STS, 12 de Diciembre de 2006
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2006:8107 |
| Número de Recurso | 2284/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 12 de Diciembre de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Diciembre de dos mil seis.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 2284/2005 interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 22 de octubre de 2004 sobre reglas de devengo del complemento de productividad, no habiéndose personado la parte recurrida.
Con fecha 22 de octubre de 2004, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia en el recurso contencioso administrativo nº 543/2002 interpuesto por Dª María Milagros, Dª Alicia, Dª Antonia y D. Jesús Ángel .
El fallo de la sentencia dispuso literalmente:
"Que rechazando las causas de inadmisibilidad opuestas por el Abogado del Estado y estimando el recurso contencioso-administrativo promovido por el Procurador D. Enrique Hernández Tabernilla actuando en nombre y representación de Dª María Milagros, Dª Alicia, Dª Antonia y D. Jesús Ángel, contra la Instrucción núm 103/2001, de 30 de marzo de 2001, del Director General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sobre reglas de devengo del complemento de productividad para los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, debemos anular y anulamos dicha resolución al haber sido dictada por órgano incompetente. Sin hacer expresa imposición de costas".
El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 22 de octubre de 2004, no habiéndose personado la parte recurrida
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día cinco de diciembre de 2006.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
El Abogado del Estado ha interpuesto recurso de casación en el que, en un único motivo al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional denuncia la infracción por la sentencia recurrida de los artículos 18.3.6 de la Ley 42/1997, de Organización de la Inspección de Trabajo y 47.10 de su Reglamento de desarrollo, en relación con el Decreto nº 1888/1996, de estructura Orgánica del Ministerio de Trabajo.
De tales preceptos que atribuyen a la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la Jefatura del personal del Sistema de Inspección, deduce el Abogado del Estado que es a dicha Dirección General a la que compete, - frente a lo que sostiene la sentencia recurrida -, y dentro de los importes presupuestariamente aprobados fijar los criterios generales a seguir en la atribución del complemento de productividad.
Con carácter previo al examen del citado motivo hemos de abordar la cuestión relativa a la naturaleza de la Instrucción 103/01 sobre reglas de devengo del Complemento de Productividad para los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social pues, frente a la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo que planteaba el Abogado del Estado en la instancia al entender, en definitiva, que la Instrucción citada era un mero instrumento de autoorganización administrativa, la Sala de Madrid afirmó su carácter de auténtica disposición de carácter general. Únicamente de aceptarse esta tesis el recurso será admisible a tenor del artículo 86.3 de la Ley Jurisdiccional pues, en otro caso, al ventilarse una cuestión de personal no afectante al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios recurrentes la sentencia quedaría excluida del recurso de casación conforme al artículo 86.2.a de dicha Ley.
Como punto de partida ha de recordarse que la jurisprudencia de esta Sala (entre otros, Autos de 16 de octubre y 13 de noviembre de 2000 y 8 de enero de 2001 y 8 de julio de 2002 y sentencias de 16 de diciembre de 2004 y 5 de mayo de 2006, ha destacado el importante cambio que la Ley 29/1998, de 13 de julio, ha introducido en el régimen de impugnación de las disposiciones de carácter general, pues así como antes las sentencias dictadas en un recurso de esta naturaleza eran siempre susceptibles de recurso de casación cuando contenían una impugnación indirecta de una disposición general (artículo 93.3 de la Ley anterior), ahora lo son únicamente cuando la sentencia, sea de la Audiencia Nacional o de un Tribunal Superior de Justicia, declara nula o conforme a Derecho la disposición general indirectamente cuestionada -artículo 86.3 de la vigente Ley, aplicable también, por supuesto, a los recursos directos-, declaración que sólo puede hacerse por el órgano jurisdiccional competente para conocer del recurso indirecto cuando lo fuere también para conocer del recurso directo contra aquélla (artículo 27.2 de la Ley de 1998), sin perjuicio de que si no lo fuera, y la sentencia es estimatoria por haber considerado ilegal el contenido de la disposición general aplicada, el Tribunal Superior de Justicia o, en su caso, la Audiencia Nacional, deba plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición general de que se trate (artículo 27.1), lo que revela que la modificación normativa llevada a cabo en el tratamiento procesal de los recursos indirectos contra disposiciones generales por la Ley de esta Jurisdicción de 1998, en lo que al recurso de casación se refiere (distinta es, en cambio, la solución que adopta el artículo 81.2.d) respecto al recurso de apelación), lejos de ser de matiz es sustancial.
