Las normas subsidiarias de planeamiento municipal: de su surgimiento y auge a su decadencia y crisis en la actualidad.
| Autor | Fernando Garcia-Moreno Rodriguez |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo en la UBU Doctor en Derecho |
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INTRODUCCION
En el presente trabajo no se pretende sino hacer una rápida y concisa recapitulación de la regulación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, desde su surgimiento y aparición en la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 hasta nuestros días, queriendo resaltar sobremanera y hacer especial hincapié, dentro de la evolución ascendente en importancia, repercusión y trascendencia que ha venido caracterizando a las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal dentro del ámbito del planeamiento urbanístico desde su surgimiento hasta fechas bien recientes, en las causas, o mejor dicho, en las posibles causas, que en definitiva, han sido el origen, y el motivo último y primero, que ha propiciado y ocasionado el giro copernicano en la mencionada evolución seguida hasta entonces por las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal y cuyos primeros síntomas se han podido constatar, si bien y en un principio de una manera apocada, tras la Constitución Española de 1978, de manera totalmente resoluta y contrastada tras el fallo de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, abocando de manera inexorable a dicho instrumento de planeamiento urbanístico a su entrada en grave crisis y franca decadencia, cuando no a su desaparición dentro del planeamiento urbanístico actual.
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APROXIMACION AL TEMA: SURGIMIENTO Y EVOLUCION DE LAS NORMAS SUBSIDIARIAS DE PLANEAMIENTO MUNICIPAL: 1956-1978
Las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal surgieron con la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 (Ref.). Fue esta norma la que por primera vez reguló dicho instrumento de planeamiento urbanístico en sus artículos 57 y 58, si bien y quizá debido a su novedad y carencia de antecedentes dentro del ordenamiento jurídico-urbanístico, lo hizo de manera confusa, imprecisa y harto precaria. Ello fue así hasta el punto que de no ser por lo establecido por el legislador en el Fundamento Segundo de la Exposición de Motivos de la propia Ley, en donde entre otros aspectos atinentes al planeamiento urbanístico, señala que «se estima, finalmente, la posibilidad de dictar Normas Complementarias y Subsidiarias del planeamiento con ámbito nacional, provincial o local», sería no sólo difícil sino prácticamente imposible del propio texto normativo, es decir de los artículos 57 y 58, deducir el ámbito de aplicación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento que en ellos se regulan. Por lo que respecta a la regulación en sí de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal y una vez que se ha visto la posibilidad de su existencia, debemos señalar que se establece que las mismas van a poder ser dictadas por el Ministerio de la Gobernación a propuesta del Consejo Nacional de Urbanismo, pudiendo ser igualmente propuestas las mismas por las Comisiones Provinciales de Urbanismo. Se señala asimismo que las Normas Subsidiarias de Planeamiento en general, dentro de las cuales debemos entender que se encuentran las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, deberán desarrollarse, en todo caso, dentro de los límites que señala la ley para los planes de urbanismo. En lo atinente a cual es la concreta y precisa función y finalidad con la que fueron concebidas las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal por el legislador de la Ley del Suelo de 1956, debemos señalar que las mismas fueron concebidas, y tal y como se desprende de su propio calificativo «subsidiarias», como un instrumento subalterno o sustitutorio de los Planes Generales de Ordenación Urbana Municipal, no siendo en absoluto consideradas en este primer momento de su evolución como un instrumento de planeamiento urbanístico alternativo o parangonable tanto en rango como en jerarquía a este último (Ref.). En relación con el concreto y específico procedimiento de elaboración y tramitación que deben seguir las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, así como en relación con la naturaleza jurídica, y lugar que ocupan las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal dentro de la jerarquía del Planeamiento urbanístico, nada se nos dice, circunstancias estas que unidas a las antedichas de inconcrección e imprecisión de dicho instrumento de planeamiento urbanístico, hicieron que durante la vigencia de la Ley del Suelo de 1956, y sobre todo en sus primeros años, no hubiese más remedio que resolver estos y otros interrogantes planteados en relación con las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, bien mediante el método deductivo, bien mediante el método comparativo, tomando para uno y otro método y como referencia básica de los mismos a los Planes Generales de Ordenación Urbana Municipal. Si bien todo lo dicho es cierto, no lo es menos, que con el paso del tiempo, y con él, aplicando la Ley del Suelo de 1956, las dudas, incertidumbres e incógnitas que planteaban las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal fueron lenta pero progresivamente sustanciándose, y ello a medida que se iban aplicando en la práctica las mismas (Ref.), a la par que en relación con ellas, y precisamente como consecuencia de dicha aplicación, se iba pronunciando la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Ref.), así como la doctrina científica especializada, la cual, empezó asimismo a hacer objeto de su estudio y análisis, siquiera fuese indirectamente, a dicho instrumento de planeamiento urbanístico.
