STS, 5 de Julio de 2001
| Ponente | LEDESMA BARTRET, FERNANDO |
| ECLI | ES:TS:2001:5822 |
| Número de Recurso | 4682/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 5 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Julio de dos mil uno.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Federico José Olivares de Santiago, en representación de D. Enrique , contra el auto de 26 de abril de 1999, confirmado por el de 19 de mayo de 1999, denegatorio de la suspensión de la ejecución de la resolución de la Confederación Hidrológica del Júcar de 18 de septiembre de 1998. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Mediante escrito de 23 de julio de 1998, D. Enrique solicitó del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar concesión de aguas subterráneas para transformación de secano a regadío de 28,44 hectáreas en el paraje Pico Regazo, en el término municipal de La Gineta (Albacete).
El Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar, por resolución de 18 de septiembre de 1998, denegó la solicitud por "ser incompatible con los criterios básicos para la explotación sostenible del acuífero Mancha Oriental establecidos por el art. 32.4 de la normativa del Plan Hidrológico de cuenca aprobado por R.D. 1664/1998, de 24 de julio. Dicha resolución añade lo siguiente en su fundamentación: "puesto que el pozo se realizó al amparo de lo dispuesto en el art. 52.2 de la Ley de Aguas, deberá ceñirse, si a sus intereses conviene, a las condiciones de dicho artículo, quedando prohibido expresamente regar más superficie que la de la parcela en la que está enclavado el pozo, así como superar los 7.000 m3/año. Deberá igualmente instalar un contador volumétrico de modo inmediato, comunicando a esta Confederación la fecha de su instalación". Contra esta resolución interpuso recurso ordinario el Sr. Enrique , que fue desestimado por silencio administrativo.
Contra la resolución de 18 de septiembre de 1998 y su confirmación por silencio administrativo interpuso el Sr. Enrique recurso contencioso administrativo ante la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, incoándose por su Sección Primera el recurso nº 141/1999, en el que se abrió pieza separada para resolver la petición de suspensión de la resolución de 18 de septiembre de 1998. En dicha pieza, la Sala acordó mediante auto de 26 de abril de 1999 "no dar lugar a la suspensión de la eficacia del acto administrativo impugnado". Tal pronunciamiento se basa en siguiente fundamento jurídico único: "Debe procederse a la denegación de la suspensión del acto administrativo impugnado por no darse la realidad jurídica nuclear exigida por el art. 130 de la Ley 29/98, de 13 de julio. Así se trata de un acto administrativo negativo, pues deniega la concesión administrativa solicitada para la explotación de aguas subterráneas, que por su propia naturaleza, y careciendo de efectos positivos implicativos de daños y perjuicios salvaguardables a través del incidente cautelar, no es susceptible de suspensión, ya que de procederse a su otorgamiento sería tanto como concederle anticipadamente al recurrente un derecho que no tienen previamente reconocido. Frente a ello, no pude obviarse que con la denegación de la suspensión se protege claramente el interés público, al tomar prevalencia a través del acto administrativo cuya suspensión se insta, la protección del dominio público hidráulico, que pretende defender los criterios del Plan de cuenca. Por último, no cabe olvidar que el actor no acredita los daños y perjuicios reales y efectivos que se le puedan causar con la denegación de la suspensión (art. 1214 del Código Civil), conforme exige el principio de la carga de la prueba".
Contra el referido auto interpuso recurso de súplica la representación del Sr. Enrique , acompañando la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 3 de mayo de 1995, que, en lo que aquí interesa, dice textualmente: "Asunto: Pozo para extracción de 3.000 m3/año con destino a uso doméstico, ubicado en paraje Pico Regazo T.M. La Jineta (Albacete) parcela NUM000 .
En relación con lo solicitado en su escrito sobre el asunto de referencia, le participo que se toma nota de su comunicación a la cual se aplica lo establecido en el art. 52.2 de la Ley de Aguas, que dice así:
En las condiciones que reglamentariamente se establezcan se podrán utilizar en un predio, aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos
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Por lo que puede realizar el pozo y ponerlo en explotación, debiendo atenerse a las siguientes condiciones:
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Las aguas alumbradas sólo podrán ser utilizadas en la finca donde se ubica el pozo.
