STS, 17 de Julio de 2003

D. Luis Francisco interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 19/1995 contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 29 de noviembre de 1994 que desestimó el recurso ordinario deducido contra la providencia de 24 de octubre de 1994. Mediante esta última el instructor del procedimiento sancionador seguido por el Banco de España contra el "Banco Español de Crédito, S.A." y los titulares de sus órganos de administración y dirección general denegó a aquél la entrega de fotocopias de determinada documentación que obraba en el expediente.

Contra la misma resolución interpusieron el recurso contencioso-administrativo número 26/1995 D. Gaspar , D. Carlos Daniel , D. Felix , D. Juan Francisco , D. Jorge , D. Ángel Daniel , D. Lucio , D. Valentín y D. Alejandro .

Ambos recursos fueron acumulados por auto de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 6 de octubre de 1995.

D. Valentín presentó su demanda por escrito de 28 de noviembre de 1995 en el que suplicó se dicte "en su día sentencia en la que, estimando las alegaciones de esta parte, declare la nulidad de pleno derecho de la Resolución del Excmo. Sr. Ministro de Economía y Hacienda de 29 de noviembre de 1994, señalada en el Capítulo de Hechos de este escrito, así como de la Providencia de 14 de octubre de 1994, dictada por el Instructor en el Expediente Sancionador IE/BP-1/94 por la que denegaba la expedición de copias de la documentación obrante en tal expediente, con lo demás que haya lugar en Derecho y con expresa condena en costas a la Administración recurrida".

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 23 de abril de 1996 en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del recurso en obligada aplicación de lo dispuesto en el art. 82.c) de la Ley de la Jurisdicción en concordancia con lo establecido en el art. 37.1 de la misma, o subsidiariamente y en todo caso se declare la desestimación de la demanda con expresa confirmación de las resoluciones recurridas". Por otrosí se opuso al recibimiento a prueba.

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 30 de mayo de 1996 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 25 de mayo de 1998, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis Francisco , D. Gaspar , D. Carlos Daniel , D. Felix , D. Juan Francisco , D. Jorge , D. Ángel Daniel , D. Lucio , D. Alejandro y D. Valentín y en sus nombres y representaciones los Procuradores Sres. D. Pablo Hornedo Muguiro, D. Antonio Andrés García Arribas y D. Albito Martínez Díez, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 29 de noviembre de 1994, debemos declarar y declaramos ser ajustadas a Derecho las resoluciones impugnadas, y en consecuencia debemos confirmarlas y las confirmamos, sin expresa imposición de costas".

Con fecha 31 de diciembre de 1998 D. Valentín interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 11460/1998 contra la citada sentencia, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 35.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 62.1.a) y 135, último párrafo, de la misma y 24 de la Constitución, así como de los artículos 1.3 del Real Decreto 2119/1993, de 3 de diciembre, y 3.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de 12 de mayo de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 9 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 25 de mayo de 1998, desestimó el recurso contencioso- administrativo que habían interpuesto D. Valentín (y otras personas que ya no son parte en el presente recurso) contra las resoluciones administrativas antes reseñadas.

1. Mediante la primera de dichas resoluciones, de 14 de octubre de 1994, el instructor del procedimiento sancionador IE/BP-1/94 (seguido por el Banco de España al "Banco Español de Crédito, S.A." y a los miembros de su Consejo de Administración y Dirección General) denegó la expedición de copias de los documentos incorporados al expediente, que había sido solicitada por el actual recurrente y otras personas expedientadas.

   En concreto, la providencia denegó "la expedición de copias de cuantos documentos se hubieran incorporando al expediente como consecuencia de los medios de prueba practicados a instancia de parte y de oficio, así como copias de aquellos escritos de alegaciones que se hubieran podido aportar por otros expedientados [...] con posterioridad a la providencia de fecha de 15 de julio de 1994". Tal era el texto de la solicitud formulada mediante el escrito de 10 de octubre de 1994.

   La denegación, referida al momento temporal "en que actualmente se encuentra el expediente disciplinario", se basó en que "habiendo concluido la prueba, el ejercicio del derecho reconocido en el artículo 35 de la Ley 30/1992 ha de ejercitarse en el trámite de audiencia a la propuesta de resolución, previsto en el artículo 19.1 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, de aplicación supletoria en virtud de lo dispuesto en el artículo 1.3 del Real Decreto 2119/1993, de 3 de diciembre, sobre procedimiento sancionador aplicable a los sujetos que actúan en los mercados financieros."

