STS, 7 de Junio de 2007

Por UNIÓN SINDICAL OBRERA (U.S.O.) se interpuso recurso contencioso- administrativo frente al Real Decreto 370/2004, de 15 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto del Personal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima, el cual fue admitido por la Sala motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando:

"(...) dicte Sentencia por la que, estimando el presente recurso, se declare la nulidad del citado Real Decreto, en los extremos objeto del presente recurso".

El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda pidiendo la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Por auto de 4 de abril de 2005 se recibió a prueba el recurso, admitiéndose y practicándose la que obra unida en las actuaciones.

Se confirió traslado a las partes para que presentaran sus escritos de conclusiones y, verificado el trámite anterior, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 6 de junio de 2007, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala

En el actual proceso contencioso-administrativo UNIÓN SINDICAL OBRERA (U.S.O.) impugna el Real Decreto 370/2004, de 15 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto del Personal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima.

La demanda postula en el "suplico" que "se declare la nulidad del citado Real Decreto, en los extremos objeto del presente recurso". Los concretos preceptos de dicha norma reglamentaria cuya anulación se solicita los detalla la demanda al comienzo del desarrollo de la impugnación "de carácter sustantivo de fondo" que plantea y señala los siguientes:

"- Capítulo I: Artículo 4, relativo a las competencias de la sociedad estatal.

- Capítulo II, Sección 1ª: Ordenación de Puestos de Trabajo: Arts. 7, 8, 9 y 10, en cuanto al Sistema de ordenación y asignación de puestos de trabajo.

- Capítulo II, Sección 2ª: Sistema de asignación de Puestos de Trabajo: Arts. 11 a 28, ambos inclusive.

- Capítulo III, referente a la Carrera Profesional: En su integridad.

- Capítulo IV, en cuanto al Sistema Retributivo: En su totalidad.

- Arts 60 y 61, Disposición Adicional Quinta, Disposición Transitoria Primera, Segunda y Tercera ".

El desarrollo argumental de la demanda se contiene en su APARTADO B) de FUNDAMENTOS JURIDICO-MATERIALES, donde se diferencian y exponen separadamente dos clases de argumentaciones: unas de "carácter formal" y otras de "carácter sustantivo o de fondo".

La impugnación formal distingue a su vez estos dos reproches: la falta de audiencia a las organizaciones de funcionarios afectados y la infracción de los requisitos legales establecidos en el procedimiento de elaboración.

La impugnación sustantiva consta de los ordinales primero a octavo y, sin perjuicio de la exposición con mayor detalle que se realizará cuando sean estudiados, sí conviene inicialmente avanzar resumidamente su contenido: el primero incluye un planteamiento inicial común sobre la vulneración del espíritu proclamado en el preámbulo del Real Decreto impugnado; los restantes abordan las cuestiones relativas a las competencias de la sociedad estatal (segundo), la ausencia tanto de relación de puestos de trabajo como de valoración de éstos (tercero); la clasificación de puestos tipo (cuarto), sistemas de asignación de puestos de trabajo (quinto), comisiones de servicio (sexto), sistema retributivo (séptimo) y vulneración de los principios de reserva de ley, jerarquía normativa y derechos adquiridos (octavo ).

Tras el planteamiento del litigio que acaba de exponerse, debe ya señalarse que gran parte de las cuestiones suscitadas en el actual proceso son coincidentes con las que ya analizó esta Sala y Sección en su anterior sentencia de 1 de marzo de 2006 (Recurso 60/2004 ).

Razones de unidad de doctrina, ligadas al principio de igualdad en la aplicación de la ley, aconsejan, pues, como se hará a continuación, reiterar lo que sobre dichas cuestiones ya se razonó en ese pronunciamiento anterior.

La impugnación formal, como ya se ha avanzado, realiza estos dos reproches: la falta de audiencia a las organizaciones de funcionarios afectados y la infracción de los requisitos legales establecidos en el procedimiento de elaboración.

En el primero de esos reproches, su punto de partida es recordar cuales son las materias que han de objeto de negociación según lo establecido en los apartados d), j) y k) del artículo 32 de Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.

Desde esa premisa, y tras reconocerse que el texto del Real Decreto se negoció con las Organizaciones representativas en el ámbito de Correos, lo que en concreto se censura es que no se haya negociado "un asunto fundamental como es el de la clasificación o reclasificación de los puestos y la supresión de la Relación de Puestos de Trabajo".

