STS, 2 de Junio de 2003
| Ponente | D. Francisco Trujillo Mamely |
| ECLI | ES:TS:2003:3752 |
| Número de Recurso | 7707/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 2 de Junio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Junio de dos mil tres.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por la empresa POLIPROPILENO DE GALICIA, S.A., representado procesalmente por la Procuradora Doña SUSANA YRAZOQUI GONZALEZ, contra la sentencia dictada el día por la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 9ª ) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso número 7707/98, que confirma, por ser ajustadas a derecho, la Resolución de la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales de 20 de diciembre de 1994, y la del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de octubre de 1995.-
En este recurso es también parte recurrida LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO representada procesalmente por el Sr. ABOGADO DEL ESTADO.
Con fecha 24 de abril de 1998, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 9ª ) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que debemos desestimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Yrazoqui González, en nombre y en representación de la entidad " Polipropileno de Galicia, S.A.", contra la resolución dictada por la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales de 20 de diciembre de 1994, confirmada en vía administrativa por resolución dictada por el Ministerio de Economía y Hacienda de fecha de 23 de octubre de 1995, y en consecuencia, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico, debiendo ser confirmadas ".-
Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación la entidad POLIPROPILENO DE GALICIA, S.A., a través de su Procurador Sr. YRAZOQUI GONZÁLEZ, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se casara y anulara la recurrida y se declarase la disconformidad a derecho de las resoluciones recurridas.
La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso interpuesto de contrario, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-
Mediante providencia de fecha 27 de febrero de 2003, e acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 22 de mayo siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-
Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada con fecha 24 de Abril de 1.998, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 9ª, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil hoy recurrente en casación, contra la Resolución de fecha 23 de Octubre de 1.995, dictada, por delegación, por el Subsecretario de Economía y Hacienda confirmando en vía administrativa la de la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales, de fecha 20 de Diciembre de 1.994, que había acordado: "1. Dejar sin efecto el expediente de incumplimiento incoado con fecha 22 de Junio de 1.994 a la empresa POLIPROPILENO DE GALICIA, S.A.. 2. Modificar las condiciones de creación de empleo impuestas en el proyecto C/0035/I30, a la empresa POLIPROPILENO DE GALICIA, S.A., en Resolución Individual de 17 de Mayo de 1.989, mediante la supresión de su apartado "3.CONDICIONES ESPECIALES " quedando, por lo tanto, como única condición de creación de empleo la establecida en su apartado 2.2 (Crear y mantener 84 puesto de trabajo). 3.- Modificar el párrafo tercero de la primera página de la antedicha Resolución de concesión de incentivos regionales que quedará redactada del siguiente modo: " Subvención a fondo perdido por un importe de 897.565.440 pesetas, resultado de aplicar el porcentaje del 41% a la inversión aprobada de 2.189.184.000 pesetas ". 4.- En consecuencia, POLIPROPILENO DE GALICIA, S.A. deberá reintegrar al Tesoro Público la cantidad de 110.473.390 pesetas, que se desglosa en 87.567.360 pesetas correspondientes al exceso que la valoración inicial representaba sobre la evaluada por el Consejo Rector el 12 de Diciembre de 1.994, más los intereses legales que ascienden, hasta el 15 de Diciembre de 1.994, a 22.906.030 pesetas ".
