STS, 19 de Octubre de 2005
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2005:6297 |
| Número de Recurso | 3889/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 19 de Octubre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Octubre de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 3889 de 2003, pende ante ella de resolución, sostenido por el Procurador Don Adolfo Morales Hernández SanJuan, en nombre y representación del Ayuntamiento de La Oliva, contra el auto, de fecha 17 de febrero de 2003, dictado por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en la pieza de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo nº 371 de 2002, por el que se accedió a suspender provisionalmente el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de La Oliva, de fecha 14 de noviembre de 2001, que aprobó inicialmente el Estudio de Detalle de la parcela nº 1 del Polígono P-2 de la Modificación de la 4ª y 5ª Etapa del Plan Parcial Especial de Ordenación de 570 hectáreas en Corralejo, promovido por la entidad Vistas del Mar de la Oliva S.L.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó, con fecha 17 de febrero de 2003, auto en la pieza separada de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso- administrativo nº 371 de 2002, por el que, estimando el recurso de súplica interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, ordenó suspender provisionalmente, mientras se sustancia el pleito principal, la ejecutividad del Decreto, de fecha 14 de noviembre de 2001, de la Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de La Oliva, por el que se aprobó inicialmente el Estudio de Detalle de la parcela nº 1 del Polígono P-2 de la Modificación de la 4ª y 5ª Etapa del Plan Parcial Especial de Ordenación de 570 hectáreas en Corralejo, promovido por la entidad Vistas del Mar de La Oliva S.L.
Dicha resolución se basa en único razonamiento jurídico, en el que la Sala de instancia declara: «La Sala consideró que los argumentos esgrimidos serían más que aceptables si se justificara por qué un documento de ordenación como el que nos ocupa y en fase de aprobación inicial está afectado por la Ley 6/2001. Se sustentaba el auto en la falta de concreción sobre lo que señala el artículo 4 de la Ley 6/2000. Por la parte recurrente en súplica se alega que con la documentación aportada viene a demostrar que si bien en el momento de instar la petición de suspensión no estaba en condiciones de hacerlo, en el presente momento cuenta con la documentación que evidencia que el planeamiento afectante al Estudio de Detalle contempla el uso turístico en la zona. Añade que a la vista de ello, en la ponderación de los intereses en juego, queda justificado el interés que ostenta la administración. En el informe aportado se dice que todo ámbito del Plan Parcial Especial fue atender a demanda turística, según se indica en la memoria y que analizando los usos previstos se contemplan el residencial, el dotacional, el comercial y espacios libres, se estima que el sector tiene uso turístico. También refleja el informa que conforme al Plano de zonificación del proyecto de "modificación de la cuarta y quinta etapa del Plan Parcial Especial de Ordenación de 570 hectáreas en Corralejo el Polígono P2 tiene uso residencial turístico". Se aporta dicha documentación. Atendidas estas circunstancias y el motivo por el que el auto impugnado no accedió a lo solicitado, la Sala considera que la apariencia de buen derecho debe ser apreciada a favor de la recurrente. Es manifiesto que el auto impugnando no accedió a lo solicitado porque se sustentó en una argumentación que, a la vista de la documentación aportada, no debe mantenerse, una vez comprobado que el Estudio de Detalle contiene determinaciones en relación con el uso alojativo turístico y, en consecuencia, el choque con el artículo 4 de la Ley 6/2001. Debe prevalecer el interés supramunicipal defendido por la Administración de la Comunidad Autónoma que trata de establecer una regulación del uso del suelo y ordenación del sector turístico sobre el interés municipal en el desarrollo del sector».