Esa concreta crítica se sintetiza finalmente diciendo que la negociación de los aspectos contemplados en el Real Decreto fue parcial porque obvió esas materias que acaban de ser referenciadas.

El segundo reproche invoca lo establecido en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de diciembre, y su queja consiste en denunciar que no se dio audiencia a U.S.O.

Esa impugnación formal ha sido eficazmente rebatida por el Abogado del Estado y esta Sala asume lo esencial de su argumentación desarrollada con esa finalidad.

Completando lo alegado por dicha representación pública, debe declararse que en materia de ordenación de puestos y registro de personal el Real Decreto 370/2004 no incluye innovaciones sustantivas. Lo que viene a disponer es una adecuación de la regulación general existente en esta materia a las peculiaridades del personal de los servicios postales y de telecomunicación, en coherencia con lo que genéricamente se declara en el artículo 1.2 Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP- y haciendo aplicación también de lo que en la misma línea establece el artículo 58 Siete 3 de la Ley 14/2000, de 22 de diciembre .

No se trata, como ya se ha adelantado, de una verdadera innovación. La lectura de los artículos 7 a 9 del Real Decreto 370/2004 pone de manifiesto que esas figuras denominadas "Plan de evaluación y fijación de las necesidades" y "Relación general de Empleos" coinciden en lo sustancial, bajo esa diferente denominación, con lo que en la Ley 30/1984 son las Relaciones de Puestos de Trabajo y los Registros de Personal.

Y a lo anterior debe sumarse que lo que el Real Decreto hace es prever esas figuras genéricas como instrumentos de ordenación de puestos y personal, incluyendo su regulación abstracta, pero no aprueba un concreto "Plan de evaluación y fijación de necesidades" o una concreta "Relación general de Empleos".

El primero de esos reproches formales resulta, pues, infundado. El Real Decreto 370/2004 no ha suprimido la relación de puestos de trabajo y tampoco ha aprobado concretas clasificaciones profesionales o definiciones de puestos, porque lo que realiza sobre esta materia son meros enunciados normativos.

Por lo cual, no puede compartirse esa denuncia que se hace en la demanda de que no hubo negociación sobre "clasificación o reclasificación de los puestos y la supresión de la Relación de Puestos de Trabajo".

El segundo reproche formal tampoco puede ser compartido.

El Abogado del Estado ha opuesto que sobre el Proyecto de Real Decreto se dio audiencia a los sindicatos más representativos del personal de Correos y Telégrafos, así como que el sindicato aquí recurrente no ha demostrado cual es su implantación en este ámbito para reconocerle la legitimación o representatividad que invoca a los efectos de que su audiencia fuese un trámite necesario.

Y es lo cierto que la demanda no explica suficientemente esa representatividad y el escrito de contestaciones tampoco rebate eficazmente las alegaciones del Abogado del Estado.

Entrando ya en el estudio de la impugnación sustantiva, su ordinal primero es un reproche general en el que se afirma que los concretos preceptos combatidos vulneran lo expuesto en el Preámbulo del propio Real Decreto impugnado y lo establecido en el punto 3 del artículo 58 Siete de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.

Este inicial reproche está planteado en relación a la regulación relativa a los funcionarios que prestaban servicios en la entidad pública empresarial Correos y Telégrafos y han de pasar a prestarlos en lo sucesivo a la "Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima"; y se concreta en sostener que les han sido violados los derechos que tenían adquiridos como funcionarios a consecuencia de la potestad reglamentaria que ha sido ejercitada a través del Real Decreto 370/2004, y esto a pesar de lo que sobre la garantía de esos derechos disponían el Preámbulo y ese artículo 58 Siete de la Ley 14/2000 .

Su formulación es general o global y se realiza como marco común de los argumentos que luego se exponen en las concretas impugnaciones que se realizan en los ordinales siguientes.

No procede sobre tal planteamiento general ninguna respuesta. El cometido de esta Sala es pronunciarse sobre concretas controversias, como hará seguidamente, y no hacer abstractas declaraciones.

El ordinal segundo de esa impugnación sustantiva combate el artículo 4 del Estatuto, y defiende su nulidad por la atribución que dispone en favor de una sociedad mercantil de lo que son potestades administrativas sobre personal funcionarial.

