STS, 24 de Enero de 2006
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2006:184 |
| Número de Recurso | 1064/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 24 de Enero de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Enero de dos mil seis.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1064/01, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración del Estado contra la sentencia de fecha 12 de diciembre de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 4ª, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 359/99 , en el que se impugnaba la resolución del Subsecretario de Trabajo y Asuntos Sociales de 29 de enero de 1999, dictada por delegación del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales sobre reversión. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Irún representado por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Julia Corujo.
En el recurso contencioso administrativo núm. 359/99 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, Sección 4ª, se dictó sentencia, con fecha 12 de diciembre de 2000 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Primero.- Estimar el recurso contencioso administrativo promovido por la Procuradora doña Isabel Juliá Corujo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Irún, contra la resolución del Subsecretario de Trabajo y Asuntos Sociales de 29 de enero de 1999, dictada por delegación del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, sobre reversión, resolución que anulamos por no ser conforme a derecho. Segundo.- Declarar el derecho del Ayuntamiento de Irún a la reversión del inmueble, con sus pertenencias y accesiones. Tercero.- No procede hacer expresa declaración en materia de costas".
Notificada dicha resolución a las partes, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 3 de abril de 2001, formaliza el recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.
Por providencia de 23 de noviembre de 2005, se señaló para votación y fallo el 18 de enero de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala
El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra la sentencia estimatoria dictada el 12 de diciembre de 2000 por la Sección Cuarta de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso administrativo 359/1999 . Se impugnaba por el Ayuntamiento de Irún la resolución dictada el 29 de enero de 1999 por el Subsecretario de Trabajo y Asuntos Sociales que denegaba la solicitud de reversión del inmueble situado en la calle Elizatxo, 10. Amparaba la administración su denegación en la prescripción de la acción rescisoria del art. 1299 conforme a lo dispuesto en el art. 1969, ambos del Código Civil al mantener que el plazo de prescripción se computaba desde la extinción de la Organización Sindical en virtud del Real Decreto Ley 19/1976, de 8 de octubre .
Identifica la sentencia en su PRIMER fundamento el acto administrativo impugnado al que acabamos de hacer mención, para en el SEGUNDO consignar las conclusiones fácticas que consideramos necesario reproducir : "
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En virtud de escritura pública de cesión, otorgada el 4 de noviembre de 1963, el Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Irún, en nombre del mismo, cedió gratuitamente a la Delegación Nacional de Sindicatos una parcela de terreno, descrita en la escritura, con la condición de que la misma habría de destinarse precisamente a la construcción de una Casa Sindical.
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Con fecha 27 de enero de 1968 se formalizó escritura pública de manifestación de obra nueva de edificio construido con destino a la Delegación Comarcal de Sindicatos, sito en la ciudad de Irún.
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Con fecha 15 de noviembre de 1995, la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de Irún adoptó acuerdo por el que solicitaba a la Administración del Estado la reversión gratuita del terreno cedido, con sus pertenencias y accesiones, incluido el edificio existente.
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Según se deduce de la documentación obrante a los folios 284, 291 y 304 del expediente administrativo, el inmueble de que se trata se encuentra en la actualidad en estado de abandono."