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El sondista debe cumplir lo dispuesto en el Reglamento de Normas Básicas de Seguridad Minera aprobado por R.D. 863/85, de 2 de abril (BOE 30-4-86).
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El titular queda obligado a instalar a su costa, un contador volumétrico a la salida del pozo; y una vez instalado, notificarlo a este Organismo".
Dado traslado al Abogado del Estado del recurso de súplica, éste se opuso a su estimación y acompañó además copia del acta levantada el día 23 de abril de 1999 con motivo de la inspección efectuada en la finca donde se ubica el pozo y en la que se comprobó, tras entrar en el interior de la caseta donde el pozo se sitúa, que "se había quebrantado el precinto realizado por la Confederación Hidrográfica del Júcar el 4 de diciembre de 1998", advirtiéndose también que se había procedido al riego de la superficie transformada en regadío, que se encontraba sembrada de ajos, por lo que "se procedió a precintar junto al cuerpo de la tubería de salida".
Por auto de 19 de mayo de 1999 fue desestimado el recurso de súplica. El fundamento jurídico único es del siguiente tenor literal: "Entiende este Tribunal que en ningún caso han sido desvirtuados los argumentos esgrimidos por la Sala para denegar la suspensión de la eficacia del acto; pues no existía un derecho preexistente, ya que la concesión del agua se limitó al ámbito propio del art. 52.2 de la Ley de Aguas, que no puede generar el derecho al riego; y la propia parte actora se situó, a sabiendas, en la situación de riesgo, al no colocar el contador volumétrico, para poder controlar la concesión otorgada, quebrantando con su actuar el marco de la legalidad vigente; introduciéndose el actor en inversiones que no se podían cohonestar con los límites concedidos para el uso del agua por la Administración hidráulica concedida; por lo tanto, los daños y perjuicios que se le pueden originar se deben prácticamente a la propia situación generada por el actor con su proceder; daños, por otra parte, que no quedan acreditados suficientemente y que, en todo caso, serían susceptibles de reparación económica."
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Contra los referidos autos, al amparo del art. 87.1.b) de la L.J. de 29 de 1998, ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del Sr. Enrique , invocando tres motivos. En el primero se alega la vulneración, por inaplicación, del art. 129 de la L.J. En el segundo, la infracción, por errónea aplicación, del art. 130 de la L.J. Y en el tercero, la infracción de la jurisprudencia aplicable, citando, concretamente, la recogida en los autos del T.S. de 3 de mayo de 1979, 17 de junio de 1980, 5 de marzo y 25 de septiembre de 1987, 24, 28 de marzo, 12 y 15 de mayo, 13 de junio y 15 de julio de 1988, 20 de junio de 1985, 27 de febrero, 20 de marzo y 20 de diciembre de 1990, 25 junio de 1993 y la sentencia del T.C. 14/1992 (fº.jº 7º). También invoca la infracción de la jurisprudencia contenida en las SSTS de 14 de febrero de 1994 y 30 de enero de 1995. Concluye su escrito suplicando se case y anule el auto recurrido, pronunciado "otro (sic) más ajustado a Derecho, declarando haber lugar a decretar la suspensión de la ejecutividad de la resolución administrativa impugnada".
Al recurso se ha opuesto el Abogado del Estado. Alega que el auto se dicta apreciando la existencia de un acto negativo, pues deniega una concesión administrativa, que, por su propia naturaleza, queda excluido de la suspensión al carecer de efectos positivos que impliquen daños y perjuicios susceptibles de ser suspendidos. Alega también que suspender sería tanto como otorgar la concesión y ello, a su vez, tanto como conceder anticipadamente al recurrente el derecho que no tiene. Asimismo opone que la medida cautelar solicitada se pide sin haber probado la existencia de daños, siendo prevalente el interés público protegido con la no adopción de aquélla. Concluye interesando que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Mediante providencia de 27 de marzo de 2001 se señaló para deliberación y fallo el 28 de junio de 2001, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la fecha indicada ambos actos tuvieron lugar.
