STS, 14 de Marzo de 2006
| Ponente | OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2006:1227 |
| Número de Recurso | 7711/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 14 de Marzo de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZENRIQUE LECUMBERRI MARTIAGUSTIN PUENTE PRIETOOCTAVIO JUAN HERRERO PINAMARGARITA ROBLES FERNANDEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Marzo de dos mil seis.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la entidad Aeropuertos Españoles Navegación Aérea (AENA), representada por la Procuradora de los Tribunales Dña. Concepción Arroyo Morollón, contra la sentencia de 28 de junio de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso nº 322/99 , en el que se impugna la desestimación presunta (certificación de acto presunto de 5 de febrero de 1999) por el Ministerio de Defensa de la solicitud de reversión de la finca expropiada en su día, para ampliar el Aeródromo de Jerez de la Frontera, denominada "Parte de la Dehesa de la Parra". Han comparecido como partes recurridas el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado y D. Pedro Miguel y, tras su fallecimiento, como sucesor D. Donato representado por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Alvarez-Buylla y Ballesteros
La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 28 de junio de 2002 , objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "Que, estimando en sustancia el recurso formulado por don Pedro Miguel contra las resoluciones que se dicen en el antecedente primero de esta sentencia, debemos anular y anulamos dicha resolución, por no ser ajustada a Derecho, declarando el derecho del actor y de los demás comuneros a la reversión de la finca que se dice en el fundamento primero de esta sentencia, sin que haya lugar a otro pronunciamiento y sin hacer expresa imposición de las costas a ninguna de las partes".
Señala dicha sentencia como hechos: "1.º En 1946, por el Ministerio del Aire, se acordó la expropiación de la finca «Dehesa de la Parra», de la que el aquí actor era copropietario, de 97 Ha, 42 áreas y 22 centiáreas; 2.º El 13 de octubre de 1993, el Ministerio de Defensa dicta resolución por la que se declara la desafectación al fin público y la alienabilidad del inmueble de la base aérea de la Parra; 3.º el 10 de octubre de 1994 don Cesar y don Donato en propio nombre y en beneficio de los herederos de don Millán, don Jose Enrique y don Juan Pablo solicitan la reversión de los terrenos; 4.º En octubre de 1994, por la Gerencia de Infraestructuras, se inicia expediente de reversión y se requiere a los solicitantes para que aporten documentación complementaria necesaria para resolver, cuya documentación es presentada el 17 de enero de 1995; 5.º El 19 de mayo de 1995 se publica edicto del Director Gerente de la Gerencia de Infraestructura del Ministerio de Defensa por el que se pone en conocimiento de los antiguos propietarios y causahabientes de las fincas expropiadas, en cuya relación de propietarios figuran los aquí actores, la desafectación de los terrenos a efectos del ejercicio del derecho de reversión; 6.º el 22 de junio de 1995, los actores reiteran su petición; 7.º Pese a ello, desde 1996, la Gerencia se abstiene de adoptar resolución alguna y se inician negociaciones para la enajenación de los terrenos a AENA, cuyo proceso culmina el 28 de febrero de dos mil en que se hace entrega de dichos bienes a AENA".
Tras rechazar la falta de legitimación pasiva de la Administración invocada por el Abogado del Estado, la sentencia señala que la normativa aplicable es el art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa en la redacción anterior a la modificación introducida por la Ley 38/99 , entendiendo, frente a las alegaciones de AENA al invocar el art. 2.4 de la Ley 28/84 , que "se establece allí la competencia de la Gerencia para enajenar los bienes de dominio público cuando dejen de ser necesarios para la defensa. Dicha enajenación, continúa el precepto, requerirá, por parte del Ministerio de Defensa, la previa y expresa desafectación de los bienes del fin público al que estaban destinados y la declaración de alienabilidad. Pero esto, que permite que la declaración se haga por el propio Ministerio de Defensa, para nada afecta a la naturaleza del acto, que no es sino una desafectación del dominio público, por no ser ya necesario para las necesidades de la defensa. Y no se diga que el destino como aeródromo se mantiene. Y es que, no cabe confundir los aeropuertos destinados a la aviación civil, con una instalación militar. Así, la instalación militar ha dejado de ser precisa para las necesidades de la defensa, lo que justifica la desafectación; si los mismos terrenos son convenientes o no para el servicio de la aviación civil, es cuestión distinta y siempre supone un fin distinto de aquél para el que fueron expropiados los bienes. De hecho la distinción se contiene en el propio artículo 82 de la Ley 4/1990 , que distingue entre los establecimientos aeroportuarios, que se adscriben al nuevo ente, de las instalaciones al servicio de la Defensa que ya no sean necesarias a dichos fines".