Principia el TERCER fundamento con la afirmación categórica de que el recurso planteado debe prosperar por cuanto considera que la cesión realizada es un contrato atípico de naturaleza administrativa porque el bien transmitido es un bien patrimonial de una Administración pública. Apoya su razonamiento en la sentencia de este Tribunal de 24 de diciembre de 1985 así como en la de 31 de octubre de 1988 . Adiciona que no se trata de una donación pura y simple sino de una donación modal cuya finalidad ha dejado de ser realidad. Recalca que, con base en la sentencia de este Tribunal de 10 de junio de 1998 , no está previsto un plazo de caducidad para el ejercicio del derecho de reversión pudiendo durante treinta años el ente local velar por el cumplimiento de las condiciones impuestas en la cesión efectuada. Concluye que "el dies a quo a partir del cual ha de comenzar el cómputo de los treinta años, una vez transcurridos los cinco años iniciales -el Reglamento establece expresamente "transcurridos uno y otro plazo"-, debe situarse en la fecha de 27 de enero de 1968, cuando se formalizó escritura pública de manifestación de obra nueva de edificio construido con destino a la Delegación Comarcal de Sindicatos. En consecuencia, el plazo concluía el 27 de enero de 1998. Como quiera el Ayuntamiento de Irún comunicase a la Administración del Estado con fecha 20 de noviembre de 1995 el acuerdo de la Comisión Municipal de 15 de noviembre de 1995 -folio 268 del expediente administrativo- resulta claro que el plazo en cuestión -el de treinta años- no había transcurrido".
El único motivo del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se invoca al amparo del art. 88. 1.d) LJCA imputando interpretación errónea de los arts. 1299 y 1969 del Código Civil en relación con el art. 98 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, RBEL, de 27 de mayo de 1955 .
Defiende el Abogado del Estado que el abandono posterior del inmueble por consecuencia de la desaparición del Sindicato vertical y la subrogación del Estado en los bienes correspondientes al mismo puede desvincularse del cumplimiento de la carga de destino a Delegación Comarcal de Sindicatos, pues la obligación de cumplir con la carga señalada si se había hecho. Mantiene por ello la improcedencia de la reversión al no haberse solicitado en el término de cuatro años, conforme a los arts. 1299 y 1969 del Código Civil , por lo que solicita la estimación del recurso con declaración de conformidad a derecho del acuerdo denegatorio de la reversión. Considera infracción la aplicación del art. 97 del RBEL al reputar administrativo el contrato de cesión por cuanto defiende su naturaleza privada y el carácter no patrimonial del bien.
La Corporación demandada interesa la confirmación de la sentencia tras exponer incongruencia entre lo argumentado -contrato de naturaleza privada- y lo pedido -confirmación del acto administrativo-, por cuanto en ningún momento fue cuestionada la competencia de este orden jurisdiccional. Insiste en la corrección de la aplicación del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, RBEL de 13 de junio de 1986, RD 1372/1986, o el anterior de 27 de mayo de 1955 , así como en el carácter modal de la donación efectuada con apoyo en la STS de 10 de junio de 1998 y en la aplicación del plazo prescriptorio de 30 años contenido en el art. 111.
Tiene razón la parte recurrida cuando aduce cierta confusión en el recurso de casación al discutir la naturaleza de la donación la cual no fue objeto de controversia alguna al contestar la demanda . Se comprueba que hubo literal reproducción del contenido del acto impugnado que acuerda denegar la petición de reversión del inmueble objeto de controversia.
Resulta evidente que en momento alguno se planteó por el Abogado del Estado cuestión sobre el orden jurisdiccional competente ni tampoco acerca de la naturaleza, administrativa o civil de la cesión, ni menos aún del carácter patrimonial o no del bien cedido. Es de sobras conocida la jurisprudencia que destaca que el recurso de casación no es el ámbito adecuado para introducir cuestiones no debatidas en la instancia pues su función uniformadora de la jurisprudencia ha de centrarse en los preceptos aplicados por la sentencia de instancia o, para evitar la consagración de la incongruencia, que hubieren sido expresamente invocados por las partes.
Y, a mayor abundamiento, de haberse suscitado hubiera debido ser rechazada en aras a la reiterada doctrina que atribuye a este orden jurisdiccional contencioso administrativo el conocimiento de actos con similitudes con los aquí cuestionados.
