STS, 13 de Junio de 2005

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional, dictó sentencia de fecha 28 de diciembre de 2.001, desestimatoria del recurso promovido por el Ayuntamiento de Santibáñez de Tera (Zamora) contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes de 5 de marzo de 1.999, que desestimaba varias peticiones formuladas por la citada entidad local a la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla y León Occidental en relación con las obras de la Autovía de las Rías Bajas, de Benavente a Porriño, tramo Benavente a Villavieja, subtramo Benavente a Mombuey.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de febrero de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Santibáñez de Tera compareció en forma, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por vulneración de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver el objeto del debate, y

- 2º, por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, que incurriría en incongruencia y contradicción.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia que case y anule la recurrida, y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda formulada en el recurso contencioso- administrativo, estimando las pretensiones municipales y anulando, por ser contraria a Derecho, la resolución dictada por el Director General de Carreteras en fecha 5 de marzo de 1.999.

El recurso de casación fue admitido por auto de la Sala de fecha 25 de marzo de 2.004.

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte resolución desestimando el recurso de casación, por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada.

Por providencia de fecha 16 de febrero de 2.005 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 31 de mayo de 2.005, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala

El Ayuntamiento de Santibañez de Tera (Zamora) impugna la Sentencia dictada por la Sala de de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional el 28 de diciembre de 2.001, que desestimó el recurso que había interpuesto contra la resolución de 5 de marzo de 1.999 de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes. Dicha resolución rechazaba determinadas peticiones formuladas por la actora en relación con la construcción de la autovía Rias Bajas en el tramo indicado en los antecedentes. Dichas peticiones consistían en la reclamación de determinada documentación e información, la reparación tanto de los daños causados por las obras como de éstas, defectuosamente realizadas, el reconocimiento del derecho a la administración y disposición del 1% del presupuesto de la obra pública y la indemnización al Ayuntamiento por los daños causados por una cuantía de 95.165.499 pesetas.

La Sala de instancia rechazaba la impugnación de la citada resolución administrativa con los siguientes razonamientos jurídicos:

"SEGUNDO.- Sobre el examen de la documentación interesada por la demandante adecuado resulta precisar que el derecho a la información se bifurca de una parte en el derecho a acceder a los documentos que obren en el expediente y además el derecho a obtener copias o certificados de los documentos, cuyo examen sea autorizado por la Administración, con cargo a quien la solicita (articulo 37 de la Ley 30/1992). El escrito presentado con fecha 23 de Noviembre de 1.998 hace referencia a la documentación que el actor solicitó referente, de una parte, a la fecha en que se realizaron determinadas actuaciones administrativas y de otra a estudios de carácter técnico. No consta que al actor le fuese negado por la Administración el examen de la documentación indicada ni que un representante de la Corporación se personase ante la Oficina o Centro correspondiente y le fuese negado su acceso, y, por tanto, que le fuese negado también el derecho a obtener documentación una vez autorizado aquel.

De cualquier forma no se puede entender tal derecho a obtener información como una facultad ilimitada. Ha de existir un interés particular y concreto con relación a uno o varios documentos, previamente determinados sin que sea admisible que se practiquen peticiones genéricas. El derecho a la información no puede ir mas allá de lo que consta en los archivos y ha de ser el propio ciudadano el que tras un examen de los mismos determine los documentos que precisa, atendiendo a su interés particular, no siendo ajustado a la legalidad que la petición comporte una labor investigadora adicional de búsqueda por parte de la Administración.

En este caso -además- el Ayuntamiento ha tenido acceso al expediente administrativo solicitado en prueba la documentación que ha precisado, eliminando así la posible ocultación de documentos cuyo desconocimiento le hayan podido generar indefensión, y permitiendole a la actora valorar las actuaciones administrativas realizadas. Queda así sin objeto efectuar un pronunciamiento favorable a las pretensiones del Ayuntamiento en este punto.

Dicho esto la recurrente atribuye a la Administración defectos o irregularidades que afectan unos al contenido del proyecto y otras a la ejecución de la obra aportando un informe que contiene diversas fotografías sobre la realización de la misma.

Se produce de este modo una acumulación de impugnaciones sobre distintos actos que tienen independencia propia y que debieron ser impugnados en su respectivo momento.