Se indica en la sentencia que ese fue el criterio seguido por este Tribunal Supremo en sentencia de 16 de junio de 2001 , y se rechaza la pretensión de AENA de que se declare la imposibilidad de la reversión y se fije una indemnización, remitiendo al trámite de ejecución.
Notificada la citada sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la entidad Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 30 de octubre de 2002 se tuvo por preparado, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
Con fecha 16 de diciembre de 2002 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer tres motivos al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de Jurisdicción , solicitando que estimando los dos primeros motivos del recurso, se case y anule la sentencia de instancia declarando la inexistencia del derecho de reversión pretendido y, subsidiariamente, en razón del tercer motivo, se declare la imposibilidad de llevar a efecto la reversión y sea sustituido por la indemnización que corresponda.
Por auto de 17 de marzo de 2005 , rechazando la alegación de inadmisibilidad con invocación del art. 89.2, formulada por la parte recurrida en su escrito de personación, se admitió a trámite el recurso, del que se dio traslado a las partes recurridas, oponiéndose al mismo la representación de D. Donato, que solicitó su desestimación y la confirmación de la sentencia recurrida, mientras que el Abogado del Estado se abstuvo de formular oposición.
Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 8 de marzo de 2006, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
Se formulan en este recurso de casación, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de Jurisdicción , tres motivos. En el primero se alega la infracción del art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa , en relación con el art. 8 del Decreto de 12 de julio de 1946 , dado que cuando en 1947 se expropiaron los terrenos en cuestión ya estaba abierto al tráfico civil el Aeropuerto de Jerez de la Frontera, aun estando adscritos al Ministerio del Aire, por lo que la causa expropiandi pervive en tanto que los bienes han permanecido en todo momento destinados al mismo fin para el que fueron expropiados (uso aeroportuario).
En el segundo motivo se denuncia la infracción del mismo art. 54, en relación con la Ley 28/1984, de 31 de julio , por la que se crea la Gerencia de Infraestructura de la Defensa, entendiendo que el art. 2.4 de dicha Ley , trata de articular un procedimiento que permita que los bienes originariamente adscritos al Ministerio de Defensa, pudieran adscribirse al Patrimonio del Ente Público, lo que no quiere decir que necesariamente tenga que haber un cambio o alteración de destino, de hecho en este caso los terrenos han permanecido destinados a un fin vinculado con la aviación civil, con una mutación subjetiva sin que por ello nazca el derecho de reversión, invocando en su apoyo la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 30 de julio de 1998.
El derecho de reversión, regulado en los arts. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 , así como los artículos 63 y siguientes de su Reglamento de 26 de abril de 1957 , como señala la sentencia de 4 de noviembre de 2005 , se considera como un efecto especial producido por el juego de la causa de la expropiación pudiendo ser caracterizado como la consecuencia de una "invalidez sobrevenida" a la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la causa que la motiva, bien por no establecerse el servicio o ejecutarse la obra que motivó la expropiación, así como, también, si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados o desapareciese la afectación, pudiendo en tales casos, el primitivo dueño o sus causahabientes, recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, abonando a la Administración su justo precio, según se señala en el art. 54 de la Ley Expropiatoria , siendo la desaparición del elemento esencial de la causa, la razón determinante que hace que surja el derecho de reversión.
El supuesto de la desafectación a que se refiere el artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 en su originaria redacción, presupone, como señala la sentencia de 6 de abril de 2005 por referencia a la de 25 de enero de 2005 , la realización de la obra para la que en su día se efectuó la expropiación, y su posterior abandono, bien por desuso, o, bien por un cambio de uso, en cuyo caso la afectación desaparece, resultando de aplicación lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley de Expropiación Forzosa en su redacción originaria que reconoce, para el supuesto de desafectación de los bienes expropiados, el derecho de reversión a favor de los titulares de los bienes en ese momento.