No obstante ello, hay que señalar que dicha regulación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal llevada a cabo por el legislador de la Ley del Suelo de 1956 y pese a los inconvenientes iniciales anteriormente aludidos, va a suponer el punto de partida de una evolución, ascendente, imparable y de enorme pujanza de dicho instrumento de planeamiento urbanístico, en el que el mismo va a ir siendo cada vez más conocido y aplicado en la práctica, así como valorado y considerado tanto por el legislador, como por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, como por la doctrina científica especializada en la materia, prosiguiendo de manera irrefrenable dicha dinámica ascendente en importancia y trascendencia de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, salvo alguna que otra excepción puntual a la que con posterioridad haremos referencia, hasta el año 1997 (Ref.), en el que como consecuencia del fallo emitido por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997 de 20 de marzo, se produce una radical inflexión en dicha evolución, iniciándose con ello, tal y como veremos más adelante, otra de muy distinto tipo y calado respecto de la anterior, y en el que la crisis, la decadencia, e incluso la propia desaparición de las mismas, son los conceptos que mejor y más gráfica y plásticamente resumen el nuevo rumbo y camino emprendido por las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal hasta nuestros días.
Siguiendo con la evolución ascendente de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal iniciada con la Ley del Suelo de 1956, debemos señalar que al estar vigente y ser operativa la misma durante casi diecinueve años, propició, como hemos señalado ya con anterioridad, tanto la aplicación práctica de las mismas (Ref.), como y debido a los problemas que dicha aplicación práctica planteaba, la atención de la jurisprudencia y de la doctrina científica, circunstancia esta que contribuyó sobremanera a ir aclarando y perfilando paulatinamente las funciones, finalidades y en definitiva razón de ser de dicho instrumento de planeamiento urbanístico. De toda esta experiencia práctica y teórica de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal acumulada a lo largo de esos diecinueve años de andadura de la Ley del Suelo de 1956, supo aprovecharse y tomar buena nota el legislador de la Ley del Suelo de 2 de mayo de 1975 (Ref.), reflejando ya dicha circunstancia, en el Fundamento Tercero de la propia Exposición de Motivos, en la que señaló con respecto a dicho instrumento de planeamiento urbanístico, que «la experiencia ha puesto de relieve que las Normas Subsidiarias y Complementarias del Planeamiento son en muchos casos, por razones de urgencia o por la escasa entidad o complejidad de los problemas, el instrumento más adecuado para afrontarlos. La nueva regulación desarrolla la vigente para permitir su uso en la medida conveniente, con una mayor participación de las Entidades Locales y sin quiebra de las garantías debidas a los interesados ni de las exigencias mínimas de técnica urbanística.» Fue por lo tanto la experiencia acumulada a lo largo del tiempo por las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, y recogida por el legislador de 1975, tal y como se desprende del párrafo anteriormente transcrito del Fundamento Tercero de la Exposición de Motivos, la que en definitiva propició que los artículos que regulaban las Normas Subsidiarias de Planeamiento, que no eran otros que los artículos 57 y 58, pudiesen llevar a cabo una más completa, clara y precisa regulación y concreción de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, si bien las mismas y a pesar de ello no terminaron aún de perfilarse y concretarse, al menos, en el sentido y con la finalidad y funciones con que hoy en día las conocemos, si bien y a pesar de ello, su regulación, la cual es a su vez la recogida y regulada en los artículos 70 y 71 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, supone un notable y gran avance con respecto a la regulación llevada a cabo de las mismas por la Ley del Suelo de 1956 y ello tanto en sus aspectos procedimentales, como de jerarquía y posicionamiento dentro del planeamiento urbanístico, o bien desde el punto de vista de su concreta y específica naturaleza jurídica (Ref.).
Es así como en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y a diferencia de lo regulado en la vieja Ley del Suelo de 1956, se nos señala de manera expresa, sin lugar pues a dudas o posibles interpretaciones erróneas, el concreto y específico procedimiento de elaboración y tramitación que requieren las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, señalándose que el mismo será el...
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