STS 407/2002, 7 de Mayo de 2002

1º.- El Procurador don Manuel Díaz García, en nombre y representación de la entidad mercantil "ISLA CANELA, S.A.", promovió demanda de juicio declarativo de menor cuantía, turnada al Juzgado de Primera Instancia número 1 de Huelva, contra el "MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES", en la que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, suplicó al Juzgado: "Se dicte sentencia en la que: a) Se declare que, sin perjuicio de su demanialidad, los espacios deslindados sobre las fincas que se citan en el hecho primero de la presente demanda, y cuyo título se acredita con el documento número 2, acompañada con la presente, eran y son de la propiedad de mi representada con justo título. b) Se reintegre en la posesión de las fincas a mi representada, por no haber precedido la fijación de indemnización alguna, al régimen de utilización prevista para los mismos por la vigente Ley de Costas, que implica su expropiación, ni estar prevista por la misma su establecimiento fuera del régimen concesional gratuito, al que no puede optarse por falta de objeto. En cuanto a las costas, éstas deben declararse a cargo de la parte demandada, si se opusiere a tal pretensión".

2. - Admitida a trámite la demanda y emplazada la demandada, el Sr. Abogado del Estado, la contestó oponiéndose a la misma y, suplicó al Juzgado: "Dicte sentencia desestimando íntegramente la demanda con imposición de costas a la parte actora".

3. - Citadas las partes a comparecencia, ambas estuvieron de acuerdo en que se continuara el procedimiento por los trámites del juicio de mayor cuantía, como así se dispuso; evacuando las partes réplica y dúplica, en las que se reafirmaron en sus peticiones de la demanda y contestación, respectivamente.

4. - El Juzgado de Primera Instancia número uno de Huelva dictó sentencia, en fecha 6 de febrero de 1995, cuya parte dispositiva dice literalmente: "Estimando parcialmente la demanda interpuesta por "ISLA CANELA, S.A.", contra el "ESTADO" ("MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS"), debo declarar y declaro que la actora adquirió la propiedad sobre los terrenos objeto de deslinde citados en la demanda y desestimo las restantes peticiones, sin pronunciar expresa condena al pago de las costas procesales".

5. - Apelada la sentencia de primera instancia por la representación procesal de ambas partes, y, sustanciada la alzada, la Sección Primera de Huelva dictó sentencia, en fecha 14 de junio de 1996, cuya parte dispositiva dice literalmente: "FALLO: En virtud de lo expuesto el Tribunal ha decidido: Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la entidad mercantil "ISLA CANELA, S.A.", representada en esta alzada por el Procurador don Manuel Díaz García, y desestimar el interpuesto por el "MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES", representado por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia dictada, los autos a que se contrae el rollo de Sala y primer grado por el Ilmo. Sr. Magistrado-Juez de Primera Instancia número uno de Huelva, en fecha 6 de febrero de 1995 y confirmar la indicada resolución, con imposición a cada parte recurrente de las costas causadas en su recurso".

1º.- El Procurador don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la sociedad "ISLA CANELA, S.A.", interpuso, en fecha 12 de diciembre de 1996, recurso de casación contra la sentencia de la Audiencia, por los siguientes motivos, al amparo del artículo 1692.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil: 1º) Por violación del artículo 2.3 Código Civil; 2º) por interpretación errónea de la Disposición Transitoria Primera , párrafo segundo, de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988; 3º) por transgresión del artículo 9.3 de la Constitución Española; 4º) por violación del artículo 33.3 de la Constitución Española, en cuanto se refiere a la inexistencia de indemnización y de un procedimiento expropiatorio que garantice los derechos del afectado. Primer submotivo.- Infracción relativa a la ausencia o insuficiencia de la correspondiente indemnización en la expropiación de 10 millones de metros cuadrados de propiedad particular. Segundo submotivo.- Infracción relativa a la ausencia de un procedimiento formal que garantice todos los derechos de mi representada en la expropiación; 5º) por inaplicación del artículo 349 del Código Civil que protege la posesión del expropiado para el caso de impago de la indemnización, y, terminó suplicando a la Sala: "Dictar sentencia dando lugar al recurso y casando la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho, y la devolución del depósito constituido, a esta parte recurrente. Primer otrosí digo, que para el supuesto de que conforme a lo manifestado en los motivos 3 y 4 del presente recurso no sea posible la acomodación por vía interpretativa de la Disposición Transitoria Primera , núm. 2, de la Ley de costas, a lo dispuesto en los artículos 9.3, 14 y 24.1 y 33.3 de la Constitución, se planteen, en su caso, por esa Excma. Sala las oportunas cuestiones ante el Tribunal Constitucional".