Los antecedentes de que partió la sentencia de instancia para llegar a la conclusión desestimatoria del recurso y, por tanto, a la declaración de ser conformes a derecho las Resoluciones recurridas, fueron los siguientes: " a) Por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 20 de Abril de 1.989 se concedió a la entidad "Polipropileno de Galicia, S.A. ", incentivos consistentes en una subvención a fondo perdido por importe de 985.132.800 pesetas, resultado de aplicar el porcentaje del 45% sobre un importe de la inversión realizada de 2.189.184.000 pesetas. Acuerdo que fue notificado a la entidad beneficiaria mediante resolución individual de 17 de mayo de 1.989. Los citados incentivos fueron concedidos al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de Diciembre, reguladora de los incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y el Real decreto 1535/1987, de 11 de Diciembre, que desarrolla la anterior Ley, y del Real Decreto 21/1988, de 21 de Enero, de Delimitación de la zona industrializada en declive de El Ferrol. b) En la Resolución de 17 de mayo de 1989 se imponía al beneficiario de la subvención el cumplimiento de la condición especial consistente en contratar a 63 trabajadores adscritos al Fondo de Promoción de Empleo de la Zona. c) Ante el incumplimiento de dicha condición la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales inició un expediente de incumplimiento en fecha 22 de junio de 1.994 resultando del mismo las resoluciones ahora impugnadas por las cuales se modificó la resolución individual expresiva de la subvención otorgada a la entidad "Polipropileno de Galicia, S.A." y ordenó el reintegro de 110.473.390 pesetas ".
La sentencia, a partir de ahí, sostiene, sintéticamente expresado, como base de su argumentación, que no se incurre por la Administración en nulidad de pleno derecho por proceder a la revocación de un acto administrativo declarativo de derechos - la Resolución individual de concesión de 17 de Mayo de 1.989 -, sin acudir a la vía de la revisión de los actos nulos, anulables o simplemente lesivos, conforme a los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1.992, en cuanto las subvenciones en razón a su propia naturaleza están sujetas a un régimen de revocación especial, por cuanto su eficacia está sometida al cumplimiento de las condiciones establecidas en el propio acto o en la normativa que les de cobertura, por lo que, en consecuencia, si se constata el incumplimiento o sobreviene la incidencia prevista en la norma, la Administración puede, bien revocarlo o modificar su eficacia; y acontecido en este caso que se había impuesto como condición especial la consistente en la contratación de 63 trabajadores, con arreglo al plan prefijado por la propia empresa y aprobado por la Comisión Gestora, que debían proceder del Fondo de Promoción de Empleo de la Zona, y acreditado que este extremo no se cumplió, el artículo 35.4 del Real Decreto 1535/1.987, de 11 de Diciembre, en la redacción dada por el Real Decreto 302/1.993, permitía la modificación establecida en las Resoluciones impugnadas.
Asimismo, añade, que dentro de las facultades de la Administración conforme a los preceptos citados, se encuentra la de " incoar procedimiento de modificación del proyecto inicial ", cuando, como en el caso de autos, se constata el incumplimiento de la condición especial impuesta aunque no fuese por causa imputable a la parte, entendiendo que entra dentro de la discrecionalidad técnica de la Administración valorar la importancia que, como condición modulatoria de la cuantía de la subvención, ha de tener la contratación específica de trabajadores integrados en el Fondo de Promoción de Empleo, correspondiendo, en cambio, a la jurisdicción, analizar su razonabilidad y proporcionalidad; y, a estos efectos, concluye que no le parece arbitrario que la Administración tenga en cuenta como un elemento a considerar la contratación de trabajadores que pertenezcan al Fondo citado; criterio que además resulta del propio Real Decreto 21/1.988, de 2 de Enero, de Creación de la Zona Industrializada en Declive de El Ferrol, ( artículo 10).
Sin que, por último, entienda que existiese la falta de cobertura legal para la devolución al Tesoro del importe en que se disminuye de la subvención concedida inicialmente, porque tal habilitación no es que se establezca por primera vez en el Real Decreto 302/1.993, de 26 de Febrero, modificando el artículo 35 del Real Decreto 1.535/1.987, sino que ya el propio apartado 3 del artículo 34 de éste habilitaba la devolución de la parte correspondiente de la subvención percibida.
El primer motivo de casación que articula la representación procesal de POLIPROPILENO, S.A., al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, denuncia la infracción por la sentencia de lo dispuesto en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con lo establecido en el artículo 34 del Real Decreto 1.353/1.987, de 11 de Diciembre, ( sic).
