STS, 18 de Junio de 2008

La Sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal: <>

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de Promociones Ecu, S.A. se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 26 de enero de 2.004 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por la representación procesal de Promociones Ecu, S.A. se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que se estime el recurso de casación y se declare: Primero.- La responsabilidad patrimonial del Estado por existir nexo causal entre la actuación desarrollada por dicha Administración y los daños y perjuicios causados a mi representada. Segundo.- Con integración de los hechos admitidos como probados al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción, se condene a la Administración del Estado al pago de los daños y perjuicios causados a mi representada, que ascienden a la cantidad de un millón veinticuatro mil setecientos cuarenta y siete euros con treinta céntimos (1.024.747, 30 €), cantidad a la que habrá de adicionarse el interés legal del dinero y los intereses de demora que se fijen en aplicación del artículo 576 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, hasta la fecha en que se perciban por mi representada el total importe de las cantidades reconocidas como indemnización de daños y perjuicios. Tercero.- Que igualmente procede la imposición de la totalidad de las costas del recurso de conformidad a lo dispuesto por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Abogado del Estado para que formalice el escrito de oposición, en el plazo de treinta días, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente."

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 17 de junio de 2.008, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto

Tiene por objeto el presente recurso de casación la impugnación de la sentencia de 3 de diciembre de 2.003, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional, que resuelve, desestimándolo, el recurso contencioso administrativo, tramitado por el Tribunal de instancia con el número 875/2.001 a instancia de Promociones Ecu S.A. contra resolución presunta de la Administración del Estado sobre responsabilidad de la Administración.

En el fundamento de derecho primero de la sentencia recurrida se enumeran, como hechos esenciales para la resolución del litigio, los siguientes:

<<1.- Consta -folios 223 y sigs- la preocupación por la Administración de Costas ante la existencia de licencias de obra que podrían ser contrarias a la legislación de costas. En esta línea y según informe al folio 236 los Servicios Jurídicos del Estado informaron que debía procederse a solicitar al Ayuntamiento de Estepona la comunicación fehaciente de las licencias urbanísticas concedidas para, en su caso, proceder a su impugnación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo. Por ello se acordó interponer recurso contencioso-administrativo contra varias obras, entre ellas la 476/1985, habiéndose dictado Auto el 11 de agosto de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía (Málaga) ordenando la suspensión de las obras con causa en dicha licencia.

2. - El 4 de Octubre de 1989 se formalizó boletín de denuncia por la construcción de "la tercera fase en "playa Lobón" dentro de la servidumbre de protección". La primera y la segunda fase ya estaban construidas y habitadas. La entidad promotora era "PROMOCIONES ECU SA". Obra croquis al folio 221. Consta que el 28 de agosto y el 31 de octubre las obras continuaron.

3. - En noviembre de 1989 el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo se dirigió a la entidad recurrente informándole de la apertura de procedimiento sancionador y ordenando la paralización de las obras, de acuerdo con lo dispuesto en el art 103.1 de la Ley de Costas al tratarse de obras ilegales -folio 216 -.

3. - La entidad hoy recurrente interpuso recurso respecto del pronunciamiento relativo a la paralización de las obras- folios 204 y sigs-. En dicho recurso se sostiene, entre otras cosas que las obras son legales y están amparadas en la licencia 476/1985.

4. - En el informe emitido por la Demarcación de Costas al folio 176 se dice que dicha licencia había sido objeto de impugnación por los Servicios Jurídicos del Estado y se encontraba suspendida por Auto del TSJ de Málaga de fecha 11 de agosto de 1989, en el que se habían decretado la suspensión de las obras. Obran a los folios 230 y 231, Auto del TSJ de Málaga, en relación con la licencia concedida por el Ayuntamiento de Estepona a D Santiago, expediente 476/1985, de fecha 30 de abril de 1987, acordando la suspensión de las obras que D Santiago venía realizando al amparo de dicha licencia. La licencia en la que base la entidad recurrente su pretensión, ciertamente fue concedida a D Santiago y obra al folio 187. Al folio 26 la Administración informa que al estar suspendidas las obras por Auto judicial la Demarcación se abstuvo de proseguir el expediente sancionador.

5. - Por Resolución de 17 de mayo de 1990 se desestimó el recurso de alzada -folio 154-.

6. - El 5 de enero de 1993 se dictó Sentencia por el TSJ de Andalucía (Málaga) desestimando los recursos interpuestos por el Sr. Abogado del Estado contra las licencias otorgadas por el Ayuntamiento de Estepona -folios 116 sigs-. En dicha sentencia se aclara que el recurso iba dirigido contra, entre otras, contra la licencia 476/1985 concedida a D Santiago y que dio lugar a los autos 212/1989, luego acumulados al 243/1990. En dicha causa fue parte Promociones ECU SA.