Así no es de recibo que una vez ejecutada la obra se impugne el contenido del proyecto, tras haber sido sometida este a información pública, aprobado definitivamente y publicado el anuncio de licitación.

Por otra parte la Entidad Local recurrente no fue licitadora, lo que le priva de legitimación activa para impugnar actos relacionados con el proceso de selección de contratistas y adjudicación del contrato, aunque ciertamente se halla legitimada para recurrir actuaciones de hecho en la realización de la obra que se aparten del proyecto aprobado, utilizando las vías que le permiten el articulo 29 de la Ley Jurisdiccional lo que no acontece ni se acredita en este caso.

Por otra parte valorando los informes que la Entidad local presenta, se advierte en ellos que se plantean cuestiones algunas de ellas jurídicas, mas que afirmaciones concretas sobre hechos y aspectos técnicos relevantes para la decisión de la litis.

Así aparecen fotografías, que no contienen especificación de la fecha en que fueron realizadas. De este modo tales documentos pierden fuerza probatoria desde el momento en que la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla y León en informe, incorporado al expediente administrativo, de fecha 18 de Noviembre de 1999, ha precisado que los defectos atribuidos a la realización de la obra, han sido alegados como tales estando la misma sin terminar. Este informe rebate las argumentaciones contenidas en el que fue emitido por la empresa Secotur, presentado por la parte recurrente, y señala que las deficiencias observadas lo fueron con anterioridad a la finalización de la obra, dando respuesta a las afirmaciones sostenidas por la demandante en cada punto concreto.

Queda por examinar la asignación de la demandante del por cien del presupuesto de la obra.

Ciertamente el articulo 58 del Reglamento del Patrimonio Histórico Español, aprobado por Real Decreto 111/1986, de 10 de Enero, que desarrolla parcialmente la Ley 16/1985 (artículo 68) se preve que en el presupuesto de cada obra pública, financiada total o parcialmente por el Estado, se incluirá una partida equivalente al menos al 1 por cien de los fondos que sean de aportación estatal con destino a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español, o de fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su entorno.

El Ayuntamiento demandante no impugnó el proyecto en este punto, pues el presupuesto del mismo debía hacer mención de lo indicado. No es admisible por tanto que ejecutada la obra se reivindique tal imprevisión.

En cualquier caso ello no supone -como alega la demandante- el derecho del Ayuntamiento a recibir los indicados fondos económicos, pues el destino genérico de los mismos es el Patrimonio Histórico Español, y no la Hacienda Municipal.

La indemnización por daños que se reclama, la normativa en vigor y la jurisprudencia exigen que concurran los siguientes requisitos.

1. Un hecho imputable a la Administración, bastando, por tanto con acreditar que un daño antijurídico, se ha producido en el desarrollo de una actividad cuya titularidad corresponde a un ente público. B) Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado, o lo que es igual, que el que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportar. El perjuicio patrimonial ha de ser real, no basado en meras esperanzas o conjeturas, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en relación con una persona o grupo de personas. C) Relación de causalidad directa y eficaz, entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido, así lo dice la Ley 30/92, en el artículo 139, cuando señala que la lesión debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y D) Ausencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del Caso Fortuito, supuesto este que sí impone la obligación de indemnizar. La fuerza mayor entroncaría con la idea de lo extraordinario, catastrófico o desacostumbrado, mientras que el caso fortuito haría referencia a aquellos eventos internos, intrínsecos al funcionamiento de los servicios públicos, producidos por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, por su mismo desgaste con causa desconocida, correspondiendo en todo caso a la Administración, tal y como reiteradamente señala el Tribunal Supremo, entre otras y por sintetizar las demás, la de 6 de Febrero de 1996, probar la concurrencia de fuerza mayor, en cuanto de esa forma puede exonerarse de su responsabilidad patrimonial.

En este caso se postulan indemnizaciones tanto por los daños causados al Municipio como por la no realización de obras solicitadas, pero no se concretan tales daños de modo justificado.

No cabe admitir que la petición de realización de determinadas obras públicas a la Administración pueda originar su estimación pues tales obras se hallan vinculadas a la prestación de determinados servicios también de carácter público, y, por ello el sentido del silencio es desestimatorio, tal como establece el párrafo segundo del artículo 43, de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre.