Se impugna en este recurso de casación el auto de la Sala de Albacete que no dio lugar a la suspensión de la ejecución de la resolución de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 18 de septiembre de 1998 que denegó la concesión de aguas subterráneas para la transformación de secano en regadío de 28'44 hectáreas. Aunque en los antecedentes de esta sentencia hemos expuesto los hechos fundantes de la resolución de la Administración, no está fuera de lugar reiterar aquí que la Confederación Hidrográfica del Júcar, con fecha 3 de mayo de 1995, autorizó al recurrente, al amparo del art. 52.2 de la Ley de Aguas, la extracción de 3.000 m3/año, con destino a uso doméstico, del pozo ubicado en el paraje Pico Regazo, condicionando la autorización, entre otras, a estas dos condiciones: "Las aguas alumbradas sólo podrán ser utilizadas en la finca donde se ubica el pozo" y, "el titular queda obligado a instalar a su costa un contador volumétrico a la salida del pozo". Más de tres años después, consentidas esas condiciones, el recurrente solicitó la concesión de aguas subterráneas para riego antes mencionada, que le fue denegada por ser incompatible con los criterios básicos para la explotación sostenible del acuífero Mancha Oriental establecidos en el art. 32.4 de la Normativa del Plan Hidrológico de cuenca aprobado por R.D. 1664/1998, de 24 de julio. Pues bien, en síntesis, las razones por las que el auto de 26 de abril de 1999 deniega la suspensión son las siguientes: no se dan los presupuestos del art. 130 de la L.J.; se impugna un acto de contenido negativo, de suerte que la suspensión supondría el otorgamiento anticipado de la concesión solicitada; la denegación está justificada porque de la suspensión puede seguirse perturbación grave para los intereses públicos que el Plan Hidrológico de cuenca protege, y, además, el recurrente no ha acreditado los daños y perjuicios que invoca.
Junto con su escrito de oposición al recurso de súplica entablado contra el auto de 26 de abril de 1999, el Abogado del Estado acompañó prueba acreditativa de que el recurrente había transformado en regadío -y sembrado de ajos- la parcela a que se refiere la autorización de extracción de 3.000 m3/agua con destino a uso doméstico, lo que explica que el auto de la Sala, de 19 de mayo de 1999, desestimatorio del recurso de súplica, razonase en su fundamento jurídico que no existía un derecho preexistente, ya que la concesión del agua se limitó al ámbito propio del art. 52.2 de la Ley de Aguas, que no puede generar el derecho al riego; que la parte actora se situó, a sabiendas, en situación de riesgo, al no colocar el contador volumétrico, quebrantándose el marco de la legalidad vigente; que los daños y perjuicios alegados se deben a la situación generada por el actor con su propio proceder; y que tales daños, además de no estar acreditados suficientemente, serían, en todo caso, susceptibles de reparación económica.
Examinamos conjuntamente los tres motivos del recurso de casación dada la correlación existente entre ellos. Sostiene el actor, en primer lugar, que ha sido infringido, por su inaplicación, el art. 129 de la L.J. En segundo, que ha sido vulnerado, por errónea aplicación, el art. 130 de la L.J. Y, finalmente, que ha sido infringida la jurisprudencia aplicable que cita y que hemos transcrito en los antecedentes de esta sentencia. Al desarrollar esta motivación, el recurrente se extiende sobre todo en la irreparabilidad de los daños y perjuicios que le causa la instalación del contador volumétrico, en la inexistencia de cualquier perjuicio para los intereses públicos caso de que el acto administrativo sea suspendido, en la nulidad de pleno derecho de dicho acto administrativo por aplicación retroactiva del Real Decreto aprobatorio del Plan Hidrológico de cuenca que invoca, en la no justificación por la Administración de la insostenibilidad de la explotación del acuífero Mancha Oriental, y en la errónea calificación que el auto de 26 de abril 1999 hace del acto administrativo, pues lo considera como acto negativo pese a que reconoce el derecho al alumbramiento de aguas, lo que le confiere un perfil claramente positivo.