7. - El Sr. Abogado del Estado interesó el 25 de febrero de 1993 que se indicase que para ejecutar la sentencia era precisa resolución acordando la ejecución provisional y previa prestación de caución -folio 112- y subsidiariamente interesaba el mantenimiento de la suspensión. La Sala accedió a lo pretendido e indico que era necesario instar, en su caso, la ejecución provisional -folios 112 a 114-, manteniéndose la medida cautelar.

8. - El 27 de mayo de 1999 se dictó Sentencia por el Tribunal Supremo desestimando el recurso.

9. - El 3 de junio de 2000 se interpuso reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración del Estado. En dicha reclamación se dice que la STS fue notificada el 4 de junio de 1999.>>

El Tribunal, después de rechazar la pretendida prescripción del ejercicio de la acción resarcitoria alegada por el Abogado del Estado, enjuicia el fondo del asunto entendiendo que la suspensión tiene su origen en la existencia del Auto dictado el 11 de agosto de 1989 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga, que acordó la suspensión de las obras que tuviesen causa en la licencia concedida a D. Santiago. Después de destacar el Tribunal de instancia que no puede hacerse a la Administración responsable de los actos necesariamente productores de la lesión o daño producido, ya que la misma se ha limitado a impugnar un acto administrativo ante la jurisdicción contencioso administrativa, impetrando la tutela a los Tribunales de Justicia como cualquier ciudadano que cuente para ello con la necesaria legitimación, y a solicitar la adopción de la medida cautelar, que fue decidida por el Tribunal, entiende que no existe relación de causalidad entre el hecho imputable a la Administración, esto es, la suspensión de las obras, y la lesión, daño o perjuicio producido, por lo que no concurren los requisitos necesarios para el nacimiento del derecho al resarcimiento pretendido, considerando que "la actuación de la Administración ha de medirse, por tanto, fuera del instituto de la responsabilidad patrimonial, para quedar constreñida al estricto marco procesal", destacando a este respecto que el ordenamiento jurídico ofrece una vía resarcitoria propia y específica para los daños causados a consecuencia de la suspensión de la ejecución del acto en el procedimiento contencioso administrativo, regulada en el artículo 124.4 de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa de 1.956, entonces vigente, y aplicable al caso de autos, conforme a cuyo precepto, levantada la suspensión, al término del recurso o por cualquier otra causa, la Administración o persona que pretendiese tener derecho a indemnización por los daños causados por la suspensión, deberá solicitarlo ante el Tribunal por el trámite de los incidentes, dentro del año siguiente a la fecha en que aquélla hubiese quedado alzada; y si no se formulara la solicitud dentro de dicho plazo, o no se acreditase el derecho, se cancelará seguidamente la garantía constituida. Precepto sustancialmente idéntico al contenido en el artículo 133.3 de la vigente Ley de la Jurisdicción, y que confirma el hecho de que los actores tuvieron ocasión, en los términos expuestos, para solicitar al Tribunal que tramitó la pieza de suspensión el reconocimiento de la indemnización por los daños causados a consecuencia de la misma, con mayor motivo en un caso como el de autos en el que consta -al folio 116- que los mismos fueron parte codemandada, por lo que procede la desestimación del recurso.

Frente a dicha sentencia se interpone el presente recurso de casación con fundamento en dos primero motivos, que serán objeto de análisis conjunto dada la intima conexión de las cuestiones que en los mismos se plantean. En el primero de ellos, y al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, se considera infringido el artículo 139 de la Ley 30/1.992, el artículo 106.2 de la Constitución, el 121 de la Ley de Expropiación Forzosa en relación con el 3.1 de la Ley 30/92 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como los artículos 9.1 y 103.1 de la Constitución Española.

En el motivo segundo, y al amparo de la misma norma procesal, se denuncia como infringido el artículo 139 de la Ley 30/1.992, así como el artículo 66 de la Ley de Bases de Régimen Local y la Jurisprudencia que desarrolla dicho precepto, y el artículo 721 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

En el desarrollo de ambos motivos cuestiona el recurrente la argumentación del Tribunal de instancia en relación con la no apreciación de nexo causal entre la actuación de la Administración y el daño derivado de la suspensión de obras que el Tribunal vincula, no a una decisión administrativa, sino a una resolución del Tribunal Contencioso Administrativo que, en una primera instancia, acordó por Auto la suspensión de las obras a que afectaba la licencia, impugnada por el Abogado del Estado en el procedimiento del artículo 66 de la Ley de Bases de Régimen Local.