2. La segunda resolución, esto es, la Orden del Ministro de Economía y Hacienda de fecha 29 de noviembre de 1994 por la que se rechazó el recurso ordinario interpuesto por los actores frente a la providencia de 24 de octubre de 1994, apreció que dicho recurso era, por una parte, inadmisible y, por otra, improcedente.

   En cuanto a la admisibilidad de dicho recurso ordinario, el Ministerio de Economía y Hacienda la rechazó por considerar que el acto impugnado era de mero de trámite no susceptible de recurso separado, pues no producía indefensión, ya que la denegación "en este trámite procesal" de la expedición de copias "no impide que en el momento oportuno y posterior de la audiencia se dé por el órgano administrativo la oportunidad a los expedientados de obtener copias de todos los documentos del expediente".

   En cuanto a la procedencia del recurso ordinario, también fue rechazada por la Orden Ministerial tras considerar que no se vulneraba ninguna de las normas invocadas por los recurrentes.

La Sala de instancia confirmó la legalidad de las resoluciones impugnadas. Tras centrar la pretensión actora en el sentido de que la resolución impugnada no lo era la providencia denegatoria de las copias, sino el acto final del Ministro que calificó tal acuerdo como acto de trámite no susceptible de recurso ordinario (lo que determinaba la admisibilidad del recurso contencioso administrativo dirigido contra este último acto final) el tribunal sentenciador consideró que aquella calificación era jurídicamente correcta.

Se basó para ello en los artículos 35.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 3.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto (uno y otro respecto del derecho de los interesados a conocer el estado de la tramitación de un procedimiento y a obtener copias de los documentos a él unidos), así como en el artículo 37.7 de la misma Ley 30/1992, relativo a la necesaria individualización de los documentos que se pretenda consultar.

A juicio de la Sala de instancia, "[...] es evidente que el acuerdo denegatorio de la expedición de copias de los documentos unidos al expediente es un acto de trámite, que no resuelve directa o indirectamente el fondo, no impide la continuación del procedimiento, pero tampoco causa indefensión. [...] Nada existe en autos de lo que podamos concluir que los interesados se han visto limitados en su derecho a conocer el contenido del expediente. Por otra parte, la expedición de copias, en aplicación de los artículos 18 y 19 del Real Decreto citado, ha sido referida por la Administración a un momento ulterior, cual es el trámite de audiencia posterior al pliego de cargos, cuando ya los hechos estén concretados así como los medios de prueba en los que el instructor basa sus afirmaciones [...]".

Añadió el tribunal sentenciador que "no existe pues indefensión en el actual momento, cuando aún no se ha formulado pliego de cargos ni se ha dado audiencia a los interesados para que formulen alegaciones previas a la resolución definitiva; por la simple denegación de copias - cuando la petición carece de la individualización necesaria atendiendo al número de documentos unidos al expediente- [...]. No existiendo indefensión, es ajustada a Derecho la resolución impugnada al declarar la inadmisibilidad del recurso ordinario al encontrarnos ante un acto de trámite".

El recurso de casación se interpone al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional y consta de un motivo único en el que se denuncia la infracción de un precepto legal y dos reglamentarios, amén del 24 de la Constitución.

El precepto legal supuestamente vulnerado es el artículo 35.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 62.1.a) y 135, último párrafo, de dicha Ley. Los preceptos reglamentarios cuya infracción también se denuncia son el artículo 1.3 del Real Decreto 1219/1993, de 3 de diciembre, y el artículo 3.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, ambos citados anteriormente.

Hemos de significar, ante todo, que el recurso de casación no combate de modo adecuado lo que realmente ha sido la razón de decidir de la sentencia: el tribunal de instancia confirmó la declaración de inadmisibilidad del recurso ordinario, tal como había sido declarada por la Orden Ministerial impugnada, precisamente por entender que la providencia originaria del instructor - contra la que se había interpuesto dicho recurso ordinario- no era susceptible de impugnación separada en vía administrativa, ya que se trataba de un mero acto de trámite que no producía indefensión ni determinaba la imposibilidad de continuar al procedimiento, sin decidir directa o indirectamente el fondo del asunto. Subrayaba aquel tribunal que el rechazo del instructor a expedir las copias solicitadas no era una negativa absoluta sino temporal, pues se limitaba a diferir su entrega a otro momento ulterior.