Razones todas ellas que determinan la desestimación del recurso en su totalidad, sin apreciar temeridad o mala fe que justifique una condena en costas, a tenor del articulo 139 de la Ley Jurisdiccional." (fundamentos de derecho segundo a séptimo)

El recurso de casación se articula mediante dos motivos, formulados el primero por infracción de las normas del ordenamiento y de la jurisprudencia aplicable y el segundo por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia.

Es preciso poner de relieve en primer lugar que, como observa el Abogado del Estado, dichos motivos se formulan sin cita expresa de los motivos previstos en el artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, aunque por el encabezamiento habría de entenderse que ambos motivos se acogen a los apartados 1.d) y 1.c) respectivamente. Sin embargo, no es ese el único defecto procesal que presenta el escrito de interposición. En efecto, de más entidad es el hecho de que la formulación de los motivos no alcanza el mínimo de rigor exigible en un recurso de casación, y ello no por afán formalista, sino por estricto cumplimiento de las normas procesales encaminadas a permitir a la Sala de casación, sin indefensión para las demás partes, la verificación precisa del derecho aplicado por la Sala de instancia.

Así, en la formulación de ambos motivos se pueden observar, al menos, las siguientes deficiencias esenciales que obstacullizan la admisión a trámite del recurso de casación: mezcla de alegaciones y preceptos procesales y sustantivos -especialmente en el primer motivo-, haciendo dudar sobre la efectiva adscripción de los motivos a los apartados en principio presumibles de acuerdo con el encabezado de los mismos (artículo 92.1 de la Ley de la Jurisdicción); alegación en el mismo motivo de la infracción de diversos preceptos legales, en vez de separar en motivos diversos las supuestas infracciones de los distintos preceptos, de tal forma que puedan distinguirse tanto dichas infracciones como su fundamentación con la suficiente claridad (artículos 92.1 y 92.2 de la citada Ley); finalmente, la introducción de valoraciones de hechos discrepantes con las efectuadas por la Sala de instancia y a partir de las cuales se fundamentan diversas alegaciones, desconociéndose así el carácter extraordinario del recurso de casación exclusivamente encaminado a la comprobación de la recta interpretación y aplicación del derecho, en el que hay que partir de los hechos declarados probados y de las apreciaciones de hechos realizadas en la instancia (artículo 88 de la referida Ley y reiterada jurisprudencia de este Tribunal).

Dichas graves infracciones procesales y deficiencias en la formulación de los motivos determinan la inadmisión del recurso de casación, al no ser posible pronunciarse con seguridad sobre las cuestiones que el Ayuntamiento recurrente pretende plantear por no estar formuladas éstas ni de acuerdo con los preceptos aplicables de la Ley de la Jurisdicción, ni con un mínimo de claridad que permita delimitarlas suficientemente.

No hay inconveniente en añadir, empero, que si efectuáramos una labor interpretativa y tratásemos de dar respuesta a lo que aparentemente se pretende plantear, el recurso habría de ser desestimado. Así, parecería que el primer motivo plantea, por encima del resto de alegaciones, la nulidad de la resolución administrativa impugnada ante el Tribunal de instancia por revocar previos actos presuntos por silencio administrativo de carácter positivo. En tal caso -análogo al planteado en el recurso de casación 3.115/2.001, resuelto por la Sentencia de esta Sala de 15 de septiembre de 2.004- el motivo no podría prosperar en ningún caso. Y ello por el doble motivo de carecer el silencio administrativo en los supuestos planteados de carácter positivo, y por haberse pronunciado ya la Sala de instancia sobre el fondo de las pretensiones formuladas por la parte actora ante la Administración declarando su falta de fundamento jurídico.

Por su exacta correlación con lo planteado en el asunto resuelto por la Sentencia de esta Sala ya citada, reiteramos ahora lo dicho entonces:

"[...] A meros efectos de realizar esta labor deductiva, una primera aproximación al tema litigioso parecería enfrentar con la tesis de la nulidad del acto porque revoca actos anteriores presuntos, en virtud de silencio administrativo positivo, sin acudir a los procedimientos de revisión de oficio previstos en el artículo 102 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre. Según esta versión, las peticiones iniciales por los que se solicitaba la ejecución de determinadas obras, el abono de 1% del presupuesto de contrato a pretexto del denominado porcentaje cultural, la indemnización de daños y perjuicios como consecuencia de determinadas obras, y el acceso a cierta documentación, que se realizaron en los escritos que han quedado relacionados en los antecedentes de esta sentencia, fueron concedidas por silencio, en virtud de lo previsto en el artículo 43.2.c) de dicha Ley, al haber transcurrido el plazo de tres meses que para la resolución de dichas peticiones está previsto en su artículo 42.2.