En este caso, consta en la sentencia de instancia, como hecho, que además resulta del expediente, que la expropiación de los terrenos en cuestión se produjo en 1946 por el Ministerio del Aire; que el 13 de octubre de 1993 el Ministerio de Defensa dicta resolución declarando la desafectación al fin público y alienabilidad de la base aérea de la Parra y que el 19 de mayo de 1995 se publicó edicto del Director Gerente de la Gerencia de Infraestructura del Ministerio de Defensa, poniendo en conocimiento de los antiguos propietarios y causahabientes de las fincas expropiadas la desafectación de los terrenos a efectos del ejercicio del derecho de reversión, cumpliendo así lo dispuesto en el art. 65 del Reglamento de Expropiación Forzosa de 26 de abril de 1957 , con el consiguiente derecho de tales titulares a solicitar la reversión, como se resuelve en la sentencia de instancia.
En estas circunstancias no pueden prosperar los indicados motivos de casación, así, en cuanto al primero, la apertura al tráfico aéreo civil de los aeropuertos a que se refiere el art. 8 del Decreto de 12 de julio de 1946 (caso de Agoncillo (Logroño), General Mola (Vitoria, Matacán (Salamanca), Jeréz (Cádiz), Villanubla (Valladolid) Los Llanos (Albacete) entre otros), lo que pone de manifiesto es su condición de instalación militar y por ello precisa una concreta declaración para su apertura al uso civil. Por la misma razón, cuando tales bases militares dejan de destinarse a esa finalidad del Ejército se produce la desafectación formal, en este caso mediante la indicada resolución de 13 de octubre de 1993, que hace posible el ejercicio del derecho de reversión. Así se prevé en el art. 82. cinco.1, párrafo segundo de la Ley 4/1990, de 29 de junio , que crea el Ente Público AENA, que expresamente señala que para adscribir al mismo los bienes de dominio público afectos al Ministerio de Defensa, es preciso cumplir con lo establecido en el art. 2.4 de la Ley 28/84 , es decir, que se produzca la desafectación.
Por otra parte y en este contexto ha de interpretarse el alcance del indicado art. 2.4 de la Ley 28/1984, de 31 de julio , de creación de la Gerencia de Infraestructura de la Defensa, que se invoca en el segundo motivo de casación, en el que se atribuye a dicho organismo autónomo la facultad para la enajenación de los inmuebles de dominio público estatal que dejen de ser necesarios para la defensa, previa la correspondiente desafectación y declaración de alienabilidad efectuada por el Ministerio de Defensa, pero sin que ello suponga la privación del derecho de reversión que asiste a los propietarios y causahabientes de tales bienes, en cuanto fueron expropiados para un fin o destino que ya no tiene vigencia y por ello, precisamente, se ha producido la desafectación, sin que pueda invocarse el ulterior destino a la aviación civil, que supone un cambio y precisa la necesaria afectación, además de no resultar de aplicación las previsiones de la nueva redacción del art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa dada por la Ley 38/99 .
Así lo entendió esta Sala en la sentencia de 16 de junio de 2001 , reflejada en la de instancia, supuesto en el que como sucede aquí, no resulta comprensible que se haya interpuesto este recurso cuando ha mediado la declaración expresa de desafectación de los bienes por el Ministerio de Defensa y se ha publicado el anuncio correspondiente para conocimiento de los propietarios y causahabientes a efectos de ejercitar su derecho de reversión. También se manifestó esta Sala en el sentido de reconocer el derecho de reversión en relación, precisamente, con la desafectación de otro de los aeropuertos a que se refería el art. 8 del Decreto de 12 de julio de 1946 , concretamente el de Agoncillo, indicándose en la sentencia de 25 de enero de 2005 , tras hacer referencia a las facultades reconocidas en la Ley 28/84, modificada por la Ley 32/94 a la Gerencia de Infraestructura de la Defensa, que "lo anterior no excluye la vigencia del art. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 que reconoce para el supuesto de desafectación de los bienes expropiados el derecho de reversión a favor de los titulares de los bienes en ese momento, derecho del que evidentemente no pueden ser privados por la decisión acordada de compraventa de los terrenos entre el Ministerio de Defensa y la Comunidad Autónoma de La Rioja, decisión posterior a la desafectación de los bienes de domicilio publico como antes se ha dicho.