Notificada la referida resolución a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de La Oliva presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo aquélla accedió por providencia de fecha 7 de abril de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, y, como recurrente, el Ayuntamiento de La Oliva, representado por el Procurador Don Eduardo Morales Price, quien fue sustituído por su compañero Don Adolfo Morales Hernández SanJuan, al mismo tiempo que aquél presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 130.1 de la Ley de esta Jurisdicción, ya que la Sala de instancia accede a suspender el Decreto municipal recurrido con base en la doctrina de la apariencia de buen derecho, cuando lo cierto es que únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso cabe acceder a la suspensión, lo que en este caso no sucede, mientras la suspensión acordada constituye una limitación al derecho dominical a edificar y un atentado al desarrollo urbanístico del municipio de La Oliva, por lo que, si en aquel precepto no se aludió por el legislador a la apariencia de buen derecho, fue por no haber querido dar virtualidad suspensiva a dicho principio, sin que el Tribunal "a quo", para acceder a la suspensión, haya realizado juicio alguno de ponderación entre los intereses enfrentados, pues de lo que no cabe duda es de que hay un interés general en la ejecución del Decreto municipal, que no es susceptible de causar perjuicio alguno y que, en definitiva, la sentencia que recaiga en el pleito podrá cumplirse en sus propios términos aunque no se suspenda la ejecución del Decreto, por cuanto el mismo no contiene sino la mera aprobación inicial de un estudio de detalle, de manera que no tiene eficacia para transformar el suelo sino para permitir la tramitación del expediente hasta su aprobación definitiva, que es susceptible de impugnación en sede jurisdiccional y, en consecuencia, de ser suspendida entonces cautelarmente su eficacia; y el segundo por haber conculcado la Sala de instancia también el artículo 57.1 de la Ley 30/1992, en relación con la doctrina jurisprudencial sobre la apariencia de buen derecho, recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan, a cuyo tenor las certificaciones o informes aportados unilateralmente por la parte interesada carecen de las garantías exigidas por los artículos 610 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento civil de 1881, hoy 335 y siguientes de la vigente Ley de Enjuiciamiento civil, para ser decisivas en un proceso contradictorio, informes que, como emanados de la Administración interesada, están sujetos a contraste y deben ser valorados por el Tribunal, pero la Sala de instancia, aceptando gratuitamente lo expresado por la Administración demandante, suspende cautelarmente la eficacia del Decreto municipal impugnado con base en la aludida doctrina de la apariencia de buen derecho sin atender a los criterios jurisprudenciales para aplicarla, pues no aparecen datos relevantes que permitan sostener la ilegalidad del acto impugnado, sino que, sobre una mera hipótesis, cual es que el sector tiene un uso turístico, termina considerando que puede estar afectado por la Ley 6/2001, pero, aun aceptando que el polígono pudiese tener un uso residencial turístico ello no implica en modo alguno que el Estudio de Detalle se encuentre afectado por el artículo 4 de la Ley 6/2001, y ello por cuanto no existe un uso residencial turístico, propiamente dicho, pues el uso es turístico o residencial, siendo incompatible y excluyente uno de otro, de modo que la denominación de uso residencial turístico, que contiene el plano de zonificación comentado, lo único que quiere decir es la previsión de un uso mixto, esto es residencial y turístico para la totalidad del Polígono de referencia, y, como así ha sido el caso, se concretaría para cada sector el específico uso para el que se destina, por lo que no se puede concluir en este momento procesal que haya una causa de nulidad clara, manifiesta y evidente que permita acordar la suspensión cautelar del Decreto impugnado, y, por tanto, la Sala de instancia ha infringido los criterios jurisprudenciales aplicables de la doctrina sobre la apariencia de buen derecho, terminando con la súplica de que se anule el auto recurrido y se dicte sentencia denegatoria de la suspensión cautelar del acto recurrido.