Es claro que semejante argumentación aplicaba el tenor del artículo 107.1 de la tan citada Ley 30/1992, precepto según el cual la oposición a los actos de trámite debe alegarse, por principio, para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento, y no de modo separado en el curso de éste. Sólo es posible la impugnación autónoma en los limitados supuestos en que los actos de trámite revisten las especiales características a que se refiere el inciso primero del citado artículo 107.1, esto es, cuando decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, o produzcan indefensión o perjuicios irreparables.

El juicio de la Sala sentenciadora sobre la aplicación del artículo 107.1 de la Ley 30/1992 no aparece, insistimos, propiamente combatido en casación pese a que sobre él se construye el pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso administrativo: no hay en el motivo único referencias expresas a la vulneración del artículo 107.1 antes citado. Ello no obstante, y como quiera que en el desarrollo argumental del motivo se hacen constantes alusiones a la existencia de indefensión, podemos considerar que con ellas se quiere poner de relieve la indebida aplicación del precepto legal por concurrencia de uno de los factores o componentes esenciales (concretamente, la indefensión) que permiten de modo excepcional la impugnabilidad anticipada y autónoma de los actos de trámite.

No dejaremos de advertir que el error de la Sala de instancia cuando afirma que en la fecha de la providencia del instructor (14 de octubre de 1994) no se había dictado aún el pliego de cargos (lo había sido, en efecto, anteriormente) resulta irrelevante para la solución del recurso. No es aquella una circunstancia decisiva para resolver si la negativa a la expedición de las copias solicitadas produjo, o no, indefensión al expedientado.

La tesis del recurrente afirma que se ha vulnerado el artículo 35.a) de la Ley 30/1992 así como su norma de desarrollo en materia sancionadora, el artículo 3.1 del Real Decreto 1398/1993 (al que remite supletoriamente el Real Decreto 2119/1993), en cuanto que uno y otro reconocen el derecho de acceso permanente al expediente, y el correlativo de obtener copias de los documentos que contenga, en cualquier momento del procedimiento. La privación de este derecho mediante la denegación de las copias solicitadas le habría producido indefensión.

Recordaremos que el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, bajo la rúbrica "Derechos de los ciudadanos" reconoce a éstos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, entre otros (letra a) el de "[...] conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos."

Una vez más hay que subrayar cómo, en el caso que nos ocupa, la denegación de las copias solicitadas lo fue tan sólo "en este momento de tramitación del expediente", de modo que su entrega se remitía a un momento posterior, precisamente el correspondiente al trámite de audiencia.

En el esquema instaurado por el Real Decreto 1398/1993, Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, una vez concluida, en su caso, la prueba, el órgano instructor del procedimiento ha de formular su propuesta de resolución. En ella fija los hechos que considere probados y su exacta calificación jurídica, así como determina la infracción que, a su juicio, aquéllos constituyan, la persona o personas que resulten responsables y la sanción que propone.

Hecha esta propuesta de resolución, dispone el artículo 19 del Reglamento que "se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del procedimiento. A la notificación se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener las copias de los que estimen convenientes, concediéndoseles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento."

No cabe duda, por lo tanto, de que el instructor (y más tarde el Ministerio de Economía y Hacienda) se atuvieron a las citadas prescripciones del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora al responder a la petición de los expedientados, especificándoles cuándo, a tenor de las normas aplicables, procedía la expedición de las copias de los documentos contenidos en el expediente.

Sostiene el recurrente que la lectura de los documentos y la preparación de su defensa exigían un tiempo "suficiente" dado el volumen del expediente, razón que justificaría su petición de entrega de las copias antes del trámite de alegaciones a la propuesta de resolución. Pero semejante alegación no basta para considerar que la decisión adoptada le dejara indefenso: nada impedía que, si fuera necesario, y a la vista de la voluminosa documentación existente, solicitara una ampliación del plazo (que ya había sido ampliado en el propio acuerdo de iniciación del expediente a treinta días).

