STS, 10 de Junio de 1998
| Ponente | D. RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 6267/1992 |
| Procedimiento | APELACION |
| Fecha de Resolución | 10 de Junio de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Junio de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de apelación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE VALDEMANCO, representado por el Letrado Don Juan Manuel Vicent Cernuda, contra la sentencia dictada con fecha 20 de marzo de 1.992 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 1065/91, sobre reversión de finca expropiada; siendo parte apelada DON Juan Ramón, representado por el Procurador Don Manuel Infante Sánchez.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que debemos estimar parcialmente y así lo estimamos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Infante Sánchez en nombre y representación de Don Juan Ramón, CONTRA el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valdemanco de 20 de junio de 1.989, SOBRE reversión a favor del Ayuntamiento de las parcelas NUM000y NUM001de la Urbanización "Cerrillo de Matallera", al no haber sido edificadas en el plazo concedido, por lo que se declara la nulidad del acto recurrido, sin perjuicio de que el Ayuntamiento pueda acudir a la Jurisdicción civil ordinaria a hacer valer su derecho de reversión. No se hace pronunciamiento sobre costas".
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación que fue admitida a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Letrado Don Juan Manuel Vicent Cernuda en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Valdemanco; igualmente se personó el Procurador Don Manuel Infante Sánchez en representación de Don Juan Ramón, presentando ambas partes sus respectivos escritos de alegaciones.
Acordado señalar para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 3 de junio de 1.998, en cuya fecha tuvo lugar.
La sentencia que es objeto de recurso estima parcialmente la pretensión actora, en la medida en que se decreta la nulidad de los acuerdos del Ayuntamiento de Valdemanco sobre reversión de determinadas parcelas de bienes patrimoniales por la razón de no haber sido edificadas en el plazo otorgado para ello, estimando la incompetencia municipal para dictar una resolución semejante en atención a que el problema discutido es el de la propiedad de las mismas por diversas razones (naturaleza de la compraventa con sumisión a una cláusula resolutoria, validez de la prescripción adquisitiva extraordinaria y ausencia de regulación atinente a los bienes patrimoniales municipales), y acordando que se trata de una cuestión a ventilar ante la jurisdicción civil, sin que proceda pronunciarse sobre la reversión de las parcelas indicadas, lo que habrá de resolverse en esta última vía.
Frente a dichos razonamientos se alza el recurso de apelación que ahora se considera, alegando fundamentalmente. a) que el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por R.D. de 13 de junio de 1.986 sí contiene una suficiente y detenida regulación sobre la enajenación y reversión de dichos bienes; b) que la Jurisprudencia de esta Sala recaída en la interpretación del artículo 97 del anterior Reglamento de Bienes -y aplicable asimismo al actual- sostiene con firmeza que cabe la reversión incluso en los casos de enajenación onerosa, siempre que no se haya cumplido con el compromiso asumido en el momento de la adjudicación de los bienes patrimoniales de que se trate, en este caso ocurrido en el año 1.952; c) que no existe cuestión en torno a la realidad del incumplimiento del compromiso de construcción aceptado por el adjudicatario de los bienes, apareciendo plenamente reconocido por sus herederos, por lo que es totalmente procedente acordar en vía administrativa la reversión indicada.
Indudablemente las cuestiones litigiosas de propiedad sobre los bienes municipales han de ventilarse ante los Tribunales civiles, sin que en la vía contenciosa quepa efectuar pronunciamiento alguno sobre el tema a excepción de los supuestos -y con los límites- que se derivan de la resolución de cuestiones estrictamente prejudiciales, tal como reconoce el artículo 4º de la Ley de 27 de diciembre de 1.956; pero en este caso no se trata de decidir, por obvias razones, sobre semejante cuestión, sino únicamente sobre la procedencia de acordar la reversión a que se refiere, en efecto, el artículo 111 del R.D. de 13 de marzo de 1.986, y que constituye una virtual reproducción de lo ya normado en el artículo 97 del precedente Reglamento de Bienes de 27 de mayo de 1.955. Examinar la competencia municipal para acordarlo, la legalidad de procedimiento administrativo seguido y la procedencia de las causas de oposición articuladas frente al mismo, es la misión específica de los Tribunales de lo contencioso administrativo, siempre que la reversión se ejercite en relación con un contrato de los comprendidos en el artículo 3º.a) de la Ley de 27 de diciembre de 1.956.