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 23 de mayo de 2005, aduciendo que el propio Ayuntamiento recurrente no niega la previsión que el planeamiento general contiene sobre el uso mixto, residencial y turístico, de la zona a la que se refiere el Estudio de Detalle, habiendo la Sala de instancia tenido en cuenta que, de continuarse la tramitación del Estudio de Detalle, se causarían perjuicios mayores de tenerse que suspender la aprobación definitiva, al mismo tiempo que llevó a cabo una ponderación de los intereses contrapuestos, llegando a la conclusión de que debía prevalecer el interés supramunicipal defendido por la Administración de la Comunidad Autónoma, y, en cuanto a la doctrina sobre la apariencia de buen derecho, la Sala "a quo" ha realizado una correcta aplicación de la misma porque el acto impugnado, una vez justificada su incidencia en el sector turístico, vulneraba de forma clara y ostensible las medidas suspensivas ordenadas en una norma con rango legal, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme íntegramente el auto recurrido.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 4 de octubre de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
En el primer motivo de casación la representación procesal del Ayuntamiento recurrente atribuye a la Sala de instancia la conculcación, al haber accedido a suspender el Decreto municipal por el que se aprobaba inicialmente un Estudio de Detalle, de lo dispuesto en el artículo 130.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la jurisprudencia que lo interpreta, por cuanto con la tramitación de dicho instrumento de ordenación urbanística el proceso en el que se impugna éste no perdería su finalidad, razón única para acceder a la suspensión acordada, sin que dicha Sala, al acceder a la medida cautelar de suspensión, haya realizado ponderación alguna de los intereses en conflicto, ni haya tenido en cuenta que, al tratarse de una mera aprobación inicial, carece de efectos sobre el suelo, apareciendo como interés público prevalente la ejecutividad de los actos emanados de las Corporaciones locales frente a injustificables injerencias de otras Administraciones Públicas.
Para llegar a la conclusión de si el proceso, de no suspenderse provisionalmente la tramitación del Estudio de Detalle, perdería su finalidad es imprescindible tener en cuenta que el acuerdo municipal por el que se aprueba provisionalmente dicho instrumento de ordenación del territorio se somete a revisión en sede jurisdiccional por la Administración de la Comunidad Autónoma por entender ésta que se opone abiertamente a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Canarias 6/2001, de 23 de julio, sobre medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo en Canarias, cuyo precepto ordena la suspensión de la tramitación de los procedimientos de aprobación, modificación y revisión de los Planes Parciales y Especiales de Ordenación así como de los Estudios de Detalle, cuando el planeamiento general permite el uso alojativo turístico en el sector o ámbito correspondiente.
La Sala de instancia denegó en principio la suspensión cautelar interesada al estimar que no había dato alguno que permitiese afirmar que el Estudio de Detalle aprobado afectase al uso alojativo turístico.
Deducido recurso de súplica contra dicha denegación por la Administración autonómica recurrente, ésta aportó determinados documentos, cuya valoración le ha permitido a dicha Sala llegar a la conclusión de que, efectivamente, el Estudio de Detalle en cuestión contempla el uso turístico en la zona, por lo que, al ser así, accedió en el auto resolutorio del recurso de súplica a la suspensión cautelar interesada.
Discute ahora la representación procesal del Ayuntamiento recurrente en casación la realidad de la afectación al uso alojativo turístico del mencionado Estudio de Detalle, si bien reconoce que el plano de zonificación prevé para el polígono al que se refiere dicho Estudio de Detalle un uso mixto, residencial y turístico, pero, a su parecer, precisamente por tratarse también de uso residencial no resulta afectado éste por la suspensión de los instrumentos de ordenación dispuesta en la citada Ley 6/2001 de Canarias.
En definitiva, la propia Administración municipal recurrente en casación reconoce un uso residencial y turístico en el polígono, por lo que la apreciación contenida en el auto recurrido acerca de que «el Estudio de Detalle contiene determinaciones en relación al uso alojativo turístico» es exacta.