Se defiende que las sociedades mercantiles públicas no pueden ser consideradas Administración pública y no pueden dictar actos administrativos, y tampoco pueden estar sujetas al procedimiento administrativo o a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Y se pretende reforzar lo anterior invocando lo que establece la disposición adicional duodécima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, sobre el régimen de actuación de las sociedades mercantiles estatales, y lo que sobre la potestad sancionadora regula la Ley 30/1992 .

Esa impugnación de la parte demandante que acaba de ser expuesta carece de fundamento y no puede ser acogida, siendo de reiterar lo que sobre esa misma cuestión ya razonó esta Sala y Sección en su antes mencionada de 1 de marzo de 2006 . Lo primero que debe declararse, por lo que se refiere al funcionario que pasa a depender de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima, no cabe hablar de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad, porque las de esta clase serían las que la Sociedad ejercitara respecto de terceros en sus relaciones externas, mientras que las potestades que aquí se discuten están referidas a un personal que, por conservar su condición de funcionario, se rige por un régimen estatutario sometido al Derecho Administrativo.

Hay que subrayar también que esas facultades que corresponden a la Sociedad sobre el personal que conserva la condición de funcionario lo son por disposición de una Ley (debe citarse al respecto lo establecido en el apartado 2 del punto ocho de artículo 58 de la Ley 14/2000 ).

Como igualmente tiene que señalarse que el régimen que para dicho personal funcionario se establece en el apartado 3 del artículo 58, siete, de la Ley 14/2000 conduce a la aplicación a ese personal de la normativa funcionarial y, dentro de esta, tanto la sustantiva como la de carácter formal y procedimental.

Y también debe mencionarse la nueva disposición adicional séptima de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (añadida por la Ley Orgánica 19/2003 ), que atribuye al orden contencioso-administrativo el conocimiento de las cuestiones que se promuevan entre la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima, y los empleados de esta que conserven la condición de funcionarios.

Todo lo anterior descarta esa nulidad que pretende sustentarse en la idea principal de que es ilegal la atribución de potestades sobre el personal funcionarial que el Real Decreto impugnado realiza en favor de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima.

Esa atribución, según se ha dicho, tiene cobertura en la Ley 14/2000. Y esto, como ya declaró esta Sala en la sentencia de 17 de febrero de 2004 (Recurso 136/2000 ), comporta que deba ser considerada como expresión de la potestad organizatoria del Estado que, mediante Ley, puede regular el estatuto de la función pública, y hace también que no pueda hablarse de deslegalización.

El ordinal tercero de la impugnación sustantiva denuncia que en el Real Decreto impugnado se advierte una ausencia de relación de puestos de trabajo y de valoración de éstos.

El alegato fundamental que se utiliza para ello es que el Real Decreto impugnado, pese a ser una norma reglamentaria de inferior rango que la LMRFP, ha prescindido de la relación de puestos de trabajo regulada en este último texto legal (la ha sustituido por dos esas figuras nuevas, antes mencionadas, que son el Plan de evaluación y fijación de las necesidades de Correos y Telégrafos y la Relación general de empleos de la Sociedad Estatal).

Esa principal alegación se defiende con afirmaciones sustentadas en estas ideas: que la LMRFP permite normas específicas para el personal funcionario de Correos y Telégrafos, pero siempre que estas últimas respeten el contenido mínimo de aquella norma superior; que la LMRFP y sus normas de desarrollo han implantado la relación de puestos de trabajo -RPT- como el único instrumento de ordenación de personal; que esa RPT es un instrumento fundamental tanto para la Administración, porque le permite disponer de un conjunto ordenado de puestos de trabajo definidos y valorados de acuerdo a su contenido, como también para el funcionario, porque a este le facilita las expectativas profesionales; y que la doctrina y la jurisprudencia han señalado que esa labor de clasificación y valoración de los puestos requiere una fase previa de análisis de los diferentes tipos de puestos y de examen de sus funciones y tareas.

Estas otras impugnaciones de las que acaba de darse cuenta en el fundamento anterior son igualmente injustificadas.

