, lo execute y sea para la nuestra Cámara; y si así no lo hiciere el Juez, pague seiscientos maravedís, la mitad para el que lo acusare y la otra mitad para la Cámara". En cierto modo, lo aquí dispuesto se ha mantenido hasta el vigente Código Civil, en los artículos que van desde el 1798 al 1801, tal como señala López Maza (2011).
Gran parte de los monarcas españoles tomaron medidas relativas al juego...
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