STS, 28 de Abril de 2004

En la indicada fecha de 5 de noviembre de 1998, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 487/1996, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: ESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de HIJOS DE ANDRÉS MOLINA S.A., confirmando el Acuerdo del TEAC de fecha 6 de marzo de 1996, a que las presentes actuaciones se contraen, por su conformidad a Derecho. Sin expresa imposición de costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de HIJOS DE ANDRÉS MOLINA S.A. preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por el ABOGADO DEL ESTADO recurrido su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 27 de abril de 2004, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

El Tribunal Económico Administrativo Central, TEAC, justificó su acuerdo desestimatorio de 6 de marzo de 1996, en síntesis, en las siguientes consideraciones:

1. La "liquidación" de la Tasa Suplementaria en el sector de la Leche y de los productos lácteos del período 1993-1994 fue practicada, el 15 de marzo de 1994, sobre la base de la cantidad de leche que ha sobrepasado las cantidades de referencia asignadas a los ganaderos productores que suministran a la sociedad compradora recurrente, y, contra dicha exacción, ésta última interpuso, ante el Subdirector General de Contingentes Lácteos del SENPA, el oportuno "recurso de reposición", con fundamento en que, del balance elaborado para cada productor, y efectuadas las compensaciones a que se refiere el artículo 2 del Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, no resulta obligación del pago de la citada Tasa, que fué "desestimado por resolución" de 2 de junio de 1995, en razón, primero, a que la Administración no está obligada a ajustar las liquidaciones a los datos consignados en sus declaraciones por los sujetos pasivos (artículo 121 de la Ley General Tributaria, LGT) y, segundo, a que la compensación alegada no puede realizarse de forma discrecional sino con arreglo a las normas de la Orden Ministerial de 30 de marzo de 1994 (habiendo procedido el SENPA, con arreglo a las mismas, a corregir la compensación efectuada).

2. Interpuesta, el 9 de octubre de 1995, ante el TEAC, "reclamación económico administrativa" (basada en que el exceso y el sobrante de las cantidades de referencia de los proveedores de la recurrente suponen, respectivamente, 1.038.536 y 2.668.934 Kgrs., resultando una diferencia negativa de 1.630.398 Kgrs. que no permite, en razón al sistema de compensación, la liquidación de la Tasa Suplementaria), fue desestimada por acuerdo de 6 de marzo de 1996, PORQUE:

El artículo 4 de la Orden de 30 de marzo de 1994, en sintonía con el 2.1 del Real Decreto 324/1994, establece que "1. El pago de la tasa adeudada se distribuirá entre aquellos ganaderos productores que hayan contribuido al rebasamiento, y su participación en el pago de la misma se determinará, en una primera fase, por parte del comprador, en función del exceso que subsista después de haber sido efectuadas las correcciones según el contenido medio de grasa y después de haber compensado entre los ganaderos afectados, proporcionalmente a sus cantidades de referencia, aquellas cantidades de referencia no utilizadas por los demás productores que le hayan entregado leche o productos lácteos durante el período.

2. En dicha compensación no se computarán las cantidades de referencia no utilizadas que correspondan a ganaderos productores que hayan causado baja como proveedores en la empresa de que se trate antes de la finalización del período de tasa correspondiente, ni las de aquellos productores que se hayan acogido a alguno de los planes de abandono de la producción lechera.

   Asimismo, los productores que durante el período considerado hubieran cedido temporalmente cantidades de referencia serán excluidos de las posibles compensaciones que les pudieran corresponder, en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2 del Real Decreto 324/1994.

3. En el supuesto de ganaderos productores que entreguen leche o productos lácteos simultáneamente a más de un comprador, cada uno de estos últimos considerará tanto para determinar los posibles rebasamientos de cantidades de referencia como para el reparto, en su caso, de la parte de la misma que no hubiera sido utilizada, la parte de la cantidad de referencia que corresponda en función de la proporción de las entregas entre los diferentes compradores.