Reiterando lo que ya antes se razonó, no se puede decir que el Real Decreto 370/2004 haya prescindido de la función de ordenación de personal y definición de puestos que la LMRFP atribuye en su artículo 15 a la RPT . Como ya al principio se puso de manifiesto, tal función la realiza esa nueva figura constituida por el Plan de evaluación y fijación de las necesidades de Correos y Telégrafos, de la misma manera que el cometido de los Registros de Personal es asignado a la Relación general de empleos de la Sociedad Estatal.

Ambos instrumentos son equivalentes a la RPT y lo que pretenden es hacer posible una ordenación de puestos fundada en un sistema de clasificación profesional que sea común para los dos colectivos de personal (el funcionarial y el laboral) que, según lo establecido en el artículo 58 de la Ley 14/2000, van a coincidir prestando sus servicios profesionales en la "Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima".

A través de ellos, como resulta de lo regulado en los artículos 8,9 y 10 y en la disposición adicional quinta del Real Decreto 370/2004, se definen o determinan para los puestos de trabajo unos extremos que en lo sustancial coinciden con lo establecido en ese artículo 15 de la LMRFP que antes se ha mencionado; y no puede aceptarse, como denuncia la parte actora, que dichos instrumentos prescindan de la necesidad de un análisis de los diferentes tipos de puestos y de sus funciones y tareas.

El sistema de clasificación de puestos que se establece, basado en áreas funcionales, grupos profesionales y puestos tipo, pone de manifiesto que la clasificación adjudicada a cada puesto deriva del cometido funcional resultante de tomar en consideración, de un lado, el contenido profesional correspondiente a las aptitudes y titulaciones exigidas para el puesto y, de otro, las actividades correspondientes a cada uno de los ámbitos operativos, de soporte o de negocio existentes en la Sociedad Estatal.

Además de lo anterior, debe destacarse que la disposición transitoria primera del Estatuto aprobado por el Real Decreto 370/2004 establece, para los puestos cuyos titulares sean funcionarios en el momento de entrada en vigor de dicho Estatuto, que conservarán su denominación y características esenciales hasta que queden vacantes; lo cual viene a significar para dichos funcionarios una continuación de sus antiguos puestos hasta que voluntariamente los abandonen.

Igualmente debe subrayarse que el Estatuto asegura a los funcionarios de la Sociedad Estatal una carrera profesional con distintas posibilidades de superación dentro de ella. Sus artículos 35, 36 y 37 regulan la promoción entre los Cuerpos y Escalas de un Grupo a los del inmediatamente superior y la promoción a puestos de superior nivel, como también la adquisición de sucesivos grados personales.

Por último, ha de señalarse que el bloqueo del acceso a puestos de la Administración General del Estado se ve desmentido por lo que regula la disposición adicional única del Real Decreto 370/2004 . Este precepto reconoce expresamente esa movilidad y no será obstáculo para ello la falta de correlación que pueda darse entre la RPT de aquella Administración y los puestos de la Sociedad Estatal, pues la posibilidad de participación en un concurso interministerial la otorga la pertenencia a un Cuerpo o Escala funcionarial y no la ocupación o desempeño de un determinado puesto de trabajo.

El ordinal cuarto combate los denominados "puestos tipo" del artículo 10 del Real decreto impugnado, precepto este que el recurso de casación relaciona con la disposición adicional quinta .

Se invocan los Grupos de Clasificación que en razón de la titulación son establecidos en el artículo 25 de la LMRFP ; se sugieren dudas y dificultades sobre el encuadramiento de funcionarios en unos puestostipo que nada tienen que ver con la relación funcionarial; y se advierte del atentado grave que esto supone a los derechos de promoción y el perjuicio para la carrera administrativa.

Para responder a esta impugnación es bastante lo que se declaró en el fundamento anterior. Tan sólo debe añadirse que el puesto tipo no es tampoco un concepto contradictorio con la regulación de la LMRFP, ya que lo que viene a establecer son criterios de caracterización y clasificación de los puestos de trabajo atendiendo simultáneamente al Grupo correspondiente a la titulación requerida para su desempeño y al área funcional al que pertenece en razón de la clase de actividad de la Sociedad Estatal con la que tiene relación el puesto.

El ordinal quinto de la impugnación sustantiva está referido a los sistemas de asignación y combate estos dos grupos de regulaciones: la composición de la Comisión Permanente de Traslados y la Comisión de Valoración que aparece en los artículos 18 y 22 del Real Decreto 370/2004, y los plazos de toma de posesión de sus artículos 20 y 26 .