Como consecuencia del Convenio y de los actos preparatorios del mismo, los bienes en su momento expropiados cambiaron de destino, puesto que aun cuando de cumplirse la finalidad del Convenio, construcción de un aeropuerto civil, la función de servicio y uso público de los bienes se mantendría, habría desaparecido como consecuencia del cambio de asignación la afectación, y habría aparecido el derecho de reversión a ejercitar por el anterior titular, sus herederos o causahabientes".
Finalmente, ninguna virtualidad tiene la invocación de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 30 de julio de 1998 , no ya sólo por no constituir jurisprudencia sino porque, como indica la parte recurrida, tal sentencia fue casada por la de esta Sala de 7 de mayo de 2003 .
Por todo ello, estos dos primeros motivos de casación deben ser desestimados.
En el tercer motivo de casación se alega la errónea interpretación del art. 66.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa , en relación con el art. 121 de la Ley , en cuanto entiende, en contra de lo que se sustenta en la sentencia de instancia, que siendo notoria la imposibilidad de que los terrenos reviertan a sus antiguos propietarios (porque el aeropuerto está en pleno funcionamiento) puede declararse perfectamente en la sentencia que al amparo de los indicados preceptos el derecho de reversión sea sustituido por el derecho a la indemnización correspondiente, que habrá de determinarse tras la tramitación del procedimiento oportuno.
La sentencia de instancia, como ya se ha indicado antes, entiende que ello sería una pretensión autónoma de la parte demandante, que no tiene encaje en el proceso contencioso administrativo y que debe hacerse valer previamente en el procedimiento de reversión, añadiendo que la Sala carece de datos para deducir la imposibilidad y lo que no cabe por esta vía, caso de ser efectivamente necesarios los terrenos para las necesidades de la aviación civil, es prescindir del procedimiento de expropiación.
Como señala la propia parte recurrente, la pretensión subsidiaria objeto de este motivo de casación, se ejercita para que la ejecución de la sentencia definitiva no sea de imposible cumplimiento, lo que indica que se trata de una cuestión que en su caso se planteará con ocasión de dicha ejecución. Pero, además, en este caso, lo que se pretende en la demanda es el reconocimiento del derecho de reversión, dejándose para la ejecución de la sentencia la determinación del justiprecio correspondiente, donde podrá suscitarse, en su caso, la forma de reversión in natura o mediante la correspondiente indemnización como ejecución sustitutoria, lo que constituye un derecho o pretensión de la parte demandante que no ha ejercitado en la instancia ni por lo tanto ha tratado de acreditar, remitiéndose genéricamente al desarrollo de la ejecución, lo que justifica la decisión de la Sala de instancia de remitir igualmente al correspondiente incidente de ejecución, como opción legalmente válida atendidas las circunstancias y frente a otros supuestos en los que, habiéndose planteado por el actor en la instancia la imposibilidad de la reversión in natura, se da respuesta a dicha pretensión para que se tenga en cuenta en la ejecución.
En todo caso, el pronunciamiento de la Sala de instancia no impide el ejercicio de su derecho por la titular de la reversión, caso de apreciarse en su momento la imposibilidad de ejecución in natura, ni es obstáculo para que la parte demandada, aquí recurrente, pueda hacer valer sus alegaciones al respecto una vez suscitada la cuestión, por lo que no se advierte la infracción de los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 66.2 de su Reglamento que se denuncian en este motivo de casación, que por lo tanto debe ser desestimado.
La desestimación de los motivos invocados lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación, lo que determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 1.000 euros la cifra máxima por honorarios de letrado del reversionista recurrido. Sin que proceda señalar cantidad respecto del Abogado del Estado al no haber formulado escrito de oposición al recurso.
Que desestimando los motivos invocados declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 7711/2002, interpuesto por la representación procesal de la entidad Aeropuertos Españoles Navegación Aérea (AENA), contra la sentencia de 28 de junio de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso nº 322/99 , que queda firme; con imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 1.000 euros la cifra máxima por honorarios de letrado del reversionista recurrido. Sin que proceda señalar cantidad respecto del Abogado del Estado al no haber formulado escrito de oposición al recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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