2. - El Sr. Abogado del Estado, en su representación, interpuso, en fecha 12 de diciembre de 1996, recurso de casación contra la sentencia de la Audiencia, por los siguientes motivos: 1º) Al amparo del artículo 1692.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por infracción del artículo 359.1 y 548 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; 2º) Al amparo del artículo 1692.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por inaplicación del artículo 132.2 de la Constitución Española en relación con el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como de la doctrina jurisprudencial, tanto del Tribunal Constitucional como de la Sala Primera del Tribunal Supremo; 3º) al amparo del artículo 1692.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, con carácter subsidiario, por inaplicación de lo dispuesto en el artículo 339.1 del vigente Código Civil, y, suplicó a la Sala: "Se dicte en su día sentencia por la que con estimación de cualquiera de los motivos de casación articulados, se case y anule la sentencia recurrida dictando en su lugar otra más conforme a derecho".

1º.- Admitidos los recursos y evacuado el trámite de instrucción, el Sr. Abogado del Estado, mediante escrito de fecha 24 de septiembre de 1997, impugnó el recurso de casación interpuesto por "ISLA CANELA, S.A.", suplicando a la Sala: "Se dicte sentencia desestimatoria en todas sus partes del mencionado recurso de casación".

2. - Asimismo, el Procurador don Jorge Deleito García, en nombre y representación de "ISLA CANELA, S.A.", mediante escrito de fecha 31 de julio de 1997 impugnó el recurso presentado por el Sr. Abogado del Estado, en su representación, suplicando a la Sala: "Se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al mismo, confirmando a este respecto la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho".

No habiendo solicitado las partes celebración de vista, la Sala acordó resolver el presente recurso previa votación y fallo, señalando para llevarla a efecto el día 18 de abril de 2002, en que tuvo lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. ROMÁN GARCÍA VARELA

La entidad "ISLA CANELA, S.A." demandó por los trámites del juicio declarativo de mayor cuantía al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, e interesó las peticiones que se detallan en el antecedente de hecho primero de esta sentencia.

La cuestión litigiosa giraba principalmente en torno a sí los bienes adquiridos por la actora, que fueron objeto de un deslinde aprobado por Orden Ministerial de 5 de marzo de 1980, quedaban o no afectados por la Disposición Transitoria 1.2 de la Ley 22 /1988, de 28 de julio, de Protección, Utilización y Policía de Costas.

El Juzgado acogió parcialmente la demanda y su sentencia fue confirmada en grado de apelación por la de la Audiencia.

Ambas partes han interpuesto sendos recursos de casación contra la sentencia de la Audiencia por los motivos que se examinan a continuación.

Los motivos primero y segundo del recurso deducido por "ISLA CANELA, S.A.", ambos con cobertura en el artículo 1692.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil -uno, por infracción del artículo 2.3 del Código Civil, por cuanto que, según acusa, la sentencia impugnada ha aplicado el artículo 13 de la Ley 22/1988, 28 de julio, de Protección, Utilización y Policía de Costas, con eficacia retroactiva, al haber imputado los efectos atributivos del deslinde que tal precepto consagra a una situación producida con anterioridad, cual es la resultante del aprobado por Orden Ministerial de 5 de marzo de 1980, que precede a la entrada en vigor del nuevo ordenamiento; y otro, por error en la interpretación de la Disposición Transitoria 1.2, de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, ya que, según denuncia, tras las cautelas que impone la doctrina y lo manifestado en el Preámbulo de la Ley, no parece razonable que en el contexto de la normativa transitoria, precisamente para tratar de conciliar los derechos privados adquiridos, que la propia Ley reconoce explícitamente, a salvo la discusión doctrinal sobre la naturaleza de tales derechos, se pueda atribuir a todos los deslindes efectuados bajo un régimen jurídico distinto, y anterior a la Ley vigente, los mismos efectos que a los nuevos practicados con arreglo a la actual normativa- se examinan conjuntamente, por su unidad de planteamiento, y se desestiman por las razones que se dicen seguidamente.