Sobre la regulación que el RD 370/1984 hace de composición de la Comisión Permanente de Traslados y la Comisión de Valoración se hace una doble crítica.

Por un lado, es comparada con lo establecido en el artículo 46 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo (Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Promoción Profesionales de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado); y desde esa comparación parece sugerirse que el sindicato recurrente no podría ya reclamar la representatividad que se regulaba en ese anterior Reglamento.

Por otro, se imputa falta de claridad a esos artículos 18 y 22 que son objeto de censura.

Sobre la regulación del plazo de toma de posesión se dice que no se adecua a lo preceptuado para el resto de los funcionarios, y se citan a este fin los artículos 36.d) del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 y 48 del Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado (Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo ).

La impugnación referida a la composición de la Comisión Permanente de Traslados y la Comisión de Valoración es igualmente infundada.

Lo primero que debe advertirse es que la posible contradicción entre dos normas sucesivas de igual rango lo que acarrea es la derogación tácita de la anterior en el tiempo, por aplicación de lo establecido en el artículo 2.2 del Código civil .

Y a ello debe sumarse que la posible ambigüedad de una norma a lo que conduce es a su interpretación siguiendo los criterios que establece el artículo 3 del texto legal que acaba de mencionarse.

En cuanto a lo alegado sobre el plazo de toma de posesión, hay que decir que la regulación específica para el personal de Correos y Telégrafos está amparada en la correspondiente autorización legal (artículos 58 de la Ley 14/2000 y 1.2 de la Ley 30/1984 ); que esa regulación específica, con anterioridad al nuevo Estatuto, estuvo contenida en el Reglamento del Personal al Servicio de Correos y Telégrafos (aprobado por el Real Decreto 1638/1995, de 6 de octubre, luego modificado por el Real Decreto 383/2002 ); y que el nuevo Estatuto no ha significado una variación sustancial de esa normativa específica anterior.

A todo ello debe añadirse que la singularidad que presentan los servicios de comunicación en general, y sobre todo los postales, impide aceptar que su regulación diferenciada carezca de justificación y descarta que deba ser considerada discriminatoria y contraria al principio de igualdad (artículo 14 de la Constitución).

El ordinal sexto dirige la impugnación contra la regulación de la duración de las comisiones de servicio que se contiene en los artículos 29.3 y 30 del Real Decreto impugnado, con un planteamiento semejante al que realizó con la toma de posesión.

En consecuencia, procede remitirse a lo que ya antes se razonó sobre la justificación de la regulación de los plazos posesorios.

El ordinal séptimo está referido al sistema retributivo y lo que se censura es que, si bien respeta las retribuciones básicas en los términos previstos en el artículo 23 de la LMRFP, no ocurre igual con las retribuciones complementarias. Respecto de estas se dice que son modificadas mediante una norma, el Real Decreto, cuyo rango no le permite realizar dicha innovación.

También aquí debe reiterarse lo que se declaró en esa anterior sentencia de esta Sala y Sección que se viene mencionando:

- Las retribuciones básicas son respetadas y las complementarias no añaden nuevos conceptos sino una nueva composición sin cambios sustanciales.

- La disposición transitoria segunda del Estatuto regula las retribuciones del personal funcionario que permanezca en los puestos en que prestara servicios a la entrada en vigor del Estatuto, y dice que las retribuciones de este personal serán las del artículo 44 (que incluye el complemento de destino) excepto el complemento específico tipo IV y el complemento específico tipo V.

- Esos complementos específico tipo IV y V, regulados en los artículos 49 y 50 del Estatuto, están dirigidos a lograr que cuando se pase a los nuevos puestos de trabajo no se produzcan diferencias retributivas por razones personales y a garantizar la retribución del puesto que anteriormente se venía desempeñando.

La vulneración de los principios de reserva de ley, jerarquía normativa y derechos adquiridos que es denunciada en el ordinal octavo no requiere ya una declaración diferenciada, por ser una valoración global de las anteriores impugnaciones singularizadas y haber sido respondidas a través de todo lo que se ha venido razonando.

Procede, de conformidad con lo antes razonado, desestimar el recurso contenciosoadministrativo y no son de apreciar circunstancias que justifiquen un especial pronunciamiento sobre costas.