En el presente caso, la sentencia impugnada declara expresamente en su fallo la anulación de la Instrucción 103/2001 siendo además competente la Sala del Tribunal Superior de Justicia para su enjuiciamiento, conforme a la doctrina antes citada.
Sin embargo, y pese a lo que viene a sostener la Sala de instancia, la Instrucción referida no presenta el carácter normativo propio de las disposiciones de carácter general que le abriría el acceso al recurso de casación conforme al artículo 86.3 de la Ley Jurisdiccional.
Ha de recordarse el contenido del artículo 21.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en cuanto dispone que " los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio". Y en este sentido, la jurisprudencia de esta Sala, así las sentencias de 24 de mayo y 27 de noviembre de 1989, y 10 de febrero de 1997 entre otras, viene afirmando que las Circulares e Instrucciones constituyen resoluciones administrativas que se engarzan en el ámbito propio de organización administrativa con base en el principio de jerarquía que gobierna su estructura, con un contenido y finalidad específicos en cuanto actos y directrices no incluibles en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
En esta línea, la reciente sentencia de esta Sala y Sección de 7 de junio de 2006 Rec. 3837/2000 precisa que "el carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo no depende solo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión.
Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u ordenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ /PAC.
En este segundo caso se tratará, como apunta el recurso de casación, de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten".
Y eso es precisamente lo que sucede con la Instrucción 103/2001, de 30 de marzo de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social sobre reglas de devengo del complemento de productividad para los funcionarios de dicha Inspección. La propia Instrucción advierte que se dicta con el carácter establecido en el artículo 21 de la Ley 30/1992 y se limita a precisar los tramos individuales de acceso para acceder al devengo del complemento en función de la actividad y resultados obtenidos en el trimestre así como la descripción de las incidencias que pueden dar lugar a una reducción en la percepción del complemento.
El examen detenido de la Instrucción citada pone de relieve que, ni por su contenido antes descrito, ni por su vigencia temporal - se limita a introducir algunas modificaciones a la Instrucción 101/99 hasta que se ultime el nuevo modelo de productividad en todos sus extremos- ni por razón de sus destinatarios, -los Directores Territoriales de Inspección de Trabajo y Seguridad Social de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña, Galicia y Valencia, los Jefes de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social y de la Unidad especializada de la Seguridad Social- estamos ante una auténtica disposición de carácter general.
Se trata por tanto, de una Instrucción dictada por la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se limita a orientar la actividad de los órganos subordinados en el aspecto concreto del devengo del complemento de productividad para los funcionarios de dicha Inspección sin proyección "ad extra", pues no pretende regular normativamente la conducta de los ciudadanos en aspecto alguno teniendo como únicos destinatarios a los órganos jerárquicamente dependientes a los que imparte unos determinados criterios de actuación, lo que permite concluir que la citada Instrucción carece de valor normativo que excluye la posibilidad de su acceso al recurso de casación por la vía del artículo 86.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y en la medida en que, la cuestión litigiosa versa sobre el reconocimiento a la percepción del complemento de productividad ligado al desempeño de la relación de servicio de los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se trata de una cuestión de personal que no tiene acceso al recurso de casación conforme al artículo 86.2.a) de la Ley Jurisdiccional.
Los razonamientos expuestos conducen a declarar la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, sin imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Debemos declarar la inadmisibilidad del recurso de casación 2284/2005, interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 22 de octubre de 2004, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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