Obra acreditado en autos, incluso por conformidad de ambas partes, que las parcelas NUM000y NUM001del "Cerrillo de Matallera" fueron adjudicadas mediante subasta pública al Sr. Luis Andrés(antepasado del actual demandante Sr. Juan Ramón), primero con carácter provisional y luego definitivamente, en el año 1.952 al precio de una peseta por metro cuadrado, si bien con la explícita subordinación a la condición, obrante en el pliego que sirvió de base a la subasta, de que había de construirse en ellas viviendas en el plazo máximo de seis años, perdiendo todos los derechos adquiridos y pagos verificados de no llevarse a cabo la edificación en el plazo estipulado. También obra acreditado que en el momento de la iniciación del expediente de reversión (abril de 1.989) no existía vestigio alguno de construcción, ni siquiera de los servicios mínimos de acometida de aguas, alcantarillado o energía eléctrica, en ninguna de ambas parcelas. Consta asimismo en el expediente administrativo la existencia de un requerimiento efectuado en el año 1.972 Don. Luis Andréspara su comparecencia en el Ayuntamiento con motivo del incumplimiento de la finalidad expresada, dado que la adjudicación se había verificado como promoción a la vivienda rural, e incluso para evitar el paro obrero en la zona, que traería como consecuencia la emigración, si bien no aparece demostrado en autos que dicho requerimiento hubiese llegado a conocimiento del interesado. Finalmente, se certifica la continuación de la inscripción en el Catastro de Riqueza Urbana en favor del Ayuntamiento de Valdemanco de las parcelas indicadas, aunque en el mes de enero de 1.989 la Corporación demandada había reclamado al actual actor y heredero del adjudicatario la suma de 135.000 pesetas en calidad de aportación a la obra de abastecimiento de agua potable de las mismas, y como propietario de ellas. Ninguna razón se ha alegado para no haber iniciado siquiera la construcción de las viviendas en las parcelas mencionadas, salvo la supuesta adquisición, por prescripción, de la propiedad de las mismas por parte de los actuales titulares.
El argumento alegado por el actor en orden a la carencia de regulación de los bienes patrimoniales municipales, del que se hace eco la sentencia apelada y con el que se pretende la reconducción de la acción ejercitada a la vía civil en la que habría de examinarse la cuestión de la propiedad adquirida, impeditiva del ejercicio de la reversión, no puede ser acogido. Es cierto que el artículo 6º del R.D. de 13 de junio de 1.986 ordena que los bienes patrimoniales se rijan por las normas del Derecho privado en defecto de regulación específica; mas, no solamente los artículos 80 y siguientes del Texto Refundido de 18 de abril de 1.986 recogen una serie de preceptos aplicables a su enajenación y disfrute, sino que el R.D. primeramente mencionado contiene una detenida regulación de la normativa aplicable a dichos actos de disposición, y, en, concreto, los artículos 109 y concordantes del mismo hacen mención expresa de su régimen de disponibilidad, tanto prohibiendo su cesión gratuita, salvo a Entidades o Instituciones públicas o Instituciones privadas carentes de ánimo de lucro, y para fines que redunden en favor de los habitantes del término municipal (artículo 109), como regulando explícitamente (artículo 111) la reversión de los mismos con todas sus pertenencias y accesorios al Ente Local si no fuesen destinados al uso previsto en el plazo estipulado (como regla general, el de cinco años), así como si no se mantuviese dicho uso durante los treinta años siguientes. En concreto: el precepto últimamente citado determina que el incumplimiento durante los plazos indicados de la finalidad prevista dará lugar a que se considere resuelta la cesión y reviertan los bienes al Ente Local correspondiente, sin olvidar que el articulo 111 constituye una práctica reproducción del artículo 97 del anterior Reglamento, al amparo del cual se han dictado la mayoría de las resoluciones en vía contencioso administrativa sobre el caso que nos ocupa.
Como ya ha acordado esta Sala en sentencia de 24 de diciembre de 1.985 (recogiendo asimismo la doctrina sentada en las anteriores de 25 de septiembre de 1.970 y 13 de noviembre de 1.972) ha lugar a la reversión de los bienes patrimoniales cedidos, cualquiera que sea el carácter del acto de disposición -gratuita u onerosa- efectuada, siempre que se incumpla la finalidad o destino prevista en el pliego de condiciones que haya servido de base a la adjudicación, habiendo de rechazarse toda tentativa de sustraer a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa la potestad para resolver sobre la validez o nulidad de la reversión acordada, puesto que impondría lo contrario, tanto la naturaleza administrativa del contrato de cesión -siquiera verse sobre bienes patrimoniales-, como la facultad que se otorga al Ayuntamiento para proceder a efectuarla de modo directo y que el Reglamento de Bienes autoriza. No se puede dudar, en efecto, de que una adjudicación bajo la condición explícita de promocionar la construcción de viviendas de tipo rural en el plazo de seis años atiende al cumplimiento de una finalidad característica de obra o servicio público evidente, en la medida en que la competencia municipal se viene extendiendo (desde el Decreto aprobatorio del Texto Articulado de 16 de diciembre de 1.950, por lo menos, en su articulo 101.2 a) a todo lo relacionado con la gestión urbanística y promoción de vivienda; competencias éstas que se mantienen el artículo 25.2 d) de la Ley de Bases vigente de 7 de abril de 1.985, y que permiten considerar la enajenación efectuada a los fines expresados como un contrato administrativo innominado, o atípico, pero que reviste especiales características que hacen precisa una especial tutela del interés público en su desarrollo, por atender a una finalidad social primaria, competencia de los Ayuntamientos titulares de los bienes enajenados con esa especifica finalidad que, en este caso al menos, ha resultado incumplida.