La Disposición Transitoria 1.2 de la vigente Ley de Costas dice literalmente lo siguiente "los terrenos de la zona marítimo- terrestre o playa que no hayan podido ser ocupados por la Administración al practicar un deslinde anterior a la entrada en vigor de esta Ley, por estar amparados por los títulos a que se refiere el artículo 6.3 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, quedarán sujetos al régimen establecido en la presente Ley para la utilización del dominio público, si bien los titulares inscritos podrán solicitar, en el plazo de un año, a contar desde la entrada en vigor de esta Ley, la legalización de usos existentes, mediante la correspondiente concesión, en los términos de la Disposición Transitoria cuarta. Asimismo, tendrán preferencia, durante un período de diez años, para la obtención de los derechos de ocupación o aprovechamiento que, en su caso, puedan otorgarse sobre dichos terrenos. Todo ello sin perjuicio de las acciones civiles que aquellos puedan ejercitar en defensa de sus derechos"; por otra parte, el artículo 13 de dicho texto legal dispone que "1. El deslinde aprobado, al constatar la existencia de las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5, declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento y sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados. 2. La resolución de aprobación del deslinde será título suficiente par rectificar, en la forma y condiciones que se determinen reglamentariamente, las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde. Dicha resolución será título suficiente, asimismo, para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público cuando lo estime conveniente. En todo caso, los titulares inscritos afectados podrán ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la correspondiente reclamación judicial".

La sentencia de instancia considera que, con anterioridad a la entrada en vigor de la actual Ley de Costas, el mero acto del deslinde no permitía a la Administración adquirir la propiedad de bien alguno en cuanto no fuera seguido del ejercicio de la correspondiente acción declarativa o de la reivindicatoria ante la Jurisdicción competente, y, después, sienta que, tras la entrada en vigor del nuevo ordenamiento, el deslinde aprobado declara la posesión y titularidad dominical en favor del Estado; la resolución no lo dice expresamente, pero corresponde entender que tal manifestación se cobija en la Disposición Transitoria 1.2 de la Ley 22/1988.

Desde la perspectiva legal indicada, no cabe apreciar vulneración del artículo 2.3 del Código Civil, toda vez que los preceptos antes reseñados se han interpretado conveniente en la instancia.

Además, la recurrente alega que la Disposición Transitoria 1.2 carece de eficacia retroactiva, pues al referirse a "los terrenos de la zona marítimo-terrestre o playa que no hayan podido ser ocupados por la Administración (...)", lo hace en tiempo presente y con extensión únicamente a los que, al tiempo de publicarse la Ley, tengan dichas características de zona marítimo-terrestre o playa, y, en tal supuesto, la aplicación de la normativa transitoria debería ir precedida inexcusablemente de la correspondiente constatación de la concurrencia en los terrenos de las características físicas que los convertirían en dominio marítimo-terrestre, y así interpretado el precepto no tendría carácter retroactivo, pues no afecta directamente a la situación anterior, que simplemente se toma como referencia para la situación futura generada por la nueva Ley del contexto de la normativa transitoria.

Esta Sala no comparte la tesis recién expresada; el deslinde se practicó adecuadamente, con los requisitos establecidos en la legislación entonces vigente; fue aprobado por Orden Ministerial de 5 de marzo de 1980; y le es de aplicación lo mandado en la Disposición Transitoria 1.2, de la vigente Ley de Costas.

Inclusive, tal posición de la titularidad actual es reconocida por esta recurrente cuando en la demanda suplicó que se dictara sentencia en la que "se declare que, sin perjuicio de su demanialidad, los espacios deslindados sobre las fincas que se citan en el hecho primero de la presente demanda, y cuyo título se acredita con el documento número 2, acompañada con la presente, eran y son de la propiedad de mi representada con justo título", cuya expresión "sin perjuicio de su demanialidad" supone el reconocimiento expreso de la naturaleza presente de tales bienes; y, asimismo, reconoce el carácter demanial de la finca 9.521, segregada de la 6.400, al presentar una solicitud de concesión de tal terreno en virtud de la Disposición Transitoria 1.2 de la Ley 22/88, acerca de la sumisión al régimen de dominio público de una porción de los elementos comunes del conjunto urbanístico, y efectúa expresa reserva a favor de "ISLA CANELA, S.A." para gestionar la obtención de la concesión administrativa para el mejor disfrute de la finca.