El argumento del recurrente se fundamenta en imputar a la Administración del Estado una irregular actuación en cuanto que mantuvo el recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía y solicitó, improcedentemente a su entender, la suspensión de los efectos de la licencia de obras, entendiendo que, con ello, el Sr. Abogado del Estado se hace responsable y, en su lugar, la Administración que defiende, de la indebida suspensión de la licencia municipal.

El argumento del recurrente decae desde el momento en que, como hemos declarado en sentencia de 23 de noviembre de 2.004, la suspensión cautelar acordada en el procedimiento especial a que se refiere el articulo 66 de la Ley de Bases de Régimen Local no tiene carácter automático, ya que el precepto citado únicamente habilita al Tribunal para que la acuerde si la estima fundada, de aquí que decae toda la argumentación de la recurrente que vincula los daños derivados de la suspensión a una actuación administrativa, puesto que el Sr. Abogado del Estado, cuando, ejercitando la acción en vía contencioso administrativa, impugnó la licencia acordada por la corporación local y solicitó la suspensión no hizo más que ejercer su derecho como cualquier ciudadano, utilizando el cauce procesal especial que le brindaba el artículo 66 de la Ley de Bases de Régimen Local, y la suspensión acordada y que, en definitiva, fue la causante de los daños que el recurrente reclama, no es atribuible a la acción directa de la Administración, sino derivada de una decisión jurisdiccional.

Precisamente en relación con ello, la Sala de instancia se extendió, después de negar la existencia de nexo causal, en precisar el procedimiento resarcitorio que, a su juicio, hubiera procedido, dentro del marco establecido por la propia Ley de la Jurisdicción de 1.956, entonces vigente, y constituido por lo dispuesto en el artículo 124.4 de la citada Ley, extremo que es cuestionado por el recurrente en los motivos casacionales cuarto y quinto y que más adelante se analizarán.

En todo caso, y como hemos recordado recientemente en sentencia de 5 de diciembre de 2.007 en un supuesto similar, relacionado, precisamente, con el ejercicio de una reclamación formulada también por el Abogado del Estado en relación con la análoga decisión de la corporación local y desestimada en una primera instancia y luego recurrida en casación, la suspensión acordada por el Tribunal de instancia, solamente se mantiene durante la tramitación del recurso y hasta la sentencia que puso fin al procedimiento en que se había acordado, perdiendo desde ese momento toda virtualidad por la conclusión del proceso a que la misma se refiere, sin que a la anterior conclusión se oponga la circunstancia de que la sentencia dictada en los autos principales hubiera sido o no recurrida en casación, pues, como recordamos en la citada sentencia de 5 de diciembre de 2.007, reiterando los argumentos de la sentencia de 15 de julio de 2.004, la medida cautelar perdió virtualidad y la posibilidad de suspensión es cuestión que, en su caso, estará referida y resultará de la ejecución de la propia sentencia.

Precisamente en relación con tal cuestión cabe recordar aquí que, como se deduce de los hechos antes mencionados, el Abogado del Estado se opuso a la cancelación de la suspensión y la Sala de instancia recordó en el Auto de 31 de mayo de 1.993 que lo procedente hubiera sido la ejecución provisional, una vez interpuesto el recurso de casación contra la sentencia, puesto que habría recobrado posibilidad de ser ejecutada la licencia con la sentencia de instancia que declaró en 1.993 la conformidad a derecho de la misma, y ello en aplicación de lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción, vigente tras la reforma de 1.992 cuando se interpuso el recurso de casación. Resultaba, por tanto, susceptible de ejecución provisional la sentencia, como el propio Tribunal recordó a las partes, sin que por los mismos se instara dicha ejecución, lo que ratifica la improcedencia de atribuir a una actuación de la Administración las consecuencias de una inicial suspensión decidida por el Tribunal sentenciador y en que, al ser luego recurrida su decisión en casación, no se interesó la ejecución provisional de la sentencia favorable a los intereses del actor.

Los motivos, por tanto, han de ser rechazados.

En el motivo tercero el recurrente denuncia, al amparo de la misma norma procesal, la infracción de lo dispuesto en el articulo 139 de la Ley 30/1992 en relación con el 106.2 de la Constitución, y ello como lógica consecuencia de su argumentación de que concurrían todos los requisitos necesarios para obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones y, en definitiva, el resarcimiento como consecuencia de la responsabilidad de la Administración. Negada, sin embargo, la existencia de nexo causal por el Tribunal de instancia y desestimados los dos primeros motivos casacionales que tienen por objeto el examen del inexistente nexo causal, el motivo ha de ser igualmente rechazado.