Pues bien, si ésta es la pretensión del recurrente, la misma debería también desestimarse. En primer lugar, por los propios fundamentos de la sentencia, pues no cabe duda que por la vía del silencio no pueden obtenerse facultades, ya sean públicas o privadas, contrarias al ordenamiento jurídico, cual es el caso del pretendido derecho a administrar el 1% de la obra pública para su destino a la cultura, pues la gestión de dicho porcentaje establecido en el artículo 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, corresponde según el artículo 58 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, al Ministerio de Cultura, lo que equivaldría, además, a una transferencia de facultades públicas imposibles de obtener por vía de silencio (art. 43.2.b). Lo propio cabe decir respecto de la entrega de documentos de forma generalizada-expediente administrativo, y proyectos de obras (proyectos que a su vez se integran por gran número de documentos)-, en contra de lo previsto en el artículo 37.7 de la Ley 30/92, que exige que se pidan de forma individualizada, ello al margen de que tales documentos obran en el expediente a disposición del recurrente en el proceso.

En segundo término, porque la falta de resolución en el plazo legal no genera siempre una estimación de la petición, y esto, tanto se efectúe por un particular como por otra Administración, ya que la naturaleza pública de ésta podrá afectar al régimen jurídico del proceso, pero no a sus derechos materiales. En este plano, el artículo 43 de la Ley 30/92 establece que la normativa específica podrá establecer el silencio negativo. Esto ocurre en relación con las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, sea quien sea el que efectúe la reclamación, al establecer el artículo 142.7 de dicha Ley que "si no recae resolución expresa se podrá entender desestimada la solicitud de indemnización". Igual sucede con la revisión de oficio de los actos administrativos-no cabe duda que lo que se pidió a la Administración en los referidos escritos es el realizar modificaciones en la ejecución de obras ya recibidas o en modificar los proyectos de obras ya aprobados, es decir, actos administrativos cuyas revisiones se está pidiendo implícitamente con la modificación de aquellas obras-, y para estos casos el propio artículo 102 de la mencionada Ley en su artículo 4 señala que la falta de resolución se podrá entender como contraria a la revisión del acto. En el mismo sentido la Disposición Adicional Séptima , del Real Decreto 1812/94, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras.

En tercer lugar, porque muchas de las peticiones debieron realizarse durante el período de información pública de los proyectos de obras, de tal forma que las reclamaciones que fueron realizadas en este período se ha de entender que no fueron acogidas si a ellas no se atendieron en la aprobación del proyecto, y sería éste el que tuvo que ser recurrido." (fundamento de derecho segundo)

Lo mismo ocurre con el segundo motivo que, de haber sido admitido, tampoco habría podido prosperar. En efecto, con independencia de sus deficiencias de formulación y asumiendo que lo que se plantea en el mismo es que la Sentencia de instancia incurre en incongruencia por exceso y por defecto, ha de rechazarse que se hayan producido tales infracciones. No existe incongruencia excesiva por el hecho de que la Sala de instancia se pronunciase sobre el fondo de las peticiones formuladas por el Ayuntamiento recurrente a la Administración -aunque discrepe sobre la respuesta dada por la Sentencia-, puesto que la propia actora pretendía que se reconociese expresamente la situación jurídica individualizada en relación con tales peticiones. Y tampoco incurre la Sala de instancia en incongruencia omisiva por no dar respuesta a la pretensión de la existencia de actos presuntos positivos puesto que, al margen de la referencia expresa que se hace en el fundamento de derecho séptimo y cuyas razones son manifiestamente aplicables a todas las peticiones de la parte actora, dicha cuestión resultaba ya irrelevante ante la respuesta de fondo dada por la Sentencia a las diversas peticiones, que evidenciaba la opinión de la Sala de instancia de que en ningún caso el silencio había tenido efectos positivos.

En consonancia con lo expuesto procede inadmitir el recurso de casación, con imposición de las costas a la entidad recurrente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,