El motivo tercero de este recurso -al amparo del artículo 1692.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por transgresión del artículo 9.3 de la Constitución, por cuanto que, según reprocha, supuesto que la Disposición Transitoria 1.2 de la vigente Ley de Costas se interprete en el sentido de su plena eficacia retroactiva, ello podría suponer la violación del principio garante de la irretroactividad de la disposiciones restrictivas de derechos individuales, habida cuenta de que el deslinde aprobado por Orden Ministerial de 5 de marzo de 1980, que, en la interpretación de la sentencia de la Audiencia, sirve de fundamento al cambio automático de la propiedad privada en pública, constituía una "situación agotada", amén de que la Administración incumplió persistentemente hasta nuestros días el mandato legalmente inexcusable de reivindicar lo deslindado, y de dicha inactividad no debe obtener beneficio alguno en perjuicio de los legítimos intereses de esta recurrente, pues la desidia y abandono de aquella consolidó más si cabe los derechos preexistentes, con la precisión de que la norma invocada viola el derecho de la actora a la igualdad (artículo 9.2 de la CE) y a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 de la CE)- se desestima porque, como pone de manifiesto el contenido del motivo, lo que en realidad está planteando es la inconstitucionalidad de la Ley de Costas de 1988, cuestión en la que esta Sala no puede entrar por estar reservada al Tribunal Constitucional, que expresamente ha declarado, en sentencia 149/1991, de 4 de abril, la adecuación de la Ley de Costas a la Constitución, en concreto respecto a las disposiciones a que se contrae este litigio.

El motivo cuarto de este recurso -al amparo del artículo 1692.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por vulneración del artículo 33.3 de la Constitución, se desdobla en dos submotivos: el primero, concerniente a la ausencia o insuficiencia de la correspondiente indemnización en la expropiación de diez millones de metros cuadrados de propiedad particular; y el segundo, relativo a la inexistencia de un procedimiento formal que garantice todos los derechos de la recurrente en dicha expropiación- se desestima porque, de una parte, el tema relativo a la indemnización a la actora, por la sujeción de los terrenos al régimen establecido en la Ley de Costas de 1989, es ajeno a este debate, y, de otra, se incide de nuevo en la inconstitucionalidad de la Ley 22/1988, lo cual, como ya se explicó, no es materia a dilucidar en esta sede.

El motivo quinto de este recurso -al amparo del artículo 1692.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por quebrantamiento del artículo 349 del Código Civil, ya que, según censura, la sentencia de apelación no contiene ninguna referencia sobre la petición de la demanda sobre que se le reintegrase en la posesión de las fincas deslindadas, por no haber precedido la fijación de indemnización alguna al régimen de utilización prevista para las mismas por al vigente Ley de Costas, que implica su expropiación, ni estar prevista en ella fuera del régimen concesional, al que no puede optarse por falta de objeto, debido a la inexistencia de usos que legalizar o de aprovechamientos de clase alguna que justificasen una concesión- se desestima porque la sentencia de la Audiencia dedica su fundamento de derecho segundo a la respuesta de la cuestión aquí suscitada, con la determinación de que el derecho a obtener una concesión administrativa constituye en este caso la indemnización misma, mediante una argumentación que es aceptada por esta Sala, sin que el planteamiento de la recurrente, relativo a que el sistema indemnizatorio establecido en la Ley 22/1989 sea insuficiente para sus intereses, constituya materia a dilucidar en este juicio.

El motivo primero del recurso interpuesto por el Abogado del Estado -al amparo del artículo 1692.3 de la Ley de Enjuiciamiento civil por violación de los artículos 359 y 548 de este ordenamiento, ya que, según acusa, la sentencia de la Audiencia, que ratifica la del Juzgado, modifica por libre decisión la petición del suplico de la demanda en cuanto aquella argumenta que "debe estimarse la petición primera del suplico en la forma que fue concretada en la réplica, pues en el momento de la adquisición estaba vigente la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 que respetaba los derechos inscritos"- se desestima porque lo expresado en la parte dispositiva de la sentencia de primera instancia, y confirmado por la de apelación, es la aceptación de la solicitud formulada por la demandante respecto a que la actora había adquirido la propiedad de los terrenos objeto del deslinde, con el rechazo de las demás peticiones obradas, entre las que se encuentra la de que aquella fuera su propietaria actual, lo que supone el acogimiento parcial de la demanda y no ha provocado incongruencia.