La teórica indefensión se hubiera eventualmente producido por la negativa a ampliar el plazo si es que tras ella resultaba de todo punto imposible responder a la propuesta de resolución (o, a fortiori, si en el citado momento procesal que señala el artículo 19 se solicitase la expedición de copias y fuera ésta denegada sin motivo válido), pero no por el hecho de que el instructor se limitase a respetar las prescripciones reglamentarias en cuanto al momento de entrega de copias de documentos.

Sentada esta conclusión, esto es, negada la premisa mayor en que se basa el recurso de casación al no considerar, por nuestra parte, que la Sala de instancia haya errado cuando afirma que el recurrente no se vio indefenso por el mero hecho de que el instructor no accediera a anticipar la entrega de las copias solicitadas, carecen de relevancia, a efectos casacionales, las demás cuestiones que han sido objeto de polémica.

En efecto, el debate suscitado sobre otros argumentos aducidos para apoyar la negativa (las dificultades que para el normal funcionamiento de los órganos administrativos implicados en el procedimiento supondría la expedición de copias en cualquier fase de éste; el "colapso del funcionamiento material de los servicios de la Administración encargados de la tarea" en relación con lo dispuesto en el artículo 37. 7 de la Ley 30/1992; la necesidad de formular una petición individualizada de los documentos que se desee consultar, y no una "solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias" a los efectos de aquel mismo artículo; en fin, el carácter más o menos "desmesurado" de la petición por referirse a "un número altísimo de copias de miles de documentos") son otros tantos temas accesorios o complementarios que no inciden en el núcleo básico del pronunciamiento judicial de instancia.

No son pertinentes, decimos, a efectos casacionales porque, en la hipótesis más favorable para el recurrente, esto es, aun admitiendo dialécticamente que una determinada interpretación del artículo 35.a) de la Ley 30/1992 hubiera propiciado la respuesta positiva, en vez del rechazo, a la solicitud de entrega de las copias, la consecuencia derivada es que, todo lo más, se habría producido una vulneración de aquel precepto, pero no necesariamente una situación de indefensión.

Basado el pronunciamiento de instancia, como ya hemos reseñado, en el carácter de acto de mero trámite (carácter que no es, como tal, impugnado) y en la ausencia de indefensión (que sí ha sido impugnada, pero que hemos confirmado), decaen todas las demás consideraciones adicionales.

Lo mismo habría que decir respecto de las prescripciones del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora relativas a la "transparencia del procedimiento". Prescripciones reglamentarias que no hacen sino desarrollar el mandato del artículo 135 de la Ley 30/1992 que, a su vez, dispone que los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto responsable, entre otros, los derechos reconocidos por el artículo 35 de la propia Ley.

El principio de acceso permanente y sus consecuencias derivadas, fijado en el artículo 3 de dicho Reglamento ("el procedimiento [sancionador] se desarrollará de acuerdo con el principio de acceso permanente. A estos efectos, en cualquier momento del procedimiento, los interesados tienen derecho a conocer su estado de tramitación y a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en el mismo") puede ser interpretado de modo absolutamente literal, de modo que cualquier petición en cualquier momento y cualquiera que sea su contenido habría de ser inmediatamente satisfecha. Puede, no obstante, también ser interpretado en un contexto sistemático, poniéndolo en relación con otros factores concurrentes (como son aquellos a los que se refieren los argumentos adicionales antes expresados) o con otros preceptos del propio Reglamento, como el ya citado artículo 19.

En uno y otro caso, es decir, incluso si la solución más adecuada en derecho fuera la primera, no por ello se habría producido la indefensión que alega el actor en el caso de autos. Se trataría, vistas las circunstancias concurrentes, de un acto -de trámite- supuestamente contrario a derecho, pero no causante de indefensión, cuya impugnación se habría de ejercitar a través de los mecanismos a los que se refiere el ya citado artículo 107 de la Ley 30/1992.

Las consideraciones precedentes excluyen, pues, que, descartada la indefensión y siendo correcta la declaración de inadmisibilidad del recurso ordinario, pudiera entrarse a juzgar acerca de la legalidad en sí misma del tan citado acto de trámite. En esta misma medida, no se puede considerar que haya sido vulnerado el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992, pues si ciertamente los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho cuando lesionan el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, ya hemos reiterado que el mero hecho de que el instructor rechazase, en el momento en que lo hizo y a reserva de su ulterior entrega, las copias de los documentos solicitados no supuso violación, en este caso, de las garantías de defensa.

No ha lugar, en conclusión, a la estimación del recurso, con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español