Por otra parte, ese ha sido el criterio reiteradamente mantenido por esta misma Sala en todas las ocasiones posteriores en que se ha planteado el problema, mereciendo citarse, como más significativas, las sentencias de 28 de diciembre de 1.987, 23 de noviembre de 1.992 y 28 de abril de 1.993; todas ellas referidas a casos en que se planteaban supuestos de reversión en cesión de bienes de carácter patrimonial, bien a instancia del Ayuntamiento cedente, bien a la de particulares que estimaban incumplidos los plazos otorgados por el mismo y en los que se discutía la posible exoneración de dicho cumplimiento en casos de fuerza mayor que hubiese impedido dar el destino estipulado en la cesión a los bienes patrimoniales objeto de la misma. Sin perjuicio de que existan supuestos en los que cabe apreciar la existencia de un motivo excusante de la falta de cumplimiento en plazo, y ya que ese no es el caso que ahora se debate, de lo que no puede dudarse es de la procedencia de decretar en vía administrativa el acuerdo de reversión sin tener que acudir a demandar el auxilio de los Tribunales para ello, ni de la competencia de esta Jurisdicción para enjuiciar la validez o nulidad del mismo, al tratarse del ejercicio de una potestad administrativa especifica atribuída a los Entes Locales por la normativa reguladora de la actuación patrimonial de los mismos.
No se opone a lo anteriormente expuesto la circunstancia de que la cesión se hubiese operado al amparo del Texto Articulado de 16 de diciembre de 1.950, antes de la promulgación del primer Reglamento (Decreto de 27 de mayo de 1.955) concretamente regulador de la reversión de los bienes patrimoniales en casos similares al presente. Tanto la Disposición Transitoria 1ª del mismo como la del vigente R.D. de 13 de marzo de 1.986 prevén su aplicación a todos cuantos trámites hayan de efectuarse a partir de su publicación. Y las sentencias de este Tribunal de 23 de noviembre de 1.992 y 28 de abril de 1.993, ya citadas en párrafos anteriores, se refieren precisamente a la aplicación de dichas normas a casos de reversiones referidas a cesiones operadas en los años 1.953 y 1.940, respectivamente.
Ahora bien: la certeza de los motivos que inducen a este Tribunal a separarse del criterio seguido por el de primera instancia, en cuanto este último sostiene la inexistencia de una regulación administrativa específica de los bienes patrimoniales municipales, así como la procedencia de anular el acuerdo de reversión por entender que en el presente caso se trata de una controversia sobre la propiedad de los terrenos en su día cedidos que ha de ser remitida al conocimiento de Juez civil, no obstan a la procedencia de confirmar el fallo parcialmente estimatorio del recurso contencioso en la medida en que se declara la nulidad del acuerdo de reversión del Ayuntamiento de Valdemanco, atendiendo a las especiales circunstancias que en este caso concurren.
El artículo 111 del R.D. 1.372/86 no opera de una manera absolutamente automática (tal como recuerda la sentencia de esta misma Sala de 30 de marzo de 1.998, dictada precisamente en un caso análogo, e incluso procedente del mismo Ayuntamiento de Valdemanco, al presente), y para recordarlo bastará con tener en cuenta todas las resoluciones que han flexibilizado los plazos otorgados para el cumplimiento de las condiciones impuestas al adquirente en la cesión de bienes patrimoniales, atendida la imposibilidad o extrema dificultad de cumplirlas en casos concretos. Son expresivas de esta flexibilidad, entre otras, las Sentencias de 28 de diciembre de 1.987 y 23 de abril de 1.992 recogidas en el tercer Fundamento Jurídico de esta resolución, así como la dictada en Sala de Revisión con fecha 10 de febrero de 1.988.