Al argumentar este motivo la recurrente parece olvidar cual es el objeto del recurso de casación, puesto que muchas de las alegaciones que realiza, como acertadamente pone de relieve la defensa de la Administración, se refieren más propiamente a las Resoluciones administrativas impugnadas que a la sentencia, que es propiamente el objeto del recurso; y ésta, ya hemos visto y dejado transcrito en forma sintética, da respuesta cabal al planteamiento que de nuevo vuelve a hacerse, con lo que ello, en rigor, bastaría para desestimar el motivo.
Mas, a mayor abundamiento, ha de decirse que, precisamente, la recurrente para fundamentar el motivo, parte de que no pudo cumplir la condición especial que le había sido impuesta, que ella misma propuso al solicitar la subvención y a la que prestó su aceptación en 7 de Junio de 1.989. A partir de ahí el análisis del incumplimiento de la Resolución individual que se reconoce por la Administración, constituye el propio presupuesto para la aplicación de lo establecido en el artículo 34.3 del Real Decreto 1.535/1.987, de 11 de Diciembre, (" Cuando se acredite que el incumplimiento no es imputable a la Empresa beneficiaria, no resulta de gran entidad o circunstancias de interés público así lo aconsejen la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales podrá optar por incoar expediente de modificación del proyecto inicial, mediante el procedimiento correspondiente de los establecidos en el artículo 32 de este Reglamento")y recoge el apartado Séptimo.4. de la Orden de 17 de Enero de 1.989, que establece las normas complementarias para la tramitación y gestión de los incentivos regionales.
Por cuanto que, precisamente, lo que se toma en cuenta no es el incumplimiento imputable, sino el no imputable que permite la modificación de la subvención. Sin que a partir de ahí pretender vincular la necesidad de la revisión a la declaración de cumplimiento que hizo la Comunidad Autónoma en 16 de Julio de 1.992, tenga relevancia desde el momento en que la propia parte reconoce que no cumplió la condición especial establecida en la Resolución individual de otorgamiento de la subvención, - sin que además comunicara, como le incumbía, conforme a las condiciones generales cualquier alteración en su cumplimiento, -, Resolución individual que tuvo en cuenta la específica procedencia de los sesenta y tres trabajadores que se obligaba a contratar para, en base a ello, concederle una mayor subvención. Frente a su propio reconocimiento de que no cumplió en sus términos la condición de que se trata, no puede hacer prevalecer la declaración contenida en el certificado de la Consejería a que apela. Y nada puede impedir, limitar o condicionar el ejercicio por la Administración del Estado de sus propias y específicas competencias cuando en el artículo 33. " Competencias para el control de los incentivos ", del Real Decreto 1537/1.985, en su redacción original, ya establecía que: " La Dirección General de Incentivos Económicos Regionales vigilará la adecuada aplicación de los incentivos regionales, sin perjuicio de las actividades de control y seguimiento que realicen las Comunidades Autónomas, pudiendo para ello realizar las inspecciones y comprobaciones y recabar la información que considere oportuna ", de donde debe deducirse que corresponden a las Comunidades Autónomas sólo funciones de control y seguimiento del proyecto; en definitiva, funciones de colaboración con la Administración Central, que en ningún caso desplazan las fundamentales que a esta le son propias, como en reiteradas ocasiones hemos dicho.
Por lo que el motivo ha de ser desestimado.
Como segundo motivo de casación al amparo del propio ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional citada, se aduce la infracción de lo dispuesto en el artículo 34.3 del Real Decreto 1.535/1.987, de 11 de Diciembre y 24 de la Constitución.
En realidad este motivo está ya resuelto con lo dicho anteriormente acerca del alcance del artículo 34.3, precisamente porque se admite el incumplimiento aunque por sus causas no de lugar a la revocación de los beneficios, sino a la modificación de aquello en que en la Resolución de concesión se tuvo en cuenta para una mayor subvención. Además, en el mismo, de forma un tanto confusa, lo que parece que viene a sostenerse es que sólo la declaración de incumplimiento habilita para incoar expediente de modificación del proyecto inicial, lo que desde luego no resulta ni lógico ni amparado por las normas aplicables. Partiendo del incumplimiento de la condición especial que, como hemos insistido, la propia parte está reconociendo, lo que la Administración hace, en el procedimiento abierto, es reconocer que no es imputable al beneficiario y que por eso precisamente lo que procede no es la declaración de incumplimiento sino la modificación.