En los motivos cuarto y quinto, el recurrente denuncia, en el primero, la infracción que se supone cometida de lo dispuesto en el artículo 142 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en relación con la aplicación indebida del artículo 124.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y en el quinto se alega por el recurrente la infracción del artículo 24.1 de la Constitución y de la jurisprudencia que lo desarrolla como consecuencia de la interpretación restrictiva dada por el Tribunal de instancia de lo dispuesto en el articulo 124.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, y todo ello según el artículo 3.1 del Código Civil.

En definitiva, el recurrente lo que plantea es la no aplicación al caso de la norma establecida en el articulo 124.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, y a la que se refiere el Tribunal de instancia después de negar la relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el daño producido, al precisar que el régimen resarcitorio estaba constituido por lo dispuesto en dicho precepto conforme al cual, levantada la suspensión y al término del recurso por cualquier otra causa, la Administración, o persona que pretendiese tener derecho a indemnización por los daños causados por la suspensión, habría de solicitarla ante el Tribunal por el trámite de los incidentes, dentro del año siguiente a la fecha en que aquélla hubiese quedado alzada y, si no se formulara la solicitud dentro de dicho plazo o no se acreditase el derecho, se cancelará seguidamente la garantía constituida.

Entiende el recurrente que el ámbito de lo dispuesto en el artículo 124.4 de la Ley de la Jurisdicción no se acomoda al régimen especial previsto en el artículo 66 de la Ley de Bases de Régimen Local, en el cual cabe que el Tribunal acuerde, cuando tal petición está fundada en una alegación de perjuicios al interés general, la suspensión del acto administrativo que cuestiona la competencia de la Administración del Estado por parte de una Corporación Local; presupuesto que no concurre en el caso contemplado en el artículo 124.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 donde ni siquiera existe la fianza a que el precepto se refiere.

La posibilidad de la aplicación del articulo 124.4 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 ha de entenderse establecida con carácter general en garantía y tutela de los derechos de las partes afectadas; y la circunstancia de que la suspensión se conceda, de conformidad con lo establecido en el artículo 66 de la Ley de Bases de Régimen Local, para el caso de que la decisión de la Corporación Local impugnada afecte a la integridad y efectividad del interés general que tutela el precepto, no excluye la posibilidad de que en el supuesto de que hubieran comparecido particulares, como aquí expresamente el Tribunal de instancia en la sentencia recurrida afirma en que fueron los recurrentes codemandados, haya de tenerse en cuenta también, en aras de una efectividad de la tutela judicial, los intereses particulares aducidos por éstos que, si bien en principio no obligan a la constitución de fianza dado el principio general excluyente de la prestación de la misma por parte del Estado que el propio recurrente reconoce, no impide ello que resulte de aplicación el régimen compensatorio de los daños y perjuicios causados establecido en el artículo 124 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, que en consecuencia hubiera permitido al recurrente obtener el resarcimiento de los daños causados por una decisión acordada por el Tribunal sentenciador y no imputable directamente a la Administración y para la cual está previsto un régimen compensatorio especial por la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

En la sentencia de esta Sala y sección de 5 de diciembre de 2.007 y en los ulteriores autos de 18 de febrero de 2.008 y 4 de junio de 2.008, hemos hecho aplicación de las previsiones contenidas en el artículo 124 de esa Ley de la Jurisdicción, en términos coincidentes, en lo sustancial, con el artículo 133 de la vigente, para indicar la vía resarcitoria en supuesto prácticamente coincidente con el contemplado en la presente casación y derivado de una decisión de impugnación de una licencia de la misma corporación municipal, en la que se obtiene un pronunciamiento de conformidad a derecho de la licencia en sentencia que es ulteriormente recurrida en casación. Como en aquellos casos resolvimos, cabría en cualquier caso entender aplicable a instancia de los particulares el procedimiento resarcitorio establecido en el artículo 124 de la anterior Ley de la Jurisdicción, y en el 133 de la vigente.

Todo ello sin perjuicio, además, de que a partir del pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en la primera sentencia de 1.993, y a pesar de ser ésta recurrida en casación, perdió eficacia la suspensión decidida en ese procedimiento y la cuestión quedó referida exclusivamente a una ejecución provisional que no fue instada por el recurrente y de lo que ninguna responsabilidad cabe atribuir a la Administración, sin que en aquella fecha, y al obtener el primer pronunciamiento favorable luego confirmado por este Tribunal en casación, el recurrente ejercitara el derecho a ser resarcido en los términos antes señalados de los daños derivados de la suspensión acordada ni interesase tampoco la ejecución provisional de esa sentencia favorable posteriormente confirmada en casación.

Procede, en consecuencia, declarar no haber lugar a los motivos de casación articulados por el recurrente.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, procede la condena en costas del recurrente con el límite, en lo que se refiere a los honorarios de Letrado, de la cantidad de 3.000 €.