Desde otra perspectiva, ha de tenerse en cuenta que el derecho de reversión proclamado en el artículo 111 del R.D. de 13 de junio de 1.986, atribuye una potestad administrativa concreta a los Entes Locales para ejercitar por sí mismos la facultad de recuperar la propiedad de sus bienes patrimoniales enajenados, siempre que se incumplan las condiciones a que dicha enajenación -sea a título gratuito u oneroso- se somete. Pero el ejercicio de esa facultad está constreñido, a su vez, a dos períodos temporalmente diferenciados: el primero, de cinco años si no se expresase lo contrario (que en el caso concreto objeto de litigio se amplió hasta seis, por decisión municipal), durante el cuál ha de efectivizarse el cumplimiento de las condiciones anexas a la enajenación (construcción de las viviendas rurales en las parcelas enajenadas en harto favorables circunstancias para su adquirente); el segundo, de treinta años si nada en contrario se dice, durante el que habrá de mantenerse el destino previsto como condición en la enajenación de los bienes, de tal forma que, aún habiendo cumplido satisfactoriamente en plazo la condición impuesta, el cambio de destino de los bienes durante este segundo período da, igualmente, oportunidad al Ente Local respectivo para ejercitar la reversión legalmente prevista.
Siquiera no esté explícitamente previsto un plazo de caducidad para el ejercicio de ese derecho de reversión, lo cierto es que se desprende con claridad indudable del precepto comentado que, transcurridos ambos y sucesivos períodos, el cumplimiento de las condiciones impuestas, o el mantenimiento de la afectación de destino de los bienes, deja de ser motivo legal para el ejercicio de la potestad reconocida en el artículo 111, ya que aparece totalmente superado el lapso temporal (los seis años impuestos originariamente para llevar a cabo la construcción; los treinta años siguientes a la expiración de dicho término durante los que habría de mantenerse el destino de la misma) durante el cual se atribuye al Ente Local el derecho y la misión de velar por el cumplimiento de las condiciones impuestas en la cesión efectuada. Por esa misma razón, que no por otra, ha de estimarse disconforme con el ordenamiento jurídico el acto administrativo que acuerda la reversión de las parcelas enajenadas bajo condición de construcción en las mismas de determinadas viviendas, si el patente incumplimiento de esa condición se ha evidenciado durante más de treinta años después de expirado el plazo de compromiso ante la más absoluta pasividad municipal. En semejante tesitura, la pretensión de ejercitar el derecho de reversión de los bienes por vía de la potestad administrativa conferida por el artículo 111 puede ser impugnada con éxito por la parte actora, y sin perjuicio, como es natural, de la posibilidad de ejercitar las acciones, de que tanto ésta como el Ayuntamiento de Valdemanco se crean asistidos, sobre la definitiva propiedad de los mismos.
No hay méritos para hacer expresa imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Valdemanco contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 20 de marzo de 1.992, que confirmamos íntegramente en cuanto declara la nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Valdemanco de 20 de junio de 1.989 sobre reversión a su favor de las parcelas NUM000y NUM001de la Urbanización "Cerrillo de Matallera". Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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SAP Madrid 320/2009, 2 de Junio de 2009
...redacción, no cabe cuestionar cuál era la voluntad: la expresada textualmente (sentencias del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 1997 y 10 de junio de 1998 , entre otras). Y sólo podrá acudirse a los otros criterios interpretativos cuando o bien las palabras utilizadas resultan insuficientes......
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STS, 21 de Febrero de 2006
...y accesiones". Así, no sin dudas, lo hemos señalado ---entre otras--- en las SSTS de 23 de noviembre de 1992, 28 de abril de 1993, 10 de junio de 1998 y 24 de enero de 2006 (dos Así en la STS de 23 de noviembre de 1992 se señala que: "la Legislación aplicable está constituida, en el momento......
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STS, 14 de Febrero de 2006
...y accesiones". Así, no sin dudas, lo hemos señalado ---entre otras--- en las SSTS de 23 de noviembre de 1992, 28 de abril de 1993, 10 de junio de 1998 y 24 de enero de 2006 (dos Así en la STS de 23 de noviembre de 1992 se señala que: "la Legislación aplicable está constituida, en el momento......
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STS, 24 de Enero de 2006
...de 1986, RD 1372/1986, o el anterior de 27 de mayo de 1955 , así como en el carácter modal de la donación efectuada con apoyo en la STS de 10 de junio de 1998 y en la aplicación del plazo prescriptorio de 30 años contenido en el art. Tiene razón la parte recurrida cuando aduce cierta confus......
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Jurisprudencia del Tribunal Supremo
...27 de diciembre de 1999, 28 de enero de 2000, 12 de abril de 2000 y 24 de marzo de 2000, con alguna excepción menos significativa (SSTS de 10-6-1998 y 9-7-1999), ya matizada (SSTS de 28 de enero, 24 de marzo y 12 de abril de Quinto. Como señala la reciente Sentencia de 24 de marzo de 2000, ......