La responsabilidad jurídica de los poderes públicos. La responsabilidad patrimonial del estado legislador en España, hoy
| Autor | José Luis Arjona Guajardo-Fajardo |
| Páginas | 37-85 |
CAPÍTULO II
LA RESPONSABILIDAD JURÍDICA
DE LOS PODERES PÚBLICOS.
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DEL ESTADO LEGISLADOR EN ESPAÑA, HOY
1. LA RESPONSABILIDAD JURÍDICA
DE LOS PODERES PÚBLICOS
La responsabilidad jurídica de los poderes públicos es tema cu-
yos orígenes históricos no se remontan mucho en el tiempo, ya que
hasta el siglo
XVIII
fue principio indiscutido que el príncipe (el go-
bernante) era soberano, que sus decisiones no causaban daño y no
tenía, por tanto, que responder por ellas 1, y que en todo caso de sus
actos respondía solo ante Dios. No había, pues —no cabía imagi-
narlo siquiera—, responsabilidad ninguna que pudiera reclamarse al
príncipe-regidor en razón de los efectos que sus actos o decisiones
pudieran tener para los súbditos 2.
1 Es lo que se dio en llamar ius eminens, recogido luego en el mundo inglés en
la conocida máxima «The King can do no wrong».
2 Otra cosa es que a me dida que las ideas fueron cambiando, las cosas fueron
también evolucionando en este tema. Así, nos dice
ESTEVE PARDO
que en tiempos del
absolutismo ilustrado, cuando la Administración causaba perjuicios económicos a los
particulares (fundamentalmente a causa de requisas militares), trataba también de
38 José Luis Arjona Guajardo-Fajardo
A partir de esa época, sin embargo, el planteamiento fue evolu-
cionando en el sentido de tratar de someter a Derecho también a los
poderes públicos, siendo hoy posible considerar que esa meta ha
sido alcanzada en líneas generales 3.
Ocurre, ahora bien, que el ejercicio de los poderes públicos se
desenvuelve a través de funciones de naturaleza distinta: unas veces
se trata de funciones ejecutivas o administrativas —cuando el Esta-
do (el Gobierno) ejecuta lo dispuesto en las normas o cuando es
parte en concretas relaciones jurídicas y mediante su Administración
gestiona y defiende su posición en ellas—, otras veces se trata de
funciones judiciales —cuando el Estado no es titular de un interés
discutido ni parte de una relación litigiosa sino que simplemente
viene a dirimir, a través de sus jueces y tribunales y aplicando el
Derecho previamente establecido, las controversias (los pleitos) que
se plantean entre sujetos— y otras, finalmente, son funciones legis-
lativas —cuando el Estado elabora (aprueba, modifica o deroga) las
normas con que se regulan las relaciones jurídicas entre personas
(sea él, o no, parte de esas relaciones)— 4. Esta precisión es impor-
tante, por cuanto que el régimen de responsabilidad no se plantea y
indemnizarles o compensarles por ello. Pero eso, destaca
ESTEVE PARDO
, aunque
constituía un cambio importante con respecto a lo que con anterioridad se hacía, no
puede hacer olvidar que se trataba de una concesión graciosa de la Administración,
no de un derecho que los sujetos afectados tuvieran y cuya satisfacción pudieran
exigir ante un tribunal: «había Administración —dice
ESTEVE PARDO
—, pero no había
Derecho administrativo» (Lecciones de Derecho Administrativo, Madrid-Barcelona-
Buenos Aires-Sao Paulo, 2014, p. 289).
3 Uno de los primeros exponentes del cambio (de la limitación del ius eminens)
se articuló a través de la figura de los llamados iura quaesita, considerando que los
derechos adquiridos por los sujetos podían ser sacrificados («expropiados») por el
Estado cuando así conviniera al bien común pero que ello generaba a favor de esos
sujetos derecho a percibir la correspondiente indemnización (
GARRIDO FALLA
, «La
constitucionalización de la responsabilidad patrimonial del Estado», en Revista de la
Administración Pública, núm. 119, 1989, p. 9). Más tarde se pasó a admitir la even-
tual responsabilidad contractual del Estado, cuando este fuera parte en relaciones de
esta naturaleza. Y luego se abrió también la puerta a la responsabilidad extracontrac-
tual en supuestos concretos, ya por actos de los agentes o funcionarios públicos, ya
por riesgo (vid.
SANTAMARÍA PASTOR
, «La teoría de la responsabilidad del Estado le-
gislador», Revista de Administración Pública, núm. 68, 1972, p. 62 ss. y 76 ss.;
GARRIDO FALLA
, «La constitucionalización…», op. cit., pp. 7-9 y 12-31; y
ESTEVE
PARDO
, op. cit., pp. 289-293).
4
GONZÁLEZ PÉREZ-GONZÁLEZ NAVARRO
, Comentarios a la Ley de Régimen jurídi-
co de las Administraciones Públicas y Procedimiento administrativo común, Cizur
Menor, 5.ª ed., 2012, pp. 2167-2168.
La responsabilidad jurídica de los poderes públicos 39
desenvuelve siempre de igual forma, sino que varía dependiendo de
la función de que se trate.
De esas funciones, la que con mayor frecuencia —a enorme
distancia de las otras— es susceptible de causar daño y por tanto
generar reclamaciones de responsabilidad es, sin duda, la primera;
es la que ha venido a ser conocida con el nombre de «responsabili-
dad patrimonial de la Administración pública», firmemente asenta-
y regulada actualmente entre nosotros por la Ley 40/2015, de 1 de
octubre de 2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (en ade-
También está firmemente establecida —aunque estadísticamen-
te produzca un número incomparablemente menor de casos y recla-
maciones— la responsabilidad por daños causados a resultas de
actuaciones judiciales (mal funcionamiento, error judicial), encon-
da con detalle en la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder
Otra cosa ocurre, en cambio, con la responsabilidad por daños
derivados de leyes elaboradas y aprobadas por el Estado. Y es que,
aunque al igual que ocurre con las actuaciones de los demás poderes
públicos las leyes pueden también causar daño a algunos de sus
5 «1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifi-
can. / 2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a
ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del fun-
cionamiento de los servicios públicos».
6 Arts. 32-37 de la misma. Con anterioridad, la cuestión había estado regulada
Jurídico de la Administración del Estado, de 1957 (arts. 40 ss.); y en la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Adminis-
trativo Común, de 1992 (arts. 139-143). Para una visión sintética de la evolución
en este ámbito, vid.
GARRIDO FALLA
, «La constitucionalización…», op. cit.,
pp. 26-31; y
MARTÍN REB OLLO
, voz «Responsabilidad de la Administración (Dere-
cho Administrativo)», en Enciclopedia Jurídica Básica, Madrid, 1995, vol. IV,
pp. 5926-5930.
7 «Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia
del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una
indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley».
8 Arts. 292-297.
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