Ninguno de los tres motivos puede ser acogido. Obvio resulta que el art. 129 de la L.J. no ha sido inaplicado. La consideración de ese precepto ha motivado la apertura de la pieza separada de suspensión en la que han recaído los autos denegatorios. El actor ha solicitado (para asegurarse, en su opinión, la efectividad de la sentencia que sea dictada en autos principales) la medida de suspensión y su pretensión ha sido examinada y resuelta desestimatoriamente por la Sala de Albacete. Carece por tanto de todo fundamento el planteamiento del primer motivo. El art. 130 ha sido correctamente interpretado. Ninguna apariencia de ilegalidad constitutiva de nulidad absoluta es apreciable en el acto administrativo de la Confederación Hidrográfica del Júcar, antes al contrario -y a los limitados efectos del enjuiciamiento propio del recurso de casación contra auto dictado en la pieza separada de suspensión- la Administración ofrece argumentos en favor de que la denegación de la concesión se funda en su incompatibilidad con los intereses públicos vinculados a la explotación sostenible del acuífero Mancha Oriental, lo que supone recta interpretación del art. 130 de la L.J. que prevé la denegación de la medida cautelar cuando de su aplicación pueda seguirse perturbación grave para los intereses públicos, como aquí acontece. El auto resuelve conforme a Derecho cuando aprecia que no se da la realidad exigida por el art. 130, lo que implica reconocer que, en este caso, la denegación de la suspensión no le hace perder al recurso su finalidad legítima. Son también impecablemente correctos los argumentos de ambos autos dirigidos a razonar que el acto administrativo tiene un contenido negativo, limitado a denegar la concesión de aguas solicitada y no positivo, como el actor mantiene acudiendo no al acto que impugna en la instancia, sino a otro distinto, el de fecha 3 de mayo de 1995, por el que se autorizó la extracción de 3.000 m3/año con destino a uso doméstico. Comparte asimismo esta Sala las apreciaciones de los autos recurridos sobre la no acreditación por el actor de los daños y perjuicios que invoca. En particular carecen de toda verosimilitud los que dice que le puede causar la instalación del contador volumétrico, máxime si se pondera que el acto administrativo se limita en este punto a reiterar lo que ya exigió el de 3 de mayo de 1995 en idénticos términos, acto que el recurrente aceptó. A este propósito, debe además destacarse que la transformación de secano en regadío y la plantación de ajos se ha producido -siempre a los limitados efectos del enjuiciamiento que llevamos a cabo en este recurso de casación- con infracción de la autorización de 3 de mayo de 1995, de suerte que no serían imputables a la Administración, sino al indebido proceder del actor, los que pueda sufrir por no disponer del agua precisa para regar las hectáreas transformadas de secano en regadío. Acierta plenamente el Tribunal "a quo" cuando afirma que las inversiones realizadas por el actor no son cohonestables con las condiciones impuestas por el acto administrativo que autorizó la extracción de las aguas en el pozo ubicado en el paraje Pico Regazo. Por ultimo, la jurisprudencia que invoca recoge formulaciones o criterios de carácter general que desde luego los autos impugnados no infringen, pues son las circunstancias específicas del caso concreto las que justifican e imponen en nuestro supuesto que la medida cautelar solicitada haya sido denegada.
De conformidad con el art. 139.2 de la L.J., acordamos imponer las costas a la parte recurrente por no apreciarse la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.
En atención a todo lo expuesto, en nombre a Su Majestad el Rey,
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Federico José Olivares de Santiago, en representación de D. Enrique , contra el auto de 26 de abril de 1999, confirmado por el de 19 de mayo de 1999, ambos dictados en la pieza separada del recurso nº 141/1999 de los seguidos ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha. Con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA, certifico.
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