4. A los ganaderos productores a los que, durante el período considerado, se les haya autorizado una modificación en la cantidad de referencia en virtud del apartado 3 del artículo 11 del Real Decreto 324/1994 deberá corregírseles la misma, de acuerdo con la referida autorización, a los efectos de la contribución al pago de la tasa prevista en el presente artículo".

a) La recurrente arguye que la Tasa liquidada es improcedente porque el balance neto de cantidades de referencia de sus proveedores cubre el exceso y el sobrante de las mismas tiene carácter negativo, pero, de la corrección de dicha compensación con arreglo a las normas antes citadas, y teniendo en cuenta los ganaderos productores que han causado baja o abandonado la producción, resulta (en el detalle de la primera compensación obrante en las actuaciones) un saldo total liquidable, después de la primera compensación a nivel de comprador, de 791.475 Kgrs. de leche; y, b) el que la Tasa liquidada recaiga sobre uno sólo de los productores, el Sr. Montoro Castillo, obedece a que, una vez que el SENPA ha realizado el correspondiente ajuste nacional, solamente respecto del mismo se ha producido el rebasamiento de su cantidad de referencia en 254.983 kgrs., lo que determina el importe de 14.697.220 pesetas liquidado, teniendo en cuenta que la Tasa es el 115% del precio indicativo de la leche establecido en el artículo 1 del Reglamento CEE/3950/92.

La sentencia de instancia, suyos datos básicos esenciales constan pergeñados en el encabezamiento de la presente resolución, se basa, en resumen, en los siguientes argumentos:

1. Además de las alegaciones contenidas en la reclamación económico administrativa (ya analizadas) y en la demanda, la recurrente ha añadido, en su escrito de conclusiones, un nuevo motivo de impugnación, consistente en que la Tasa de autos adolece de una ilegalidad básica, cual es la de no haberse atenido al principio de reserva de Ley, pues se regula por medio del Real Decreto 1319/1992, de 30 de octubre, y se desarrolla en otras normas de igual o inferior rango, en aplicación, todo ello, de los Reglamentos CEE/3950/92 del Consejo y CEE/536/93 de la Comisión, y, sin perjuicio del rango normativo de las disposiciones comunitarias y de la cuestión de su aplicación directa, lo cierto es que la incorporación de las mismas a nuestro derecho interno ha de hacerse con respeto a la legalidad constitucional y conforme a las normas de nuestro sistema jurídico, y, en tal sentido, los artículos 31.3 y 133 de la Constitución, CE, 7.b) de la Ley General Presupuestaria, LGP, 10, 28, 30 a 32, 47 y 53 de la Ley General Tributaria, LGT, y 10 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, señalan la necesidad de que el establecimiento de una Tasa y la concreción de sus elementos esenciales ha de hacerse mediante disposición con rango de Ley (circunstancia que no concurre en este caso de autos).

   Frente a ello, ha de destacarse, primero, que el artículo 26 de la LGT define las Tasas y la que es objeto de las presentes actuaciones no encaja en tal precepto, ni tampoco en el concepto genérico previsto en los artículos 6 de la Ley 8/1989 y 20 de la Ley 39/1988 (de Haciendas Locales); y, segundo, que no puede, tampoco, subsumirse el hecho imponible de la Tasa Suplementaria aquí cuestionada en los supuestos comprendidos en el artículo 143 de la LGT (de modo que tal Tasa Suplementaria corresponde, en realidad, a la categoría de las exacciones parafiscales, de carácter regulador para la producción agrícola, ganadera o industrial de la Unión Europea y para la fijación del correspondiente precio -según el artículo 26.2 de la LGT-, y resulta, pues, de aplicación la Disposición Adicional Segunda de la citada Ley 8/1989, que permite el establecimiento de tales exacciones reguladoras por medio de Real Decreto, salvaguardándose, así, en este caso, el principio de legalidad).

2. En cuanto al fondo objeto de controversia, la operatividad de la exacción parafiscal se reduce a que la recurrente realiza la función propia de un "sustituto" de los contribuyentes ganaderos y que, a su vez, en su caso, puede repercutir a éstos, en proporción del respectivo incumplimiento del cupo asignado, la correspondiente cuantía abonada a la Administración.

   Partiendo de lo dispuesto en los artículos 4 de la Orden Ministerial de 30 de marzo de 1994 (antes transcrito) y 2.1 del Real Decreto 324/1994, no cabe entender, como pretende la recurrente, que la Tasa liquidada es improcedente, pues, como ha dejado sentado el TEAC, de la corrección de la compensación (entre el exceso y el sobrante de las cantidades de referencia) efectuada con arreglo a las normas citadas, y teniendo en cuenta los ganaderos productores que han causado baja o abandonado la producción, resulta, en el detalle de la primera compensación, un saldo total liquidable, después de la compensación a nivel de comprador, de 791.475 Kgrs de leche, y resulta, asimismo, conforme a derecho el hecho de que la Tasa recaiga sobre un solo proveedor (a tenor de lo razonado en el acuerdo del TEAC).