Por otro lado, tampoco se comprende la alegación que se hace de infracción del artículo 24 de la Constitución, porque desde luego no se le ha ocasionado indefensión alguna; y la argumentación con que pretende fundarla de que no ha podido razonar la importancia modulatoria de la cuantía de la subvención cuyo reintegro pretende la Administración, no se sostiene puesto que pudo hacerlo tanto en vía administrativa al formular alegaciones al expediente abierto sobre incumplimiento, alegaciones que sirvieron, precisamente a la Administración para dejar este sin efecto y limitarlo a la modificación, como en esta vía jurisdiccional. Y precisamente la sentencia de instancia en el párrafo décimo de su Fundamento Jurídico Cuarto, da una explicación adecuada y suficientemente explícita acerca de ello que, por su concisión y claridad, vamos a dejar expuesta.
Así afirma: "Entra dentro de la discrecionalidad técnica de la Administración, sin que haya sido razonado de contrario por la recurrente, valorar la importancia que como condición modulatoria de la cuantía de la subvención ha de tener la contratación específica de trabajadores integrados en el Fondo de Promoción de Empleo. A este Tribunal le corresponde analizar su razonabilidad y proporcionalidad, y a estos efectos no parece arbitrario que la Administración considere como un elemento a considerar - con el resultado de disminuir la subvención en la cuantía decidida que no puede confundirse con la obligación de reintegrar lo percibido pues esto solo será posible si se hubiera acordado la resolución de la subvención - en relación con los fines que persigue la política pública de incentivación de zonas en declive, la contratación de trabajadores que pertenezcan al Fondo citado. Este criterio resulta, por otra parte, previsto en el artículo 10 del citado Real Decreto 21/1.988, como la propia recurrente reconoce ".
Por todo ello también el motivo se ha de desestimar.
Por último, se articula un tercer motivo de casación también al amparo del artículo 95.1.4º de la citada Ley Jurisdiccional, por infracción - que dice ser palmaria en el presente caso - de lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley 30/1.992, de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (sic) y Procedimiento Administrativo Común, y ello en razón a que, como se recoge en el expediente administrativo obrante en autos y en la propia sentencia, ha actuado de buena fe y guiada por los criterios de la Administración.
Mas, teniendo en cuenta que como hemos dicho, en términos generales, entre otras, en la sentencia de 28 de Febrero de 1.997 y las que esta cita, que el incumplimiento por el subvencionado de cualquiera de las condiciones generales o especiales del acuerdo de concesión de beneficios faculta a la Administración para declarar la resolución del mismo, con la consecuencia del reintegro al Tesoro Público de las cantidades percibidas, tesis esta que se funda en estimar que las subvenciones y beneficios fiscales concedidos a quienes proponen programas de desarrollo industrial implican una carga modal, cuyo incumplimiento habilita a la Administración para declarar tal resolución, es precisamente esa buena fe la que permite que, como ya hemos dejado dicho anteriormente al examinar el motivo primero, no se declare el incumplimiento imputable a la recurrente, sino que se considere como no imputable y en lugar de dar lugar a la revocación de la concesión con su reintegro íntegro, se proceda a la modificación de la concesión en los propios términos que para esos supuestos permite la norma, modulando, como dice la sentencia de instancia en el párrafo literalmente transcrito, el efecto devolutivo previsto en aquella para el caso de incumplimiento y reduciéndolo a unos límites que la Sala ha estimado como razonables y justificados, y que en modo alguno aparecen contradichos.
Desestimado así, también, este tercer motivo de casación ha de serlo asimismo el recurso interpuesto, lo que comporta conforme a lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional la expresa imposición de las costas de este recurso de casación a la recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
No haber lugar y, por tanto, desestimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil POLIPROPILENO DE GALICIA, S.A. contra la sentencia dictada con fecha 24 de Abril de 1.998, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 9ª, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo número 3334 de 1.995; con expresa imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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