Pues bien, teniendo en cuenta que la razón para pedir la suspensión del Decreto municipal por el que se aprueba inicialmente el aludido Estudio de Detalle es la disposición contenida en el artículo 4 de la Ley de Canarias 6/2001, que ordena la suspensión de la tramitación de los procedimientos de aprobación, modificación y revisión de los Planes Periciales y Especiales de Ordenación así como de los Estudios de Detalle, cuando el planeamiento general permita el uso alojativo turístico en el sector o ámbito correspondiente, de seguirse la tramitación de dicho Estudio de Detalle hasta llegar a su aprobación definitiva, no cabe duda que el recurso contencioso-administrativo perdería su finalidad al haberse continuando tramitando el mencionado Estudio de Detalle en contra de lo establecido en el mencionado precepto de la indicada Ley, y, por consiguiente, en contra de lo que opina la representación procesal del Ayuntamiento recurrente en casación se está ante el supuesto contemplado en el artículo 130.1 de la vigente Ley Jurisdiccional.
No se ha acreditado, por el contrario, que la suspensión acordada sea susceptible de causar una perturbación grave a los intereses generales, entre los que el Ayuntamiento esgrime la imposibilidad de continuar el desarrollo urbanístico y residencial de la zona o la injerencia por otras Administraciones públicas en las materias de competencia de las Administraciones locales.
En este caso, sin embargo, no se ha producido injerencia alguna por cuanto la Administración de la Comunidad Autónoma se ha limitado a impugnar en sede jurisdiccional el Decreto de la Alcaldía y a pedir al Tribunal la suspensión cautelar del mismo.
La paralización del desarrollo urbanístico de la zona causa menos perjuicio al interés general y de terceros que si aquél se produce en contra de lo establecido en la ley, de modo que no se está ante el supuesto contemplado por el apartado segundo del artículo 130 de la Ley de esta Jurisdicción a fin de denegar la medida cautelar pedida.
En el segundo motivo de casación se denuncia la inaplicación de los criterios jurisprudenciales para acceder a suspender el Decreto municipal impugnado conforme a la doctrina de la apariencia de buen derecho, que, en definitiva, ha sido la razón por la que el Tribunal a quo ha acordado dicha suspensión, a pesar de que la disconformidad a derecho del Decreto impugnado no aparece como clara, evidente y manifiesta, pues dicha apariencia la deduce la Sala de instancia de los informes y documentos presentados, al deducir la súplica, por la Administración autonómica solicitante de la medida cautelar.
Expresamos antes, al examinar el primer motivo de casación, que el propio Ayuntamiento recurrente reconoce el uso residencial y turístico del polígono al que se refiere el Estudio de Detalle y, por consiguiente, la razón que asiste a la Sala de instancia para considerar que contiene determinaciones en relación al uso alojativo turístico.
Al admitir que esto es así, no cabe duda que es plenamente aplicable la doctrina sobre la apariencia de buen derecho en orden a suspender cautelarmente el acuerdo de aprobación inicial de dicho Estudio de Detalle, sin perjuicio de que, a la vista de las alegaciones y pruebas aportadas durante la sustanciación del pleito, pueda llegarse a la conclusión de que aquel instrumento de ordenación del territorio no está entre los contemplados en el artículo 4 de la Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo en Canarias, al no permitirse por el planeamiento general el uso alojativo turístico en el sector o ámbito correspondiente.
Por las razones expuestas ni el primero ni el segundo de los motivos de casación esgrimidos por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente pueden prosperar, al no haber conculcado la Sala de instancia los preceptos y doctrina jurisprudencial invocados al articularlos, de manera que, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer las costas procesales causadas al Ayuntamiento recurrente, si bien, como permite el apartado tercero de dicho precepto, se debe limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración comparecida como recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias al oponerse a dicho recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que, con desestimación de ambos motivos alegados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación sostenido por el Procurador Don Adolfo Morales Hernández SanJuan, en nombre y representación del Ayuntamiento de La Oliva, contra el auto, de fecha 17 de febrero de 2003, dictado por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en la pieza de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo nº 371 de 2002, con imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas hasta el límite, por los conceptos de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, de tres mil euros.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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