En tal sentido la sentencia de la Sala Contencioso Administrativo de este Tribunal de 20 de enero de 2004 pronunciada en el recurso de casación 6236/1998 con cita de otras anteriores de 9 de marzo de 1994, 20 de diciembre de 1995 y 26 de enero de 1998 ; y la Sentencia , también de la Sala Tercera, de 1 de marzo de 2004 dictada en el recurso de casación 5107/2001 con expresa mención de las de 28 de abril de 1993, 12 de junio de 2001, 23 de junio de 2003 y 20 de enero de 2004 respecto a pretensiones de reversión respecto de terrenos en su momento cedidos para la construcción de cuarteles o de viviendas militares. Línea que ya había mantenido la sentencia de la Sala Tercera de 31 de octubre de 1988 en la que, previa a la declaración del derecho de reversión a favor de un Ayuntamiento por incumplimiento de las condiciones pactadas en la donación, se pone de manifiesto que la Sala Primera de este Tribunal Supremo en recurso de casación frente a una reclamación por vía civil de inmueble cedido en atención a la especial condición de la donataria - Falange Española Tradicionalista y de las JONS- y a la finalidad para la que se lleva a cabo - construcción de un edificio para la Jefatura Provincial de Falange- que revertirá al donante cuando se dedique a finalidad distinta o deje de estar dedicado al fin previsto- declara su incompetencia por tratarse de un contrato administrativo. No obstante en la sentencia de 18 de junio de 1990 la Sala de lo Civil no cuestionó su competencia al pronunciarse a favor de la resolución del contrato de cesión por incumplimiento de la condición resolutoria con ulterior reversión del bien a favor del municipio cedente respecto una finca cedida a la Organización Sindical para la construcción de una Casa Sindical cuyo destino debía mantenerse durante los treinta años siguientes.
Sentado lo anterior resulta incontestable que en sede casacional hemos de partir de la concreta y clara pretensión ejercitada por el Ayuntamiento de Irún en vía administrativa. Es decir la petición de reversión gratuita , con sus pertenencias y accesiones, del terreno cedido en noviembre de 1963 a la Delegación Nacional de Sindicatos para la construcción de una "Casa Sindical y Hogar del Productor de esta Ciudad", la cual si bien se llevó a efecto en enero de 1968 lo cierto es que, en el momento de la adopción del acuerdo municipal en noviembre de 1995, no se cumple la finalidad que determinó la cesión del suelo. Sin perjuicio de la incorporación del inmueble al Patrimonio Sindical Acumulado lo aceptado por ambas partes es que al tiempo de la pretensión la edificación lleva tiempo sin cumplir el destino que constituía la condición de la donación. A ello no es óbice que tal situación derive justamente de la desaparición de la Organización Sindical y ulterior establecimiento de la libertad sindical.
No ha habido por tanto una pretensión de la rescisión de la donación por incumplimiento de las obligaciones impuestas al donatario, permitida por el art. 647 del Código Civil . Recordemos que la jurisprudencia de esta Sala ha asumido en distintas sentencias (sentencia de 28 de abril de 1993 recurso de apelación 10499/1991, sentencia de 22 de julio de 2003, recurso de casación 5920/1999 ) lo vertido por la Sala Primera de este Alto Tribunal en su sentencia de 11 de marzo de 1988 acerca de que "la donación con carga modal del art. 647 del CC supone una institución en la que el donante ha exigido al donatario la concurrencia de un modo, finalidad, carga, motivo o recomendación cuyo incumplimiento puede dar lugar a la revocación o resolución de un contrato que, en principio, nació irrevocable por la sola voluntad del donante, pudiendo quedar sin efecto después por la existencia de tales incumplimientos".
Cuestión distinta es que la administración al resolver la pretensión utilizase unos argumentos y una razón de decidir absolutamente ajena a la acción ejercitada. No se entabló una acción rescisoria cuyo plazo de ejercicio se encuentra regulado en el art. 1299 del Código Civil y cuyo cómputo se rige por las reglas generales establecidas en el art. 1969 del mismo cuerpo legal . Se ejercitó una potestad administrativa para recuperar los bienes cedidos mediante el desarrollo de una reversión con amparo en los preceptos contenidos en el RBEL para el supuesto de incumplimiento de los fines impuestos, expresamente mediante la pertinente cláusula o implícitamente por aplicación del RBEL.