El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se funda, en esencia, en los tres siguientes motivos de impugnación:

1. Infracción de los artículos 31.3 y 133.1 de la CE ("la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante Ley"), PORQUE la Tasa Suplementaria de autos fue establecida por el artículo 5 quater del Reglamento CEE/804/68 del Consejo y desarrollada, en cuanto a su aplicación, por los Reglamentos CEE/857/84 del Consejo y CEE/1546/88 de la Comisión y, para la campaña 1993-1994, por el Reglamento CEE/3950/92 del Consejo y CEE/536/93 de la Comisión, y, en consecuencia, la misma no nace de la potestad originaria del Estado español, sino de la decisión de organismos supranacionales a los que España se adhirió, y esta circunstancia, si bien no priva de legitimidad genérica a dicha Tasa, tanto a nivel comunitario como a nivel interno (ex artículos 93 y 96 de la CE), no exime a la Administración española de adaptar dicha voluntad supranacional a nuestro ordenamiento jurídico por los medios y procedimientos que exige nuestra norma constitucional, pues, de admitirse la tesis de la aplicación nacional directa de tales Reglamentos, se quebraría nuestro sistema jurídico y, en concreto, se violarían los principios constitucionales de la potestad originaria arriba especificada y, en especial, el de jerarquía normativa, ya que tales normas comunitarias provienen del Consejo y/o de la Comisión de la Unión Europea (que son órganos no elegidos por sufragio universal).

   Sí se ha producido, sin embargo, la adaptación o introducción en nuestro derecho interno de los mencionados Reglamentos comunitarios, a través del Real Decreto 324/1994 y de la Orden Ministerial de 30 de marzo de 1994, pero, entonces, si se mantiene la tesis de que no era necesaria la adaptación al derecho interno, por el principio de aplicación directa, de tales normas comunitarias, no se explica por qué se han dictado las comentadas normas reglamentarias nacionales de adaptación, ni por qué, no siendo ya de aplicación directa los Reglamentos de la CEE, no se ha cumplido, para las mismas, la exigencia constitucional de reserva de Ley.

2. Infracción, por inaplicación, del artículo 10.a) de la LGT (que exige una norma con rango de Ley para la determinación de los elementos esenciales de las deudas tributarias), en relación con los artículos 28 a 34, 37, 47 y 53 de la misma Ley y 7 de la LGP, PORQUE, al contrario de lo exigido en tales preceptos, nuestro derecho interno ha introducido, por medio del Real Decreto 324/1994 y de la Orden de 30 de marzo de 1994 (en la que, incluso, se fija el tipo de gravamen del 115% del precio indicativo de la leche), una prestación patrimonial que, reputada por la sentencia de instancia como una exacción parafiscal, reguladora de la producción ganadera (a la que, en virtud de la Disposición Adicional Segunda de la Ley 8/1989, le es aplicable la posibilidad de su establecimiento por Real Decreto), es bien un impuesto tendente a controlar, a modo de penalización, el incremento de la producción lechera (en cuanto no es subsumible en la naturaleza propia de las Tasas o de las Contribuciones Especiales) o bien, siguiendo el criterio del fallo impugnado, una exacción parafiscal que, ex artículo 26.2 de la LGT, y por su clara conexión con una figura impositiva, exige, en cualquier caso, una norma con rango legal (en lugar de un Real Decreto o de una simple Orden Ministerial).

3. Infracción, por errónea interpretación, del artículo 2.1 del Real Decreto 324/1994 (que, reiterado en el artículo 4.1 de la Orden Ministerial de 30 de marzo de 1994, ha sido transcrito en el Fundamento de Derecho Primero.B. PRIMERO de la presente resolución), PORQUE se establece, en tal precepto, un sistema de distribución y compensación de la Tasa Suplementaria con un mecanismo gestor tal que la liquidación de la misma se hace en función de las cantidades que han sobrepasado las cifras de referencia y que tienen que compensarse con las que no las hayan superado, con la puntualización, además, de que las compensaciones se realizan por el SENPA a nivel nacional (artículo 2.2 del citado Real Decreto 324/1994) para determinar la participación definitiva de los productores en el pago de la Tasa adeudada.