El motivo segundo de este recurso -al amparo del artículo 1692.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por inaplicación del artículo 132.2 de la Constitución, en relación con el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley 6/1985, de 1 de julio, y la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias que cita, ya que, según denuncia, la sentencia traída a casación, en cuanto declara el derecho de la propiedad privada sobre los terrenos objeto de la demanda, no tiene en cuenta el mandato constitucional donde se sanciona que son bienes de dominio público estatal, en todo caso, además de los que la ley define como tales, la zona marítimo-terrestre, las playas y el mar litoral, por lo que prohíbe y excluye, con eficacia directa, inmediata y absoluta, de presente, de pretérito y de futuro, el reconocimiento o la declaración de propiedad privada dentro de sus límites, cualquiera que fuera el título invocado por los particulares, su origen y antigüedad, o el proceder activo o pasivo de la Administración- se desestima porque la sentencia recurrida se ha limitado a declarar que la actora adquirió la propiedad sobre los terrenos objeto del deslinde citados en la demanda y rechaza que sea la propietaria actual, con lo que se limita única y exclusivamente a efectuar el reconocimiento de un derecho preexistente, posteriormente modificado en virtud de los efectos otorgados por la Disposición Transitoria 1.2 de la Ley al deslinde practicado con anterioridad, pero sin perjuicio de las acciones civiles que los titulares inscritos puedan ejercitar en defensa de sus derechos.

Esta Sala tiene declarado, en sentencia de 22 de marzo de 2002, que "el artículo 132.2 de la Constitución, al señalar que «son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental», no contiene una expresa excepción de los derechos adquiridos legítimamente por particulares. La derogación "ad futurum" que el precepto constitucional implica en su apartado 1 ("La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienalidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación"), así como la regulación de la Ley del Patrimonio del Estado y del Patrimonio Nacional, en cuanto a su administración, defensa y conservación (artículo 132.3), no significa que en caso como el presente en que el Estado enajene legítimamente tales bienes a adquirentes de buena fe, vayan ahora a ser expropiados sin la correspondiente indemnización, porque ello conculcaría el artículo 33.3 de la Constitución. La doctrina del principal intérprete del Texto Fundamental, el Tribunal Constitucional, tiene declarado al respecto que "la garantía expropiatoria como garantía patrimonial tiene su reconocimiento constitucional en el artículo 33.3, cuando precisa que la privación de bienes y derechos está condicionada, para su regularidad constitucional, a que se lleve a cabo mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes -STC 111/1983, de 2 de diciembre- y asimismo reconoce un concepto amplio respecto al posible objeto de la expropiación -STC 108/1986, de 29 de julio-, cuya doctrina es aplicable al supuesto de autos, habida cuenta de que la demandante adquirió los terrenos objeto del pleito que nos ocupa mediante escritura pública de 17 de diciembre de 1985, documento que no ha sido impugnado de contrario, los cuales estaban inscritos en el Registro de la Propiedad de Ayamonte, cuyo primer titular registral fue el Ayuntamiento de esta localidad, y a cuya inscripción originaria han sucedido las posteriores practicadas a favor de los particulares que traen causa de la inicial, entre ellos la actora, con lo que se han cumplido los requisitos exigidos por la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo respecto a la Ley de Costas de 1969, para que pueda reconocerse la propiedad privada sobre terrenos en un principio demaniales con anterioridad a la Ley de Costas de 1989, toda vez que la primera inscripción fue practicada antes de la entrada en vigor de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1980, que es uno de los presupuestos necesarios para ello, amén de los reconocimientos del carácter privado de dichos terrenos realizados por la Administración y que se detallan en la sentencia recurrida.

En definitiva, los terrenos de que se trata quedaron sometidos al régimen establecido en la Ley de Costas de 1988 para la utilización del dominio público a partir de la promulgación de este texto legal, y el medio compensatorio o indemnizatorio establecido es el que se determina en la Disposición Transitoria 1.2 de la repetida normativa.

Por demás, el planteamiento del motivo es insostenible al contravenir el derecho fundamental de la tutela judicial efectiva, que es el ostentado por cualquier persona para ser protegida y amparada en el ejercicio pacífico de sus pretensiones ante los órganos judiciales con la finalidad de que le sean satisfechas, lo que no quiere decir aceptadas, sino resueltas razonadamente, con arreglo a Derecho y en un plazo de tiempo también razonable, a lo largo de un proceso en que todos los titulares de derechos e intereses afectados puedan alegar y probar lo pertinente a la defensa de sus respectivas posiciones.

El motivo tercero de este recurso -al amparo del artículo 1692.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por inaplicación del artículo 339.1 del Código Civil, ya que, según aduce, la sentencia recurrida ha considerado como hecho cierto la practica de un deslinde administrativo que afecta a los terrenos objeto del litigio, y, pese a ello, no los ha considerado como bienes de dominio público- se desestima porque los efectos del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 5 de marzo de 1980, según el tenor de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, nunca tuvo los efectos declarativos y atributivos del dominio público que se exponen por la recurrente.

La desestimación de ambos recursos produce las preceptivas secuelas determinadas en el artículo 1715.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil respecto a las costas y a la pérdida del depósito constituido.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español