Insistimos en que no ha sido cuestionado el relato fáctico de la sentencia más arriba expresado. Por ello, ninguna duda ofrece que por el ente local se adoptó un acuerdo referido a la reversión del bien no respecto a la rescisión de la donación. En consecuencia no resulta aplicable la normativa del Código Civil sino el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, RBEL, cuyo texto vigente en el momento en que se acuerda la cesión, es el Decreto de 27 de mayo de 1955 , mientras que al adoptarse el acto acordando ejercitar la reversión resulta aplicable el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio .
Sin embargo tanto el art. 97 del RBEL/1955 como el art. 111 del RBEL/1986 , con redactado distinto, coinciden en el aspecto esencial de la exigencia de plazo temporal para el mantenimiento del destino respecto del cual fue cedido el inmueble, treinta años, así como que los fines para los cuales fue otorgado el bien se cumplan en el plazo máximo de 5 años. La regulación prevista en la norma reglamentaria, art. 111 RBEL/1986 , art. 97 RBEL/1955 , despliega su eficacia ante la inexistencia de estipulación especifica en el acuerdo de cesión. El incumplimiento de tales plazos conduce a la reversión de los bienes cedidos al Patrimonio de la Entidad municipal cedente con sus pertenencias y accesiones.
Estamos, por tanto, frente a una cuestión que ha sido objeto de frecuente tratamiento en la doctrina jurisprudencial. Así la precitada sentencia de 28 de abril de 1993 (recurso de apelación 10499/1991 ) recuerda que esta Sala "en sentencia de 31 de octubre de 1988 , ha declarado que la reversión de un solar y de lo en él edificado, a un Ayuntamiento, está prevista para el supuesto de incumplirse las condiciones pactadas, entre ellas, dedicarlo a finalidad distinta de la contemplada y en cuya atención se efectuó la donación". Tesis también considerada en la sentencia de 23 de noviembre de 1992, recurso de apelación 4885/1990 , si bien aquí no se accede a la reversión al haberse acreditado que el bien seguía siendo usado para el fin en su momento cedido pero, además, el transcurso de más de treinta años veda el ejercicio de cualquier acción en el sentido pretendido. Criterio este último también mantenido en la sentencia de 10 de junio de 1998, recurso de apelación 6267/1992 , al afirmar que aunque "no esté explícitamente previsto un plazo de caducidad para el ejercicio de ese derecho de reversión, lo cierto es que se desprende con claridad indudable del precepto comentado -art. 111 RBEL/1986 - que, transcurridos ambos y sucesivos períodos, el cumplimiento de las condiciones impuestas, o el mantenimiento de la afectación de destino de los bienes deja de ser motivo legal para el ejercicio de la potestad reconocida por el art. 111".
En consecuencia, no ofrece duda que el razonamiento de la sentencia acerca de que durante el plazo de 30 años se atribuye al Ente local el derecho y la misión de velar por el cumplimiento de las condiciones impuestas en la cesión estipulada se ajusta a los criterios normativos y jurisprudenciales expuestos. Por ende la reversión resulta procedente.
Se rechaza el motivo.
Procede imponer las costas a la parte recurrente, a tenor art. 131 LJCA , las cuales se fijan en la suma de 3.000 euros, atendiendo a la entidad del recurso y la oposición suscitada.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
Que no ha lugar al recurso de casación deducido por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 12 de diciembre de 2000 por la Sección Cuarta de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso administrativo 359/1999 en que acuerda su estimación frente a la impugnación por el Ayuntamiento de Irún de la resolución dictada el 29 de enero de 1999 por el Subsecretario de Trabajo y Asuntos Sociales que denegaba la solicitud de reversión del inmueble situado en la calle Elizatxo, 10 , la cual se declara firme con expresa imposición de las costas del recurso a la parte recurrente en la suma de 3.000 euros.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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