   En el caso de autos, conforme a las cifras de leche suministrada que figuran en la liquidación recurrida, las cantidades de leche que sobrepasan la cuota de referencia son proporcionalmente inferiores a las que no la sobrepasan, con respecto a los 48 proveedores incluídos en la relación, hasta el punto de que existe incluso un defecto en la evaluación de dichas dos cantidades por cuantía de 1.630.398 Kgrs. de cuota de referencia, cifra que no llega a las cantidades asignadas por el organismo correspondiente. Y, de ello se deduce que, en aplicación del sistema previsto en el citado artículo 2.1, existe la suficiente justificación para que no se tenga que practicar liquidación alguna, máxime si se tiene en cuenta que, del cómputo total de cantidades una vez compensadas, resulta un balance final significativamente negativo.

   La sentencia de instancia nada dice sobre la compensación realizada en la primera fase, no sobre un único proveedor, como aquélla indica, por 791.475 Kgrs., sino sobre la totalidad de los proveedores, como indica el comentado artículo 2.1, con un mencionado resultado globalmente negativo; y, en tal sentido, dicho precepto determina la Tasa en función del rebasamiento que subsista después de haber compensado entre (todos) los ganaderos afectados, y, al no haberse entendido así, lo procedente es anular la sentencia recurrida.

No procede, sin embargo, estimar el presente recurso de casación, habida cuenta que, con abstracción de lo sentado en el acuerdo del TEAC y en la sentencia de instancia (que, por su adecuada atemperación a derecho, lo hacemos nuestro, dándolo, aquí, por reproducido), resulta obvio que:

1. Los dos primeros motivos de impugnación (que, al guardar entre sí, una estrecha interdependencia e interconexión técnico jurídica, pueden, y deben, examinarse conjuntamente) carecen de predicamento, porque, simplemente, no es preciso (como propugna la recurrente) que nuestro derecho interno haya hecho transposición o adaptación formal de los Reglamentos CEE que han quedado reseñados en líneas precedentes, pues, constituyendo los mismos normas comunitarias de "directa aplicación", sin más, en nuestro territorio, vienen a conformar, per se, las disposiciones con rango legal que determinan los esquemas fundamentales de la Tasa Suplementaria aquí cuestionada, sin perjuicio, por tanto, de que, en función de tal habilitación legal, los Reales Decretos 1319/1992 y 324/1994 y las Ordenes Ministeriales de 6 de abril de 1993 y 30 de marzo de 1994, puntualicen, ex post facto, como desarrollo de los Reglamentos CEE, los elementos esenciales que conforman la identidad de tal Tasa o prestación patrimonial (con independencia de que, dada la declarada, y aceptada -en cierto modo- por la recurrente, naturaleza de exacción parafiscal de dicha Tasa, la Disposición Adicional Segunda de la Ley 8/1989 da vía libre, y habilita, también, a que los perfiles de dicha exacción estén previstos en los Reales Decretos mencionados).

2. Tampoco goza de virtualidad el tercero de los motivos impugnatorios, porque la interpretación que se ha hecho del artículo 2.1 del Real Decreto 324/1994 (y 4.1 de la Orden Ministerial de 30 de marzo de 1994) es errónea, en cuanto que, primero, plantea una cuestión de hecho, contraria a la valoración probatoria reflejada en la sentencia de instancia, que es incompatible con la función nomofiláctica del recurso de casación (y con la inviabilidad de la revisión de tal valoración en el mismo); segundo, en todo caso, viene a reiterar los mismos argumentos ya utilizados en la reclamación económico administrativa y en la demanda jurisdiccional, que, por mor de los razonamientos expuestos en la sentencia recurrida (a los que se ha hecho remisión), no son susceptibles de ser estimados; y, tercero, el método utilizado por la recurrente para la concreción de la deuda liquidada y para, en definitiva, sacar la conclusión de la imposibilidad técnico jurídica de su giro o exacción no tiene, en realidad, otro fundamento que no sea su propio interés subjetivo o personal de quedar excluída del pago de la Tasa (cuya inadecuación a derecho ha quedado, pues, constatada).

Procediendo, por tanto, la desestimación del presente recurso de casación, deben de imponerse las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,